Uzasadnienie
Postanowieniem z 28 lutego 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu (dalej: "PINB"), działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) - dalej: "p.b.", oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.) - dalej: "k.p.a.", wstrzymał inwestorowi - R. K. (dalej: "strona" lub "skarżący") budowę strzelnicy otwartej usytuowanej na działce nr [...] w m. G., gm. Z., wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu podał, że w trakcie przeprowadzonych 12 stycznia 2022 r. oględzin, ustalono, że na wskazanej działce usytuowana jest strzelnica otwarta w skład której wchodzą następujące urządzenia i obiekty budowlane:
- - wiata strzelecka o wymiarach 4,00 m x 2,10 m wykonana na 4 słupach z okrąglaków drewnianych, z dachem jednospadowym pokrytym blachą dachówkową; w wiacie wykonany jest stół z desek do ładowania broni,
- - wiata wypoczynkowa o wymiarach 4,30 m x 3,10 m ze stołem drewnianym i ławkami, konstrukcja wiaty na 4 słupach z okrąglaków, dach dwuspadowy kryty deskami na zakładkę,
- - kulochwyt z maty gumowej na stelażu z okrąglaków drewnianych o wymiarach 3,80 m x 1,25 m w odległości ok. 23,50 m od wiaty strzeleckiej,
- - kulochwyt z podkładów kolejowych o wymiarach 5,30 m x 1,80 m, w odległości ok. 33,30 m od wiaty strzeleckiej,
- - kulochwyt z opon samochodowych ułożonych na płask o wymiarach 2,60 m x 0,60 m, w odległości ok. 72,50 m od wiaty strzeleckiej.
Cała strzelnica wkomponowana jest w naturalne wniesienie terenu, w stronę kierunku strzelania. Teren zalesiony jest drzewostanem mieszanym i stanowi użytek rolny RIVb. Całość terenu strzelnicy wygrodzona jest taśmą ostrzegawczą. Obecny podczas oględzin R. K. - inwestor, przedłożył decyzję Burmistrza [...] z 19 lipca 2019 r., zatwierdzającą regulamin strzelnicy na działce nr [...] w miejscowości G.. Ponadto organ ustalił, iż na budowę przedmiotowej strzelnicy nie było wydawane pozwolenie na budowę ani dokonane zgłoszenie.
Zdaniem PINB budowa przedmiotowej strzelnicy otwartej wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, którego to obowiązku inwestor nie dopełnił i co obligowały PINB do wstrzymania budowy, stosownie do art. 48 p.b.
W zażaleniu na powyższe, skarżący zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Jego zdaniem przedmiotowa strzelnica nie stanowi obiektu budowlanego wobec czego w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, co uzasadnia uchylenie postanowienie PINB.
Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej: "LWINB") postanowieniem z 6 lipca 2022 r. utrzymał zaskarżone postanowienie PINB w mocy.
W uzasadnieniu LWINB opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przywołał obowiązujące przepisy prawa budowalnego. W konsekwencji oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego podzielił stanowisko PINB, że przedmiotową strzelnicę otwartą, należy kwalifikować jako obiekt budowlany będący budowlą sportową wzniesioną z użyciem materiałów budowlanych wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Prawidłowo przy tym uznał, że w skład tej strzelnicy wchodzą tworzące funkcjonalną całość budowle (wiata strzelecka i wiata wypoczynkowa), oraz urządzenia techniczne niewzniesione z użyciem wyrobów budowlanych (3 kulochwyty). Za niesporne przy tym uznał, że strzelnica ta została wzniesiona bez wymaganego pozwolenia na budowę jak również to, iż powstała w 2019 r. O tym, że na budowę strzelnicy jako obiektu budowlanego wymagane jest pozwolenie, przesądza treść art. 28 ust. 1 i art. 29 p.b.
Skoro bowiem roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31, w których budowa strzelnicy nie jest wymieniona jako niewymagająca pozwolenia na budowę, ani też nie są wymienione jako zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na wykonywaniu takiej strzelnicy, to oznacza to, że budowa strzelnicy, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (art. 3 pkt 6 p.b.), wymaga pozwolenia na budowę. Konsekwencją takiego ustalenia oraz daty powstania budynku, było wydanie przez PINB postanowienia o wstrzymaniu budowy stosownie do treści art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.
Podsumowując wskazał, że PINB wbrew zarzutom zawartym w zażaleniu dokonał właściwej wykładni przepisów prawa materialnego oraz prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
W skardze na postanowienie organu nadzoru budowlanego drugiej instancji skarżący zarzucił naruszenie:
- 1. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na:
- a) błędnym przyjęciu, że została wybudowana strzelnica sportowa otwarta będąca obiektem budowlanym - budowlą sportową, podczas gdy do przyjęcia takiego założenia, konieczna jest decyzja o zezwoleniu na użytkowanie strzelnicy sportowej, zaś sporna strzelnica ma charakter niekomercyjny, rekreacyjny,
- b) nieustaleniu związku o charakterze techniczno-użytkowym między poszczególnymi elementami składającymi się na rzekomą budowlę, podczas gdy skarżący na przedmiotowej nieruchomości nie prowadził żadnych prac budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, a nazywane przez organ obiekty w postaci dwóch altan, obiektu zbitego z maty gumowej na stelażu drewnianym, zbitych podkładów kolejowych oraz ułożonych na płasko opon samochodowych, nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenia do odpowiednich organów,
- c) błędnym przyjęciu, iż obiekty istniejące na nieruchomości skarżącego są wykonane z "wyrobów budowlanych", podczas gdy altany czy też kulochwyty, są nietrwale wbudowanymi, których właściwości nie wpływają na właściwości użytkowe samego terenu w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych.
- 2. art. 28 ust. 1 p.b. w zw. z art. 3 pkt 1, 3 i 6 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, że budowa urządzeń strzelnicy otwartej jest budową obiektu budowlanego - budowli i wymaga pozwolenia na budowę;
- 3. art. 29 ust. 2 pkt 3 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że dokonane na nieruchomości naniesienia wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy obiekty, które oznaczane przez organy jako wiaty, stanowią w rzeczywistości wolno stojącą altanę o powierzchni zabudowy do 35 m2, a łączna liczba tych obiektów na działce nie przekracza dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia PINB.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że została wybudowana strzelnica sportowa otwarta będąca obiektem budowlanym - budowlą sportową wzniesioną z użyciem wyrobów budowlanych wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Przedmiotowe elementy mają raczej charakter luźno rozlokowanych obiektów, ze strzelnicą rozumianą jako cel, do którego kieruje się ogień broni palnej, niż jako funkcjonalna całość rozumiana jako budowla. Skarżący nie dokonywał również przeniesienia mas ziemi, gdyż dla zapewnienia bezpieczeństwa podczas strzelania, wykorzystywane jest naturalne ukształtowane terenu nieruchomości.
Ponadto organ nie ustalił związku o charakterze techniczno-użytkowym między poszczególnymi elementami składającymi się na budowlę, podczas gdy na przedmiotowej nieruchomości nie były prowadzone żadne prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę, a nazywane przez organ wiatami, obiekty znajdujące się na nieruchomości w postaci 2 altan, obiektu zbitego z maty gumowej na stelażu drewnianym, zbitych podkładów kolejowych oraz ułożonych na płasko opon samochodowych ułożonych, nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenia do odpowiednich organów.
Podkreślił przy tym, że uruchomienie strzelnicy nie zawsze wiązać się musi z koniecznością wykonania określonych robót budowlanych, w szczególności polegających na budowie budynków lub innych obiektów budowlanych. Nie zawsze także wymagać będzie zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Z takim też przypadkiem mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Ustawa o broni i amunicji nie określa, czy strzelnica ma być usytuowana na terenie otwartym czy też w budynku lub innym obiekcie budowlanym, nie określa też żadnych szczegółowych wymogów konstrukcyjnych i parametrów strzelnicy, poza bardzo ogólnym stwierdzeniem, że strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego. Ustawa w żaden sposób nie nawiązuje zatem do cech strzelnicy jako obiektu budowlanego i nie zawiera definicji strzelnicy, wskazującej, że strzelnica to obiekt budowlany.
Takiej definicji nie zawiera również rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic, które w § 2 pkt 1 określa strzelnicę ogólnie jako obiekt przeznaczony do prowadzenia strzelań szkoleniowych, sportowych i rekreacyjnych oraz treningów strzeleckich, niezależnie od jej konstrukcji.
Jego zdaniem, idąc tokiem rozumowania organów, każde posadowienie celu w postaci np. tarczy i strzelanie do niego, zachowując wymogi dla strzelnicy przewidziane w ustawie o broni i amunicji, przede wszystkim wykorzystując naturalne ukształtowanie terenu umożliwiające w sposób bezpieczny wykonywanie strzelania, wymaga pozwolenia na budowę. Z taką interpretacją nie sposób się zgodzić. Z tego względu nie sposób zgodzić się z obszernymi wywodami organu definiującymi strzelnicę jako obiekt budowlany, wymagający uzyskania pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa.
Zasadnicze okoliczności faktyczne w sprawie są niesporne. PINB prawidłowo ustalił, że skarżący w 2019 r. zrealizował bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na budowie strzelnicy otwartej w skład której wchodzą:
- - wiata strzelecka o wymiarach 4,00 m x 2,10 m wykonana na 4 słupach z okrąglaków drewnianych, z dachem jednospadowym pokrytym blachą dachówkową; w wiacie wykonany jest stół z desek do ładowania broni,
- - wiata wypoczynkowa o wymiarach 4,30 m x 3,10 m ze stołem drewnianym i ławkami, konstrukcja wiaty na 4 słupach z okrąglaków, dach dwuspadowy kryty deskami na zakładkę,
- - kulochwyt z maty gumowej na stelażu z okrąglaków drewnianych o wymiarach 3,80 m x 1,25 m w odległości ok. 23,50 m od wiaty strzeleckiej,
- - kulochwyt z podkładów kolejowych o wymiarach 5,30 m x 1,80 m, w odległości ok. 33,30 m od wiaty strzeleckiej,
- - kulochwyt z opon samochodowych ułożonych na płask o wymiarach 2,60 m x 0,60 m, w odległości ok. 72,50 m od wiaty strzeleckiej.
W ocenie Sądu również prawidłowo organy zakwalifikowały rezultat opisanych prac do kategorii "obiektu budowlanego" będącego budowlą sportową wzniesioną z użyciem materiałów budowlanych wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.
Jednakże ta kwestia stanowi zasadniczy przedmiot sporu. Od jej rozstrzygnięcia zależy bowiem uznanie, czy przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, do zlikwidowania której zastosowanie znajduje art. 48 p.b.
Podzielając stanowisko organów nadzoru budowlanego wywieść należy, że specyfika obiektu będącego przedmiotem sprawy wynika z przepisów ustawy o broni i amunicji, która w rozdziale 4 reguluje kwestie związane z lokalizacją, budową i organizacją strzelnic (art. 46 ustawy o broni). Aczkolwiek powołany przepis wymaga budowania strzelnic w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy, a nie odnosi się wprost do regulacji z zakresu prawa budowlanego, to jednak posługuje się określeniem strzelnicy, jako stanowiącego pewną całość obiektu. Regulacja dotycząca budowy i użytkowania strzelnic, znalazła się też w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz.U. 2000.27.341), wydanym na postawie delegacji ustawowej zawartej w art. 48 ustawy o broni.
W § 2 ust. 2 i 3 oraz w § 5 tego rozporządzenia zamieszczono regulacje odnoszące się do strzelnic nie będących budynkiem lub nie znajdujących się w budynku, co sugeruje, że strzelnica jest obiektem odmiennym od obiektu budowlanego w postaci budynku, skoro budynek może być częścią strzelnicy.
W tym kontekście nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącego, że żaden z elementów przedmiotowej strzelnicy nie wymagał pozwolenia na budowę, a zatem nie można uznać, że wszystkie razem takiego pozwolenia wymagają. Zdaniem Sądu, wymienionych wyżej elementów strzelnicy (wiata strzelecka, wiata wypoczynkowa oraz trzy kulochwyt) nie można rozpatrywać jako osobnych obiektów. Wszystkie muszą być potraktowane jako całość bo to one zapewniają możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem - stanowią strzelnicę sportową otwartą. Traktowanie istniejących na działce obiektów budowlanych indywidualnie jest pozbawione logiki.
Zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b budową m. in. jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Definicja legalna obiektu budowlanego zawarta w art. 3 pkt 1 p.b. podaje, że jest to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Przez budowlę natomiast należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak np. budowle sportowe (art. 3 pkt 3 p.b.).
Trafna jest zatem przyjęta w zaskarżonym postanowieniu kwalifikacja prawna przeprowadzonych przez skarżącego robót budowlanych. Strzelnica otwarta to obiekt budowlany, budowla na wzniesienie której wymagane jest pozwolenie na budowę.
Słusznie również podniósł LWINB, że na kwalifikację przedmiotowej strzelnicy, jako obiektu budowlanego, wskazuje również umieszczenie w kategorii V obiektów budowlanych obejmujących obiekty sportu i rekreacji przykładowych obiektów takich jak: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, czy zjeżdżalnie. Określenie wskazanej kategorii obiektów budowlanych ("obiekty sportu i rekreacji") oraz przykładowe wyliczenie takich obiektów zamieszczone w załączniku do Prawa budowlanego wskazują, że strzelnice sportowe, również należą do tej samej kategorii obiektów budowlanych. Przemawia za tym również podobieństwo strzelnicy sportowej do obiektów sportu i rekreacji wymienionych w załączniku do Prawa budowalnego - kategoria V, pod względem celu, jakiemu ma służyć, kompletności wyposażenia umożliwiającego realizację tej funkcji oraz zachowania zasad bezpieczeństwa przy jej realizacji i użytkowaniu.
Wskazane podobieństwo do wymienionych wprost w przepisach prawa budowlanego przykładowych obiektów budowlanych – obiektów sportu i rekreacji powoduje, że przedmiotowa strzelnica sportowa prawidłowo została uznana za obiekt budowlany (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2018 r., II FSK 2137/16).
Konsekwencją prawidłowego zakwalifikowania będącej przedmiotem postępowania strzelnicy jako stanowiącego funkcjonalną całość obiektu budowlanego, było zasadne wdrożenie wobec niej, przez organy nadzoru budowlanego procedury, o jakiej mowa w art. 48 p.b. Niesporne bowiem w sprawie było, że strzelnica ta zostały wzniesione bez wymaganego pozwolenia na budowę. O tym, że na budowę strzelnicy jako obiektu budowlanego wymagane jest pozwolenie, przesądza treść art. 28 ust. 1 i art. 29 p.b. Skoro bowiem roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31, w których budowa strzelnicy nie jest wymieniona jako niewymagająca pozwolenia na budowę, ani też nie są wymienione jako zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na wykonywaniu takiej strzelnicy, to oznacza to, że budowa strzelnicy, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (art. 3 pkt 6 p.b.), wymaga pozwolenia na budowę.
Bez znaczenia przy tym jest, że skarżący legitymuje się decyzją zatwierdzającą regulamin strzelnicy. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmowany jest pogląd, że regulamin strzelnicy jest ostatnim, a nie pierwszym etapem organizacji strzelnicy. Najpierw jest potwierdzenie legalności lokalizacji i budowy strzelnicy, następnie możliwość przystąpienia do jej użytkowania, a na końcu zatwierdzenie regulaminu strzelnicy (patrz wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1462/17). Kolejności tej nie można odwracać, gdyż prawidłowe określenie zasad zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy może nastąpić tylko w odniesieniu do konkretnie zlokalizowanego i zbudowanego zgodnie z prawem obiektu, gotowego do użytkowania.
Prawidłowo zatem w stanie faktycznym sprawy zastosowano art. 48 ust. 1 p.b. i wstrzymano prowadzenie robót budowlanych, mimo zakończenia budowy, a także poinformowano skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację, co w przypadku wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji jest możliwe w terminie 30 dni od dnia orzeczenia wydanego w drugiej instancji (art. 48a ust. 3 p.b.). Skarżący, zgodnie z art. 48 ust. 3 p.b., został również pouczony o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i sposobie jej obliczenia.
Mając powyższe na uwadze za chybione należało uznać zarzuty skargi dotyczące zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Również Sąd działając z urzędu nie stwierdził naruszenia w sprawie jakichkolwiek przepisów, w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów, skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259).
Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 ww. ustawy, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym m.in., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.