Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. F. (dalej jako: skarżący) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] września 2019 r. w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r. skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, na okres świadczeniowy 2019-2020.
Decyzją z [...] września 2019 r. Prezydent Miasta L. odmówił przyznania skarżącemu świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy od [...] października 2019 r. do [...] września 2020 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dochód na członka rodziny skarżącego, z uwzględnieniem dochodu uzyskanego od marca 2019 r. w postaci renty z tytułu niezdolności do pracy, wyniósł [...] zł i przekroczył kryterium dochodowe, wynoszące [...] zł, co skutkuje odmową przyznania świadczeń.
W odwołaniu od decyzji skarżący zakwestionował zaliczenie do dochodu alimentów zasądzonych na jego rzecz od matki, w kwocie [...]zł miesięcznie. Skarżący podniósł, że nie otrzymuje tych alimentów, gdyż matka mieszka w [...] i nie ma możliwości ściągnięcia od niej alimentów. Ponadto organ zignorował fakt, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z babcią, która wcześniej stanowiła dla skarżącego rodzinę zastępczą i która sprawuje nad skarżącym, będącym osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, stałą opiekę oraz pobiera z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne.
Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy organu I instancji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w świetle definicji rodziny, zawartej w art. 1a [powinno być: art. 2] pkt 12 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2020 r., poz. 808, ze zm.; dalej jako: u.p.o.u.a.) babcia skarżącego nie może być zaliczona do składu rodziny skarżącego. Jak wynika z akt sprawy miesięczny dochód skarżącego w roku 2018 wyniósł: dochód z tytułu uzyskania renty socjalnej za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu tj. kwiecień 2019 r. w kwocie [...]zł. Jest to kwota, która przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia. Przekroczenie kryterium dochodowego uniemożliwia przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium A. F. zarzucił, że organy wliczyły do jego dochodu alimenty w kwocie [...]zł miesięcznie, jednakże skarżący tych alimentów od matki nie otrzymuje. Matka mieszka w [...] i nie ma możliwości ściągnięcia alimentów przez komornika, na co zostało przedstawione zaświadczenie sądu. Aktualnie w [...] toczy się postępowanie przed tamtejszym sądem w sprawie alimentów, niemniej matka nie pojawia się na posiedzeniach. Zatem skarżący dysponuje wprawdzie wyrokiem zasądzającym alimenty, ale ich faktycznie nie otrzymuje.
Ponadto skarżący podniósł, że organy przyjęły, że w skład rodziny wchodzi wyłącznie skarżący, pomijając fakt, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z babcią. Skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej opieki. Z tego tytułu jego babcia pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Tym samym organ I instancji w dwóch różnych decyzjach dotyczących dwóch różnych świadczeń dla dwóch członków rodziny skarżącego wskazuje na dwa różne stany faktyczne: w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego przyjmuje, że skarżący mieszka z babcią, w przypadku zasiłku rodzinnej już nie. Katalog członków rodziny zawarty w definicji ustawowej przywoływanej przez organ nie jest pełny, bowiem dziadkowie w ogóle nie są uwzględnieni jako zaliczeni bądź niezaliczeni do rodziny.
Zatem z przepisu tego nie wynika, czy babcia skarżącego może być zaliczona do rodziny, czy też nie. Organy rozstrzygnęły wątpliwość na niekorzyść skarżącego, co jest sprzeczne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawą o pomocy społecznej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami prawnymi skutkującymi koniecznością jej uchylenia.
W ocenie Sądu nie jest zasadny podniesiony w skardze zarzut wadliwej interpretacji ustawowej definicji rodziny i błędnego nie uwzględnienia w składzie rodziny skarżącego jego babci.
Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zawiera własną definicję prawną pojęcia rodziny, która znacząco odbiega od rozumienia tego pojęcia w języku powszechnym, co więcej, różni się również od definicji tego pojęcia występującego w innych aktach prawnych z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego.
Zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.o.u.a., ilekroć w ustawie mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: rodziców osoby uprawnionej, małżonka rodzica osoby uprawnionej, osobę, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia oraz dziecko, które ukończyło 25. rok życia otrzymujące świadczenia z funduszu alimentacyjnego lub legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ([...]) albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ([...]), a także osobę uprawnioną; do rodziny nie zalicza się: (a) dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, (b) dziecka pozostającego w związku małżeńskim, (d) rodzica osoby uprawnionej zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz.
Treść tej definicji nie pozostawia żadnych wątpliwości, że tacy krewni jak dalsi wstępni (dziadkowie) nie są zaliczani do rodziny na potrzeby stosowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, nawet jeśli tworzą z daną osobą wspólne gospodarstwo domowe. Pojęcie rodziny jest pojęciem języka prawnego, języka aktów prawnych, który jest językiem sztucznym i nie zawsze pozostaje zgodny z rozumieniem danego pojęcia w języku powszechnym. Jeżeli ustawodawca decyduje się na nadanie określonemu pojęciu specyficznego rozumienia, stosując formę definicji ustawowej, to należy bezwzględnie stosować rozumienie przyjęte w języku prawnym, a nie powszechnym. Taka jest specyfika definicji ustawowej, motywowana specyficznym charakterem świadczeń i ani organy, ani sąd administracyjny kontrolujący legalność wydawanych przez nie decyzji nie może wychodzić tak dalece poza zakres wykładni językowej art. 2 pkt 12 u.p.o.u.a., która daje w tym aspekcie jednoznaczne wyniki.
Podniesione przez skarżącego zarzuty nie są zatem zasadne, organy prawidłowo przyjęły, że na potrzeby stosowania tej ustawy, w składzie osobowym rodziny skarżącego nie można uwzględniać jego babci, nawet pomimo tego, że sprawuję nad skarżącym, będącym osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, faktyczną opiekę.
W rozpoznawanej sprawie kluczowym problemem jest kwestia spełnienia kryterium dochodowego, jako jednej z przesłanek przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Kryterium dochodowe odnosi się jednoznacznie do dochodu rodziny (art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a.), a nie dochodu gospodarstwa domowego. W tej sytuacji prawidłowe było uwzględnienie w składzie osobowym rodziny wyłącznie skarżącego oraz uzyskiwanego przezeń dochodu.
Skarżący nie ma racji zarzucając organom naruszenie zasad postępowania administracyjnego poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na jego niekorzyść (art. 7a k.p.a.). Wykładnia językowa definicji ustawowej nie pozostawia żadnych wątpliwości. Nie doszło również do naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej, gdyż ustawa ta nie miała zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Przesłanki przyznania zasiłku rodzinnego reguluje samodzielnie ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i w rozpoznawanej sprawie należało stosować definicję rodziny z art. 2 pkt 12 u.p.o.u.a., a nie definicję z ustawy o pomocy społecznej, która skądinąd jest rzeczywiście szersza (zgodnie z art. 6 pkt 16 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej [Dz. U. z 2019 r., poz. 1507, ze zm.], pod pojęciem rodziny na gruncie tego aktu prawnego rozumie się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące). Nie ma żadnych podstaw do sięgania do innej definicji rodziny niż zawarta w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
Wbrew argumentom skarżącego nie ma żadnej sprzeczności w fakcie, że jego babcia z jednej strony uzyskała świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad skarżącym, z drugiej strony nie jest zaliczana do członków rodziny skarżącego w rozpoznawanej sprawie, dotyczącej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.o.u.a., świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo. Jak wskazano wyżej, przyznanie świadczeń z funduszu jest uzależnione między innymi od spełnienia kryterium dochodu rodziny, zaś babcia skarżącego nie mieści się w kręgu osób wymienionych w ustawowej, specyficznej definicji tego pojęcia.
Z kolei przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie odwołują się w żaden sposób do ustawowej definicji rodziny. Świadczenie to przysługuje m.in. opiekunowi faktycznemu dziecka czy osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (art. 17 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych; Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej jako: u.ś.r.), a zatem osobom, które nie mieszczą się w kręgu podmiotów wymienionych w ustawowej definicji rodziny. Innymi słowy: zakresy podmiotowe świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz świadczenia pielęgnacyjnego są zupełnie różne, oparte na różnych przesłankach. Nie ma zatem żadnej sprzeczności w fakcie, że babcia skarżącego nie jest zaliczana do jego rodziny przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego (w perspektywie kryterium dochodowego), a jednocześnie pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad skarżącym (i rezygnacji z zatrudnienia). Rozbieżność ocen wynika z zupełnie innych przesłanek i podstaw prawnych przyznawania obydwu świadczeń.
Z powyższych rozważań płynie konkluzja, że organy prawidłowo zastosowały ustawowe definicje rodziny i w dochodzie rodziny, przy analizie kryterium dochodowego, uwzględniły wyłącznie dochody skarżącego.
Na marginesie jedynie można zauważyć, że wbrew argumentacji skarżącego, uwzględnienie w składzie rodziny jego babci, a w konsekwencji jej dochodów, byłoby prawdopodobnie jeszcze mniej korzystnym dla skarżącego rozwiązaniem. Jeśli babcia pobierała w 2019 r. świadczenie pielęgnacyjne, którego wysokość w tym czasie wynosiła [...] zł, to doliczenie tego dochodu znacząco podwyższyłoby dochód na jednego członka gospodarstwa domowego.
W ocenie Sądu, częściowo zasadne są zarzuty skarżącego dotyczące ustalenia przez organ I instancji jego dochodu, w aspekcie alimentów zasądzonych od matki. Tym niemniej jednak uchybienia organu nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi.
Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie zawiera samodzielnych regulacji w zakresie pojęć dochodu i dochodu rodziny, lecz odsyła w tym zakresie do przepisów (ustawy) o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 4 i 5 u.p.o.u.a.). Zgodnie z definicjami ustawowymi (art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r.) dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny, zaś dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.
Biorąc pod uwagę, że wniosek o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego w rozpoznawanej sprawie dotyczył okresu zasiłkowego od [...] listopada 2019 r. do [...] października 2020 r., rokiem bazowym, o którym mowa w przytoczonej definicji był rok kalendarzowy 2018. Należało również uwzględnić regulacje dotyczące dochodu utraconego i uzyskanego (w tym w roku kalendarzowym następującym po roku bazowym, czyli w 2019 r.), tj. art. 9 ust. 3-4b u.p.o.u.a.
Elementem niespornym w tym zakresie jest uwzględnienie przez organy kwoty [...]zł, stanowiącym dochód z renty z tytułu niezdolności do pracy, jaką skarżący uzyskuje od marca 2019 r. Skarżący potwierdził uzyskiwanie tego dochodu swoim oświadczeniem (k. 58 akt adm.). Jest to okoliczność bezsporna w sprawie, organy obydwu instancji prawidłowo zastosowały w tym przypadku art. 9 ust. 4a u.p.o.u.a.
i zasadnie uznały za dochód uzyskany w rozumieniu tego przepisu.
Kwestia ta w istocie przesądza o negatywnym dla skarżącego wyniku sprawy. Po uwzględnieniu dochodu uzyskanego, dochód rodziny skarżącego wyniósł [...] zł, a zatem o [...] zł przekroczył kryterium ustawowe przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wynoszące [...] zł (art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a.). Treść tego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych (świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty [...]zł). Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów opiera się na metodzie zero-jedynkowej: przekroczenie kryterium dochodowego jest bezwzględną, negatywną przesłanką przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Odmienne rozwiązania przyjęto w ustawie o świadczeniach rodzinnych, gdzie ustawodawca dał organom administracji większe pole manewru i szersze instrumentarium orzekania. Ten element zadecydował o zupełnie różnych wyrokach wydanych w dwóch sprawach skarżącego zawisłych przed tutejszym sądem.
Okolicznością znaną obydwu stronom sporu jest fakt, że w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 814/15, wyrokiem z 20 maja 2020 r. Sąd uchylił decyzje organów odmawiające przyznania skarżącemu zasiłku rodzinnego z dodatkami, za analogiczny okres, właśnie z uwagi na specyfikę rozwiązań zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, którą pominęły organy odmawiając zasiłku.
W niniejszej sprawie, dotyczącej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, takiego pola manewru nie miały ani organy, ani sąd kontrolujący legalność ich decyzji. Samo przekroczenie kryterium dochodowego, co zostało ustalone na bazie okoliczności bezspornych między stronami, jest wystarczające do odmowy przyznania świadczeń z funduszu. Nie ma zatem podstaw do badania innych przesłanek przyznania świadczeń, w tym przesłanki bezskuteczności egzekucji alimentów (zwłaszcza w odniesieniu do alimentów zasądzonych od matki skarżącego).
Nie ma także znaczenia, inaczej niż w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 814/15, kwestia prawidłowości ustalenia przez organ I instancji dochodu skarżącego za rok bazowy – 2018. Prawidłowe ustalenia co do dochodu uzyskanego w 2019 r. przesądzają o negatywnym dla skarżącego rozstrzygnięciu.
Szersze rozważania w tym względzie sąd zamieścił w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 814/15 (doręczonym stronom z urzędu), dlatego w tym miejscu w zasadzie zbędne jest ich szczegółowe powtarzanie. Ponieważ jednak w skardze pojawiają się zarzuty w tym zakresie, Sąd uznaje za konieczne przypomnienie tej argumentacji, która akurat w tym aspekcie sporu jest analogiczna w obydwu sprawach.
W tym aspekcie sprawy, organ I instancji przyjął, że skarżący uzyskał w 2018 r. dochód w kwocie [...]zł (12 miesięcy x [...] zł). Dochodem tym były alimenty zasądzone od matki. W ocenie Sądu o ile niesporne jest, że alimenty zostały rzeczywiście zasądzone, to poważne wątpliwości budzi fakt ich zaliczenia do dochodu skarżącego w roku bazowym.
Po pierwsze, w aktach administracyjnych pojawiają się sprzeczne oświadczenia skarżącego w tym zakresie. Z jednej strony w aktach znajduje się oświadczenie skarżącego z [...] r., gdzie wskazuje, że ma zasądzone alimenty od matki, ale w 2018 r. nie otrzymał z tego tytułu żadnej kwoty (k. 48). Analogiczne oświadczenie skarżący złożył w toku postępowania w sprawie prawa do zasiłku rodzinnego. Z drugiej strony, w oświadczeniu złożonym [...] sierpnia 2019 r. skarżący podał jako dochód w 2018 r. właśnie alimenty od matki w łącznej kwocie [...]zł.
Po drugie, w aktach administracyjnych (k. 22, akt organu I instancji; k. 2-12 akt Kolegium) znajduje się obszerna korespondencja dotycząca czynności podejmowanych w celu egzekucji alimentów od matki skarżącego, zamieszkałej na terenie [...]. Wniosek w tym przedmiocie złożyła babcia skarżącego w dniu [...] maja 2018 r. (babcia była wówczas opiekunem prawnym małoletniego skarżącego). Z korespondencji tej wynika, że podjęcie skutecznej egzekucji na terenie [...] napotkało na istotne przeszkody w związku z tym, że matka skarżącego nie stawia się na wezwania sądu.
Z uwagi na to, że skarżący przekroczył kryterium dochodowe, nie jest możliwe rozważanie, czy korespondencja ta świadczy o zaistnieniu przesłanki bezskuteczności egzekucji alimentów w rozumieniu art. 2 pkt 2 u.p.o.u.a. Tym niemniej jednak oświadczenie skarżącego oraz wskazana dokumentacja mogą świadczyć o tym, że skarżący nie uzyskał żadnego dochodu w postaci alimentów od matki ani w 2018, ani w 2019 r. Organ I instancji uznał kwotę alimentów jako dochód skarżącego, wbrew jego oświadczeniu i bez jakiejkolwiek analizy treści znajdujących się w obydwu sprawach dokumentów. Jak już wskazano szerzej w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Lu 814/19, jeżeli do dochodu uprawnionego do świadczeń z funduszu alimentacyjnego należałoby doliczać alimenty, które zostały zasądzone, ale nie są otrzymywane, w związku z wystąpieniem przesłanki bezskuteczności egzekucji, dochodziłoby do kuriozalnej sytuacji (swoistej pętli argumentacyjnej).
Uprawniony obiegałby się o świadczenie z funduszu, które ma z założenia zastąpić nieotrzymywane alimenty (w związku z bezskutecznością egzekucji), tymczasem do jego dochodu, od którego uzależnione jest przyznanie świadczenia z funduszu (art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a.) zaliczane byłyby właśnie te alimenty, których nie otrzymuje. W wielu przypadkach fikcyjne doliczenie do dochodu alimentów zasądzonych, ale nie otrzymywanych skutkowałoby przekroczeniem kryterium dochodowego ([...] zł) i odmową przyznania świadczenia z funduszu. Tym samym zasądzone, ale nie otrzymywane alimenty, które powinny zostać zastąpione świadczeniem z funduszu, stałyby się przeszkodą (przesłanką negatywną) uzyskania świadczeń z funduszu.
Jest to uchybienie organu I instancji w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, tym niemiej jednak nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jak już wyżej wskazano, sam dochód uzyskany w 2019 r. spowodował przekroczenie kryterium dochodowego (art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a.), ewentualny błąd w ustaleniach dotyczących dochodu za 2018 r. nie miał znaczenia, tak czy inaczej organ musiał wydać decyzję odmowną.
Z tego powodu nie ma też znaczenia błąd popełniony przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji wskazało odmiennie niż organ I instancji, że dochód skarżącego wyniósł [...] zł, nie wyjaśniając w żaden sposób, dlaczego nie uwzględniło dochodu z zasądzonych alimentów, pomimo tego, że zarzut taki pojawiał się w odwołaniu skarżącego. Kolegium powinno wyjaśnić podstawę swoich ustaleń, ale brak w tym zakresie nie miał żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (ponownie należy podkreślić: inaczej niż w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 814/19, ze względu na odmienne regulacje stanowiące podstawę rozpoznania wniosków skarżącego o dwa zupełnie różne świadczenia).
Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) sąd oddalił skargę.