Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., Starosta Z., po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: skarżąca lub Spółka) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], wraz z wewnętrzna linią zasilającą, usytuowanej na działce nr [...] położonej w obrębie F., jednostka ewidencyjna A.. W ocenie organu lokalizacja przedmiotowej inwestycji narusza ustalenia wynikające z uchwały Nr [...] Rady Gminy A. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania gminy A..
W odwołaniu od decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2410, ze zm.; dalej jako: u.w.r.u.t.).
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] r., Wojewoda, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ powołał zapisy ww. planu miejscowego, w tym § 6 ust. 7, który zawiera ustalenia zasad rozwoju infrastruktury technicznej w zakresie telekomunikacji. W zapisach tych przewidziano m.in. utrzymanie lokalizacji anteny radiowej i stacji bazowej telefonii komórkowej w [...]; ustalenie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej w A.. Ponadto wskazano, że lokalizacja usług łączności inna niż na rysunku planu wymaga zmiany planu. Tereny, dla których jako podstawową funkcję przewidziano usługi łączności jako usługi publiczne lub usługi łączności i telekomunikacji, oznaczono symbolem UŁ. W części rysunkowej planu wyróżniono tereny łączności radiowej i komórkowej usług publicznych, oznaczone symbolem UŁr.
Wojewoda stwierdził, że działka nr [...] położona jest w terenie RP1, stanowiącym tereny rolne z rozproszoną zabudową zagrodową, dla których ustala się podstawowe przeznaczenie pod uprawy polowe i ogrodnicze. Miejsce budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nie znajduje się na obszarze UŁr (dla [...] jest on na działce nr [...]), lecz na obszarze RP1, dla którego w planie nie przewidziano takiego rodzaju inwestycji.
W ocenie Wojewody w rozpoznawanej sprawie nie występuje sytuacja opisana w art. 46 u.w.r.u.t. Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera rozwiązań uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Lokalizacja takich inwestycji jest przewidziana w planie ([...] i A.), dodatkowo jeszcze, uwzględniając zmiany technologiczne i wynikające stąd potrzeby, dopuszczono możliwość umieszczenia takich inwestycji w innym miejscu i wskazano procedurę zmiany planu, jako prowadzącą do spełnienia warunku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Akceptacja rozwiązań przedstawionych we wniosku inwestora prowadziłaby do dwojakiej niezgodności z planem. Po pierwsze wskazana lokalizacja nie pokrywa się z podaną w uchwale, a po drugie wprowadzenie nowej lokalizacji nastąpiłoby z pominięciem procedury przewidzianej w planie.
W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik Spółki zarzucił:
(1) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.; dalej jako: P.b.), poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym i spełnienia wymagań określonych w art. 33 P.b., a także poprzez błędne uznanie, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania gminy A.;
(2) błędną interpretację zapisów planu miejscowego, w szczególności § 6 ust. 7; (3) naruszenie art. 46 ust. 2 u.w.r.u.t., z uwagi na niewłaściwe zastosowanie w sprawie, gdyż inwestycja została dopuszczona do realizacji na obszarze oznaczonym w planie miejscowym w oparciu o zapisy planu interpretowane zgodnie z wymogami nałożonymi art. 46 ust 1 oraz ust. 2 w zw. z art. 75 ust. 1 u.w.r.u.t.; dokonana przez organ błędna interpretacja zapisów planu, bez uwzględnienia przepisów ustawy, spowodowała, że organ uniemożliwił posadowienie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, która jest zgodna z ustaleniami planu;
(4) naruszenie przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.), poprzez: załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony; prowadzenie postępowania i załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, m.in. przez formułowanie nieuzasadnionych zarzutów co do braków projektu, które to braki nie zaistniały, jak również przez błędną interpretację zapisów planu miejscowego; nienależyte uzasadnienie decyzji oraz podanie podstawy prawnej skarżonej decyzji, która nie mają odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy, a także nieuprawnione uznanie że zamierzenie jest niezgodne z planem; oparcie decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od przepisów prawa i, w szczególności na odstąpieniu od zasad legalizmu, prawdy materialnej, uwzględniania słusznego interesu stron, ochrony zaufania stron postępowania do władzy publicznej.
Uzasadniając zarzuty pełnomocnik Spółki powołał się obszernie na orzecznictwo sądowe, które wskazuje na konieczność interpretacji postanowień planu miejscowego z uwzględnieniem przepisów ustawy o wspieraniu usług telekomunikacyjnych. Z orzecznictwa wynika, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że analogicznymi uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.).
Podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę była w ocenie organu niezgodność zamierzonej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego obowiązującymi dla terenu, na którym inwestycja ma być realizowana. Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawy dotyczy zatem właściwej interpretacji postanowień planu miejscowego.
Niesporne w sprawie jest, że działka, na której ma być realizowana inwestycja, jest objęta postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy A. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania gminy A.. Działka leży na obszarze oznaczonym w ww. planie symbolem RP1 stanowiącym tereny rolne z rozproszoną zabudową zagrodową, dla których ustala się podstawowe przeznaczenie pod uprawy polowe i ogrodnicze.
W ocenie Wojewody plan miejscowy w analizowanym przypadku dopuszcza lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w określonych miejscach ([...], A.), ponadto pozwala na umiejscowienie tego rodzaju inwestycji w innym miejscu, co jednak wymaga zmiany postanowień planu.
W ocenie Sądu stanowisko Wojewody jest błędne i opiera się na niewłaściwej interpretacji postanowień art. 46 u.w.r.u.t. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W świetle ust. 2 jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.
Należy zauważyć na marginesie, że od dnia 25 października 2019 r., obowiązuje jeszcze ust. 1b w powoływanym artykule (dodany ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2019 r., poz. 1815). Zgodnie z tym przepisem, nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis ten nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na to, że wszedł w życie już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Tym niemniej jednak stanowi dodatkową wskazówkę interpretacyjną w zakresie interpretacji postanowień ust. 1 i 2, wyraża bowiem jednoznaczną wolę ustawodawcy dążenia do ułatwienia realizacji tego rodzaju inwestycji.
Nie ulega wątpliwości, że stacje bazowe telefonii komórkowej (a z taką inwestycją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie) zaliczają się do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie (por. przykładowo: wyrok NSA z 6 maja 2016 r., II OSK 2106/14; wyrok WSA Poznaniu z 20 września 2017 r., II SA/Po 300/17).
Na tle powołanego art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.t., w licznych orzeczeniach wyrażano poglądy, że przepisy te zawierają reguły interpretacyjne, które należy uwzględnić podczas odkodowywania norm zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas sprawdzania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu, na gruncie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. (por. wyrok NSA z 9 marca 2016 r., II OSK 1691/14). Wskazywano także, że proces wykładni postanowień planu musi uwzględniać intencje ustawodawcy ograniczające w jakimś sensie władztwo planistyczne gminy - poprzez ustanowienie reguły interpretacyjnej wskazującej na prawo do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 13 stycznia 2017 r., II SA/Gl 1009/16; podobnie wyrok NSA z 3 września 2015 r., II OSK 44/14).
Z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.t. wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ten cel musi być uwzględniany przy wykładni przepisów powyższej ustawy, co oznacza, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, nie tylko wtedy, gdy mogą być one wyprowadzone z niejasnych i niekonsekwentnych ustaleń planu miejscowego, ale także wówczas, gdy stwierdzona zostanie oczywista niezgodność postanowień planu z warunkami wynikającymi z art. 46 ustawy sieciowej. W takiej sytuacji mechanizmem wymuszającym zachowanie zasad hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, w tym zasady nadrzędności ustawy, jeżeli organy gminy odstąpiły od obowiązku, który nakłada na nie art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostaje pominięcie tych ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych (por. wyrok NSA z 3 września 2015 r., II OSK 44/14; wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r., II OSK 1020/14; wyrok NSA z 26 października 2017 r., II OSK 328/16; wyrok WSA w Poznaniu z 9 września 2015 r., IV SA/Po 10/15).
Podkreśla się przy tym, że analizowany przepis stanowi nie tylko postulat kierowany do lokalnego prawodawcy w zakresie treści przepisów stanowionego prawa miejscowego, ale równocześnie wyraża dyrektywę interpretacyjną dla uchwalonych już planów miejscowych. Normy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego winny być bowiem interpretowane w sposób eliminujący zakazy (ograniczenia) w lokalizowaniu na danym terenie takich inwestycji celu publicznego, które dotyczą łączności publicznej. Nieprecyzyjne, a zatem niejasne ustalenia planu miejscowego, muszą być interpretowane zgodnie z celem (istotą) powołanego przepisu, którym jest znoszenie prawnych ograniczeń w rozwoju łączności publicznej (wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 2876/16; podobnie wyrok WSA w Gdańsku z 26 lipca 2017 r., II SA/Gd 316/17). W ustawie ustanowiono jako regułę dopuszczalność inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na obszarach dla których uchwalono plany miejscowe.
Przepisy art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.t. należy wykładać łącznie, zaś ich odniesienie do starych planów miejscowych polega na stwierdzeniu najpierw, czy plan taki zawiera wyraźnie wyrażony zakaz realizacji tak opisanych inwestycji. Jeżeli takich wyraźnych ograniczeń nie ma, to wskazane inwestycje są dopuszczalne co do zasady. Ich niedopuszczalność musi wówczas wynikać z ograniczeń czy zakazów ustanowionych przepisami odrębnymi. Wykładnia planu miejscowego w świetle art. 46 u.w.r.u.t. powinna zmierzać do usuwania zakazów lub przeszkód w lokalizowaniu tych inwestycji bądź nawet pomijania ustaleń uniemożliwiających realizację takich inwestycji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 20 września 2017 r., II SA/Wr 349/17).
Przenosząc powyższe argumenty na grunt rozpoznawanej sprawy nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że ustalenia planu miejscowego obowiązującego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, są zgodne z art. 46 u.w.r.u.t. Plan miejscowy pochodzi jeszcze z roku 2003, a zatem jego postanowienia nie uwzględniały zmian w zakresie rozwoju technologii telekomunikacyjnych, ani wyraźnej woli ustawodawcy ułatwienia realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, wyrażonej jednoznacznie w postanowieniach art. 46 i n. u.w.r.u.t.
Powoływane przez Wojewodę zapisy § 6 ust. 7 rozdziału II planu miejscowego w istocie petryfikują istniejący stan w zakresie sieci telekomunikacyjnej i znacząco ograniczają lokowanie nowych inwestycji na terenie gminy. Świadczy o tym po pierwsze pkt 3, którym prawodawca miejscowy "utrzymuje lokalizację anteny radiowej i stacji bazowej telefonii komórkowej w [...]". Skoro prawodawca miejscowy "utrzymuje" lokalizację istniejącej stacji bazowej, to zapis ten nie pozwala na zrealizowanie na terenie miejscowości F. innej stacji. Po drugie, zgodnie z punktem 4: "ustala się lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej w A. ". Poprzez taki zapis prawodawca miejscowy ograniczył dopuszczalność lokalizowania nowej stacji wyłącznie do obrębu jednej miejscowości, wykluczając tym samym lokowanie stacji w innych miejscowościach ([...] może istnieć tylko stacja istniejąca w dacie uchwalenia planu).
Co więcej, w przywołanym zapisie użyto sformułowania "stacja bazowa" w liczbie pojedynczej, co oznacza, że na terenie miejscowości A. może być zlokalizowana wyłącznie jedna stacja. W ocenie Sądu takie zapisy planu w ewidentny sposób są sprzeczne z art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.t., uniemożliwiają bowiem de facto rozwój sieci telekomunikacyjnej.
Oceny tej nie zmienia powoływany przez Wojewodę argument, że istnieje możliwość lokalizowania nowych inwestycji publicznych w tym zakresie, po dokonaniu zmiany planu (§ 6 ust. 7 pkt 7). Ten zapis planu potwierdza istniejące ograniczenia – nie ma możliwości zlokalizowania nowej stacji (poza jedną w miejscowości A.) na gruncie aktualnie obowiązującego planu miejscowego. Aby otworzyć taką możliwość, trzeba dokonać zmiany planu.
Powyższa argumentacja nie oznacza dopuszczalności lokalizowania tego rodzaju obiektów jak sporna stacja bazowa w dowolnym miejscu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, z treści art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.t. nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 listopada 2019 r., IV SA/Po 739/19; podobnie wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r., II OSK 3477/18).
Z uwagi na konieczność zachowania ładu przestrzennego jako naczelnej dyrektywy planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm.), czy też innych istotnych wartości, w które może godzić planowana lokalizacja inwestycji, ograniczenia lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych mogą być w pewnych sytuacjach uzasadnione. Konieczne jest zatem dążenie do zachowania równowagi pomiędzy różnymi celami, wyrażającymi interes publiczny – z jednej strony wspieraniem rozwoju łączności publicznej, dla którego przeszkodą mogą postanowienia planu, z drugiej – koniecznością ochrony ładu przestrzennego i innych cennych wartości, jak przykładowo życie i zdrowie ludzkie, dla których z kolei brak ograniczeń w lokowaniu urządzeń łączności publicznej może być zagrożeniem.
W rozpoznawanej sprawie treść planu miejscowego nie pozwala na uznanie, że istniejące, daleko idące ograniczenia lokowania nowych inwestycji publicznych w zakresie telekomunikacji (w tym stacji bazowych) były podyktowane koniecznością ochrony ładu przestrzennego i innych cennych wartości (jedynym zapisem, który można oceniać jako spełniający ten warunek jest § 6 ust. 7 pkt 6, według którego utrzymuje się II strefę ochrony obiektu specjalnego (TIS) w B. W.; zapis ten nie dotyczy jednak rozpoznawanej sprawy).
W tej sytuacji, z uwagi na zasady hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, w rozpoznawanej sprawie należy pominąć ustalenia planu miejscowego wynikające z § 6 ust. 7, jako wprowadzające rozwiązania sprzeczne z treścią normy hierarchicznie wyższej, tj. art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.t., gdyż nadmiernie i w sposób nieuzasadniony ograniczających lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych.
Wobec tego należy uznać, że organy obydwu instancji naruszyły 35 ust. 1 pkt 1 P.b. i art. 46 u.w.r.u.t., gdyż odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę, dokonując wykładni postanowień planu bez uwzględnienia dyrektyw interpretacyjnych wynikających z art. 46 ustawy sieciowej. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. należało uchylić obydwie decyzje.
Rozstrzygnięcie Sądu prowadzi do konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji (po uprawomocnieniu się wyroku i zwrocie akt administracyjnych organowi). Zadaniem organu będzie ponowne przeanalizowanie wniosku skarżącej o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę. Organ musi przede wszystkim ponownie przeanalizować dopuszczalność realizacji inwestycji w świetle postanowień planu, tym razem jednak uwzględniając powyższe wskazania sądu, zakazujące stosowania zapisów § 6 ust. 7 planu, jako sprzecznych z art. 46 u.w.r.u.t.
W tym kontekście, biorąc pod uwagę przeznaczenie terenu, na którym położona jest działka nr [...] – tereny rolne z rozproszoną zabudową zagrodową (RP1), dla których ustala się podstawowe przeznaczenie pod uprawy polowe i ogrodnicze – organ powinien wziąć pod uwagę, że przeznaczenie terenu w planie miejscowym na cele rolnicze nie jest przez ustawodawcę uznawane za sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (art. 46 ust. 2 u.w.r.u.t.).
Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zwrot kosztów postępowania objął uiszczony wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie stawki minimalnej ([...] zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.