Wyrok WSA w Lublinie z 6 października 2021 r., II SA/Lu 710/21

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie

Rozpoznanie

w Wydziale II w dniu 6 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym

Sprawa

sprawy ze sprzeciwu A. B.

Skład

Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski przewodniczący, sprawozdawca

Od orzeczenia

od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych oddala sprzeciw.

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych – na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2021 r. organ pierwszej instancji zobowiązał A. B. do zwrotu – jako nienależnie pobranych – świadczeń rodzinnych wypłaconych stronie w okresie od [...] listopada 2016 r. do [...] października 2017 na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], w łącznej wysokości [...] zł, wraz z ustawowymi odsetkami, które na dzień wydawania decyzji wynosiły [...] zł. Nakładając powyższy obowiązek organ podkreślił, że przedmiotowe świadczenia zostały uznane za nienależnie pobrane decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji A. B. zarzuciła, że decyzję tę wydano niezgodnie z prawem, bowiem do tej pory nie zostało rozpatrzone jej odwołanie od decyzji uznającej żądane do zwrotu świadczenia za nienależnie pobrane.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 w związku z art. 61 § 4 k.p.a., co stanowi podstawę do jej uchylenia przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawach dotyczących uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu, uruchamiane jest z urzędu na ogólnych zasadach przewidzianych w art. 61 k.p.a. O wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. Dochowanie tego obowiązku jest szczególnie ważne ze względu na ustanowioną w art. 10 k.p.a. zasadę czynnego uczestnictwa stron w postępowaniu administracyjnym. Odstępstwo od tej zasady możliwe jest tylko w przypadku określonym w art. 10 § 2 k.p.a.

W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. Za naruszenie przepisów postępowania w zakresie zapewnienia stronie udziału w każdym stadium postępowania należy uznać bowiem niezawiadomienie A. B., stosownie do art. 61 § 4 k.p.a., o wszczęciu z urzędu postępowania w tej sprawie. Organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie powiadomił również skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o prawie do złożenia końcowego oświadczenia i nie zamieścił w aktach adnotacji o przyczynach odstąpienia od tej zasady (art. 10 § 3 k.p.a.). Kolegium stwierdziło, że uchybienie to stanowi nie tylko naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), ale także zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Organ odwoławczy uznał, że ograniczenie postępowania przez organ pierwszej instancji do wydania decyzji w sprawie i jej doręczenia skarżącej jest wystarczającą podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wada ta nie może być natomiast sanowana w postępowaniu odwoławczym, bowiem strona byłaby pozbawiona prawa do rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje (art. 15 k.p.a.).

Organ odwoławczy przychylił się ponadto do zarzutu odwołującej się, wskazującego na przedwczesność kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji. Podniósł, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uznanie tego świadczenia za pobrane nienależnie w rozumieniu jednej z przesłanek uregulowanych w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wskazało, że wprawdzie organ pierwszej instancji odrębną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. stwierdził, że świadczenia pobrane przez skarżącą w okresie od [...] listopada 2016 r. do [...] października 2017 r. spełniają kryteria świadczenia nienależnie pobranego, jednak od decyzji tej A. B. w dniu [...] marca 2021 r. wniosła odwołanie, które zostało przekazane Kolegium dopiero w dniu [...] kwietnia 2021 r. W dacie orzekania przez organ pierwszej instancji postępowanie odwoławcze było więc w toku, a tym samym nie była wówczas jeszcze ostatecznie przesądzona sprawa uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane.

W ramach wskazań co do dalszego postępowania Kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności winien ustalić i ocenić, czy ziściła się którakolwiek z przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż brak podstaw do uznania świadczenia za pobrane nienależnie uniemożliwia dochodzenie jego zwrotu na podstawie art. 30 ust. 1 ww. ustawy. Kolegium zaznaczyło, że organ powinien wziąć przy tym pod uwagę, iż nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego powinno być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane.

A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciw od opisanej wyżej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. W treści sprzeciwu podniosła, że skoro decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2021 r. o uznaniu wypłaconych jej świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane nie stała się ostateczna, to decyzja o zwrocie tych świadczeń w ogóle nie powinna zostać wydana. W ocenie skarżącej, decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2021 r. powinna zatem zostać (cyt.) "uchylona i unieważniona, ponieważ była wydana bezprawnie", natomiast nie zachodziły podstawy do uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to jest od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś - jak w przypadku skarg – rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Nie budzi jednak przy tym wątpliwości, że ocena ta musi być każdorazowo dokonywana w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest wprawdzie uwarunkowane przesłankami procesowymi, jednak nie sposób nie zauważyć, że wykazanie ich zaistnienia następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Stąd też uznać należy, ze w ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia wspomniany art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Rozumienie i zastosowanie wspomnianego art. 64e nie może bowiem być oderwane od okoliczności określonej sprawy, w tym zwłaszcza norm procesowych i materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2606/20, LEX nr 3119466; z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 512/21, LEX nr 3159748; z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1401/19, LEX nr 2678424).

Rozpoznając sprzeciw A. B. według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest on niezasadny. W sprawie zachodziły bowiem podstawy to podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji kasacyjnej względem kontrolowanej w postępowaniu odwoławczym decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...] marca 2021 r., zobowiązującej skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Powyższa ocena, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie może jednak abstrahować od oceny uchylonej decyzji pierwszoinstancyjnej również pod kątem materialnoprawnym.

Przesłanki uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane oraz zasady dochodzenia zwrotu takich świadczeń uregulowane zostały w art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej jako "u.ś.r."). W stanie prawnym obowiązującym przed [...] września 2015 r. przepis ten wymagał, by kwestia uznania wypłaconych świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane oraz kwestia zobowiązania do zwrotu takich świadczeń, były rozstrzygane odrębnymi decyzjami administracyjnymi. W orzecznictwie podkreślano przy tym, że pierwszorzędne znaczenie w takich sprawach ma rozstrzygnięcie kwestii uznania świadczeń za nienależnie pobrane, bowiem decyzja zobowiązująca do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń może zostać wydana dopiero w następstwie wcześniejszego wydania ostatecznej decyzji o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane. Stan prawny w tym zakresie uległ zmianie wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1302). Ustawa ta znowelizowała przepisy art. 30 ust. 3 i 5 u.ś.r., wprowadzając w ich treści pojęcie jednej "decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych". Wskutek tej nowelizacji – jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – organy administracji uzyskały uprawnienie do tego, by w drodze jednej decyzji administracyjnej stwierdzać zarówno istnienie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jak i orzekać o ich zwrocie (por. wyroki NSA: z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2188/17, LEX nr 2725904; z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 824/18, LEX nr 2556325).

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nie skorzystał jednak z powyższego uprawnienia, albowiem w kwestii uznania świadczeń rodzinnych pobranych przez skarżącą w okresie od [...] listopada 2016 r. do [...] października 2017 r. za nienależnie pobrane oraz w kwestii zwrotu tych świadczeń, wszczął dwa odrębne postępowania administracyjne. W tej sytuacji wydanie przez Wójta Gminy A., na podstawie art. 30 ust. 1 u.ś.r., decyzji nakładającej na skarżącą zwrot przedmiotowych świadczeń, uzależnione stało się od wcześniejszego ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii uznania świadczenia za nienależnie pobrane, na podstawie art. 30 ust. 2 u.ś.r.

Tymczasem z akt sprawy wynika, że w dacie wydania uchylonej zaskarżoną decyzją decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...] marca 2021 r., zobowiązującej skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, uprzednio wydana przez ten organ decyzja z dnia [...] lutego 2021 r. uznająca przedmiotowe świadczenia za nienależnie pobrane, nie posiadała waloru ostateczności. Skarżąca w ustawowym terminie wniosła bowiem odwołanie od tej decyzji, które do dnia [...] marca 2021 r. nie zostało rozpoznane. Co więcej, decyzja ta nie stała się ostateczna również przed datą orzekania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń przez organ odwoławczy, albowiem decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] została ona uchylona, zaś sprawę uznania przedmiotowych świadczeń za nienależnie pobrane przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Podjęcie przez organ pierwszej instancji decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek zwrotu przedmiotowych świadczeń rodzinnych pomimo braku w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o uznaniu tych świadczeń za nienależnie pobrane, stanowiło przede wszystkim naruszenie prawa materialnego w postaci art. 30 ust. 1 u.ś.r., lecz skutkowało również naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., wynikającym z niewyjaśnienia mającej istotne znaczenie dla sprawy kwestii kwalifikacji pobranych świadczeń jako nienależnie pobrane. Z tego względu zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie co najmniej przedwczesnej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2021 r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za uzasadnione.

Podejmując w niniejszej sprawie decyzję o charakterze kasacyjnym Kolegium słusznie jednocześnie wskazało, że w związku z tym, iż w odrębnie prowadzonym postępowaniu w sprawie uznania świadczeń za nienależnie pobrane, na skutek uwzględnienia odwołania również doszło do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, organ pierwszej instancji – w razie ponownego stwierdzenia, że zachodzą podstawy do uznania wypłaconych skarżącej świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane – winien rozważyć orzeczenie o obowiązku zwrotu tych świadczeń w tej samej decyzji, do czego jest uprawniony w świetle aktualnego brzmienia art. 30 u.ś.r. W takiej sytuacji obowiązkiem organu będzie jednak równoczesne umorzenie odrębnie wszczętego postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.

W zaskarżonej decyzji prawidłowo także dostrzeżono, że decyzja Wójta Gminy A. z dnia [...] marca 2021 r. została podjęta z naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., wynikającym z braku zawiadomienia strony o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, w którym decyzja ta zapadła, a także z naruszeniem art. 10 § 1 polegającym na braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Sąd nie podziela natomiast stanowiska Kolegium, jakoby uchybienia te również wypełniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazać należy, że w odniesieniu do art. 10 § 1 k.p.a., w postępowaniach wszczynanych z urzędu, zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania jest oczywiście jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Nie można pominąć jednak, iż naruszenie wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a. powyższego obowiązku winno być zawsze oceniane w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy administracyjnej, a nie zawsze naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. jest takim naruszeniem tego przepisu, które powoduje konieczność uchylenia decyzji. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, skutkujące wpływem na byt prawny decyzji, dotyczy tylko takich czynności, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W każdej indywidualnej sprawie strona zobowiązana jest wykazać, że między brakiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a treścią decyzji administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1919/20, LEX nr 3190535). Podobnie należy oceniać wagę naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. polegającego na braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W konsekwencji uznać należy, że każdorazowo naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. może skutkować uchyleniem decyzji jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności dowodowej (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GWSK 431/12, LEX nr 1145527).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy zauważyć, że skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji nie tylko nie wykazała, by brak zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania oraz o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, uniemożliwił jej podjęcie konkretnej czynności procesowej, lecz nawet w ogóle nie podniosła zarzutu naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie. Skoro zaś nie zostało wykazane przez stronę, że naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 k.p.a. mogło skutkować niewyjaśnieniem okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, bezpodstawne było uznanie przez Kolegium tego uchybienia za dające podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. O zastosowaniu przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą bowiem decydować uchybienia procesowe nieprzekładające się na istotne braki w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i pozostające w okolicznościach danej sprawy bez choćby potencjalnego wpływu na jej wynik. Błędna ocena Kolegium w tym zakresie – wobec stwierdzenia, że zastosowanie tej regulacji było uzasadnione z innych, opisanych wyżej przyczyn – pozostaje jednak bez wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Sąd, podzielając co do zasady stanowisko organu odwoławczego o wystąpieniu w niniejszej sprawie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.