Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z 7 lipca 2022 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania B. K. - D. (dalej: "skarżąca" lub "strona") od decyzji Prezydenta Miasta Puławy z 23 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem R. D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm. - dalej: "u.ś.r."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z 6 października 2020 r. skarżąca wystąpiła do organu pierwszej instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem R. D..
Decyzją z 16 października 2020 r. organ odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż z orzeczenia o niepełnosprawności męża wynika, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić.
Po rozpatrzeniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 12 lutego 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium zakwestionowało powołanie się przez organ na przesłankę negatywną związaną z wiekiem powstania niepełnosprawności osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. Kolegium wskazało jednak, że skarżąca pobiera obecnie rentę rodzinną, co przesądza o istnieniu podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 294/21 uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z 16 października 2020 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że pobieranie świadczenia w postaci renty rodzinnej nie wyklucza możliwości przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę rodzinną, powinna mieć możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty rodzinnej. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty rodzinnej na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W rozpoznawanej sprawie żaden z organów nie udzielił natomiast skarżącej takiej informacji o możliwości usunięcia przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego poprzez złożenie wniosku o zawieszenie prawa do renty rodzinnej do właściwego organu rentowego.
Jednocześnie Sąd wskazał, że obowiązkiem organu będzie przede wszystkim umożliwienie skarżącej dokonania wyboru jednego ze świadczeń (renty rodzinnej lub świadczenia pielęgnacyjnego). Od wyboru skarżącej i podjęcia przez nią skutecznych działań w celu ewentualnego zawieszenia prawa do renty rodzinnej będzie zależało rozstrzygnięcie organu. W przypadku braku jednoznacznego oświadczenia o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego lub braku wykazania podjęcia działań w celu zawieszenia prawa do renty rodzinnej, organ będzie w pełni uprawniony do wydania decyzji odmownej.
Rozstrzygając sprawę ponownie Prezydent Miasta Puławy decyzją z 23 grudnia 2021 r. odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia, argumentując, że w związku z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Lublinie z 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 294/21 poinformował stronę o konieczności złożenia oświadczenia o wyborze świadczenia oraz decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalno-rentowego z ZUS.
W odpowiedzi strona złożyła zaświadczenie ZUS, że pobiera rentę rodzinną i nie ma ustalonego prawa do innych świadczeń emerytalno – rentowych z ZUS oraz podniosła, że przyznana jej renta rodzinna nie została przyznana w zbiegu z jakimkolwiek innym świadczeniem emerytalno-rentowym, a zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jedynie przyznanie renty rodzinne w zbiegu, z inny świadczeniem wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W tych okolicznościach organ uznał, że strona nie zastosowała się do wskazań sądu i organ jest zobligowany do wydania decyzji odmownej, Sąd bowiem jednoznacznie wskazał, że od wyboru skarżącej i podjęcia przez nią skutecznych działań w celu ewentualnego zawieszenia prawa do renty rodzinnej będzie zależało rozstrzygnięcie organu.
Od tej decyzji odwołanie wniosła strona zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, kwestionując zasadność jej wydania i wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji tożsamo uznając, że strona nie zastosowała się do wskazań Sądu, który jednoznacznie wskazał, że od wyboru skarżącej i podjęcia przez nią skutecznych działań w celu ewentualnego zawieszenia prawa do renty rodzinnej będzie zależało rozstrzygnięcie organu. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. W tych okolicznościach brak było podstaw do uwzględnienia wniosku strony i przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż organ był związany oceną wyrażoną przez Sąd w wyroku z 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 294/21. Zastrzeżeń organu odwoławczego nie budzi także kwalifikacja prawna. Kolegium w pełni podzieliło w tej kwestii argumentację organu pierwszej instancji zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W skardze do Sądu administracyjnego na decyzję Kolegium pełnomocnik strony podniósł zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u. ś. r. poprzez jego zastosowanie, mimo że nie zostało w trakcie postępowania wykazane czy skarżąca pobiera rentę rodzinną z tytułu śmierci małżonka przyznaną w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno - rentowym, czy też, że przyznana ona została bez takiego zbiegu oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k. p. a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, tzn. niewykazanie czy renta rodzinna pobierana przez skarżącą przyznana jej została w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno - rentowym.
Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu pełnomocnik powołał się na orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że renta rodzinna, która nie została przyznana w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno – rentowym nie stanowi negatywnej przesłanki przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W związku z powyższym stwierdził, iż pobierana przez stronę renta nie zawiera się w zakresie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Dodał, że takie wyszczególnienie w w/w przepisie jest zabiegiem celowym, jaki zastosował ustawodawca, gdyż zauważyć należy, że w definicji legalnej renty określonej w art. 3 pkt 5 u.ś.r. nie została wymieniona renta rodzinna, zatem wprost z zestawienia w/w przepisów wynika, że renta rodzinna z tytułu śmierci małżonka nieprzyznana w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym nie stanowi negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ nie ustalił w trakcie postępowania, czy pobierana przez skarżącą renta rodzinna przyznana została w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym, co jest o tyle istotne, że od stwierdzenia czy zbieg ten wystąpił czy nie zależy sposób rozstrzygnięcia sprawy.
Dodatkowo podniósł, że wezwanie strony do zawieszenia prawa do świadczenia emerytalno-rentowego bez zapewnienia, iż prawo to stanowi ostatnią przeszkodę na drodze przyznania jej wnioskowanego świadczenia nie powinno być uznawane za prawidłowe wywiązanie się z ciążącego na organie administracji obowiązku informacyjnego określonego w art. 9 k. p. a. Skarżąca zawieszając wypłatę jedynego swojego źródła utrzymania musi być pewna, że następnie przyznane jej zostanie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, aby miała możliwość dalszego funkcjonowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 7 lipca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Puławy z 23 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką na niepełnosprawnym mężem R. D..
Na wstępie należy podzielić stanowisko organów, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy, na podstawie art. 153 p.p.s.a., związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku wydanym w wyniku kontroli ich dotychczasowych działań.
Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza bowiem zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Stanowisko takie konsekwentnie reprezentuje NSA i wojewódzkie sądy administracyjne w swoim orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2006 r., VI SA/Wa 2320/05 i wyrok WSA w Gdańsku z 3 września 2014 r., II SA/Gd 278/14).
Dostrzec jednak należy, że art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", stanowi o wiążącym charakterze nie tylko wskazań co do dalszego postępowania lecz również oceny prawnej wyrażonej przez sąd. Oczywistym przy tym jest, że między tymi dwoma elementami zachodzi ścisły, immanentny związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania tych organów w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Inaczej mówiąc, związanie stanowiskiem sądu dotyczy jedynie konkretnej sytuacji faktycznej ocenianej przez sąd, tj. sytuacji w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego.
A contrario, istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy mogą powodować nieaktualność i, co za tym idzie, ustanie mocy wiążącej uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 30 lipca 2009 r., II FSK 451/08; z 11 stycznia 2011 r., II OSK 2059/09; z 11 czerwca 2015 r., I OSK 596/15, z 10 czerwca 2014 r., II FSK 1670/12; z 24 marca 2015 r., II FSK 500/13; z 25 kwietnia 2014 r., II FSK 1276/12 i wyrok WSA w Gliwicach z 4 marca 2015 r., III SA/Gl 1411/14). Kontrola sądowa zawsze dokonywana jest bowiem na podstawie zarówno stanu faktycznego, jak i stanu prawnego, który istniał w chwili podjęcia tego aktu.
W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że skoro ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, to obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie, ulega wyłączeniu w sytuacji istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy.
Tego typu sytuacja ma natomiast miejsce w przedmiotowej sprawie, czego nie dostrzegły organu obu instancji. W przedmiotowej sprawie zmieniły się bowiem okoliczności powodujące nieaktualność oceny Sądu wyrażonej w wyroku z 5 sierpnia 2021 r., II SA/Lu 294/21, którego moc wiążącą podnosiły organy obu instancji. Tożsamość sprawy wyznaczają bowiem dwa elementy, tj. podstawa prawna i przesłanka faktyczna. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą wymagającą rozstrzygnięcia z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania nowego aktu, w której formalnie nie obowiązuje organów administracyjnych związanie orzeczeniem sądu administracyjnego.
Mianowicie, w orzeczeniu wydanym w sprawie Sąd odniósł obowiązujące uregulowania prawne do sytuacji posiadania przez osobę wnoszącą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego prawa do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, uznając, że taka sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie wskazał, że obowiązujące orzecznictwo sądowe stanęło na stanowisku, że opiekun może wybrać bądź świadczenie pielęgnacyjne bądź świadczenie rentowe, nie może bowiem otrzymywać obu świadczeń jednocześnie. Dlatego osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę rodzinną, powinna mieć możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty rodzinnej. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty rodzinnej.
Jednocześnie dodał, że to na organach orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych spoczywa obowiązek poinformowania strony o możliwościach prawnych rozwiązania problemu zbiegu świadczeń, czego zabrakło w działaniu organów i co stało się podstawą uchylenia przez Sąd ich decyzji.
Podkreślenia jednak wymaga, że przyjęte przez Sąd stanowisko dotyczy renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego.
Oznacza to, że przeszkodą do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, ale wyłącznie wtedy, gdy została ona przyznana w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym.
Jak bowiem trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 września 2022 r., I OSK 2318/21 zastosowanie przesłanki wyłączającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wymaga stwierdzenia nie tylko okoliczności, iż osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, ale także że prawo to zostało przyznane tej osobie w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Żeby zatem nie przyznać osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne przedmiotowego świadczenia, koniecznym jest wystąpienie obu tych okoliczności łącznie, tj. zarówno okoliczności, iż dana osoba ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, jak też okoliczności, że prawo to zostało przyznane tej osobie w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego.
W takim skonfigurowaniu kluczowe było ustalenie, czy prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka zostało przyznane skarżącej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Sytuacja zbiegu renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka z innym świadczeniem emerytalno-rentowym miałaby miejsce wówczas, gdyby skarżąca, oprócz prawa do renty rodzinnej po zmarłym mężu, miała prawo do jeszcze innych świadczeń emerytalno-rentowych.
Z zalegającego w aktach sprawy zaświadczenia ZUS z 30 listopada 2021 r. (k. 42 akt. I instancji) wynika natomiast, że skarżąca pobierała rentę rodzinną i na dzień wydania tego zaświadczenia nie ma ustalonego prawa do innych świadczeń emerytalno – rentowych z ZUS. Nie może zatem budzić wątpliwości, że skarżąca posiada prawo do renty rodzinnej, jednakże otrzymywanej nie w zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno- rentowego.
Sama natomiast okoliczność przysługiwania skarżącej, ubiegającej się o oświadczenie pielęgnacyjne, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli spełnione są pozostałe ustawowe warunki do przyznania tego świadczenia. Renta rodzinna nie została bowiem ujęta w katalogu rent wymienionych w art. 3 pkt 5 u.ś.r., a zatem brak jest podstaw do uznania, że można ją przypisać do zbioru objętego samym pojęciem "renty", które to pojęcie ustawodawca wymienił także w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w ramach wyszczególnienia okoliczności, których ustalenie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Ponieważ skarżącej aktualnie - jak wynika z akt sprawy - przysługuje uprawnienie do renty rodzinnej, nabyte i wypłacane bez zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym, to nie ma przeszkód do wydania decyzji przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne, chyba że w toku ponownie prowadzonego postępowania ustalone zostaną inne okoliczności, stanowiące w myśl przepisów u.ś.r. przesłankę negatywną do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Odmówienie więc skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczności przyznania jej prawa do renty rodzinnej po zmarłym małżonku, z błędnym ustaleniem dotyczącym zbiegu praw, stanowi zatem o istotnym naruszeniu w sprawie zarówno materialnoprawnego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., jak i przepisów postępowania określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).
Rozpoznając ponownie sprawę organ administracyjny powinien uwzględnić wskazania i wytyczne wynikające z niniejszego wyroku Sądu, w tym - na tle stanu faktycznego danej sprawy – prawidłowo zastosować przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.