Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania S. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. P. z dnia [...] sierpnia 2015 r., którą odmówiono wydania nakazu wstrzymania budowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach oznaczonych nr ewid.[...] i [...], położonych w miejscowości D., gmina U. M. oraz doprowadzenia do stanu zgodności z projektem budowlanym, inwestorowi budynku K. R. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na wniosek S. W. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w R. P. w dniu [...] września 2013 r. przeprowadzili kontrolę w sprawie budynku mieszkalnego realizowanego na działce nr [...] w [...] Ustalono, że wykonany został stan zerowy – ławy i ściany fundamentowe, a lokalizacja budynku realizowana jest w oparciu o pozwolenie na budowę, zgodnie projektem zagospodarowania działki oraz zatwierdzonym projektem budowlanym. Na skutek kolejnego wniosku S. W. przeprowadzono kontrolę w dniu [...] lipca 2015 r. Podczas tej kontroli inspektorzy PINB ustalili, że inwestor wybudował budynek mieszkalny, który jest w stanie surowym. Prowadzone są roboty związane z wykonywaniem instalacji elektrycznej. Obiekt realizowany jest na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2013 r., zmienionej decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., zgodnie z warunkami tego pozwolenia.
Wyznaczenia geodezyjnego posadowienia tego budynku w terenie dokonał uprawniony geodeta. Do chwili obecnej przebieg granic działek inwestora nie uległ zmianie (w kwestii przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] toczy się postępowanie sądowe w Sądzie Rejonowym w R. P.). Podczas kontroli organ I instancji stwierdził, że na początku lipca 2015 r. S. W. wybudował ogrodzenie pomiędzy działkami nr [...] Ogrodzenie to ma wysokość 2,15 m i zostało zlokalizowane w odległości 2,54 m od ściany budynku realizowanego na działce [...]
W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 par. 1 k.p.a., bez ustalenia stanu faktycznego i zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz bez rozpatrzenia całości tego materiału. Organ nie dokonał pomiarów odległości kwestionowanego budynku od granicy z działką nr [...] będącą własnością S. W., mimo że podnosił on niezachowanie właściwej odległości. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że naruszono także art. 107 par. 3 k.p.a., ponieważ organ pierwszej instancji nie wskazał w uzasadnieniu faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w uzasadnieniu prawnym nie wyjaśnił podstawy prawnej.
Ponadto obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu osób będących stronami oraz zapewnienie im czynnego udziału w tym postępowaniu. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek ustaleń organu w tym zakresie. PINB błędnie doręczał pisma S. W., mimo że udzielił on pełnomocnictwa P. W. do reprezentowania go wobec wszelkich władz, instytucji, urzędów, sądów, osób fizycznych i prawnych (...). Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że wstrzymanie lub odmowa wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego następuje w drodze postanowienia, a nie decyzji.
W skardze na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w L. K. R. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazuje, że odległość od granicy została zmierzona, ponieważ budynek został wytyczony przez uprawnionego geodetę. "Organ I instancji nie posiada uprawnień geodezyjnych i sprzętu oraz materiałów dotyczących współrzędnych punktów granicznych celem dokonania pomiarów odległości od budowanego budynku do granicy działki. W sprawie wybudowanego ogrodzenia w odległości 2,54 m od budowanego budynku toczy się postępowanie w Sądzie Rejonowym II Wydział Karny w R. P.". Do skargi skarżący dołączył materiały dotyczące postępowania sądowego, kserokopię dziennika budowy z wpisem dotyczącym wytyczenia budynku oraz mapę sytuacyjno – wysokościową w skali 1:500 działek z budowanym budynkiem.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie
Zważywszy, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęta została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w pierwszej kolejności należy odnieść się do warunków uprawniających organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej.
Sposób wydawania przez organ administracji decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 § 1 k.p.a. Określa on sposoby zakończenia postępowania odwoławczego po ustaleniu, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione przez odwołującego się w terminie. Wówczas organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.).
Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej.
Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji.
To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (zob. też W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr [...] (37)/2011, str. 19). Odnotować również warto, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in. że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym.
Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Tak więc art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 k.p.a., określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd stwierdza, że organ odwoławczy trafnie ocenił istotną wadliwość postępowania przed organem pierwszej instancji, niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu przed drugą instancją, gdyż postępowanie należy przeprowadzić w całości, na nowo. Zaskarżona decyzja kasacyjna zawiera wskazania odnoszące się do przeprowadzenia postępowania. Prawidłowo uznał organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić krąg osób, będących stronami postępowania. Samo stwierdzenie, że stronami są S. W. i K. R. jest niewystarczające, bowiem organ nie wskazał w oparciu o jaki dokument poczynił te ustalenia. Podkreślenia wymaga fakt, że w aktach tego organu brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego tą okoliczność. Zasadne jest także stanowisko organu odwoławczego co do konieczności dokonania przez inspektorów PINB pomiarów odległości ściany budynku skarżącego od granicy działki należącej do S. W..
Zmierzenie odległości od ogrodzenia wybudowanego przez sąsiada skarżącego nie ma w tej sprawie znaczenia, tym bardziej, że ogrodzenie to jak wskazuje organ powstało w lipcu 2015 r., tj. już w chwili, gdy budynek skarżącego był w stanie surowym. Zadaniem organu nadzoru budowlanego w tej sprawie jest ustalenie czy w trakcie budowy nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, a także przepisów techniczno – budowlanych dotyczących sytuowania budynków w stosunku do granicy z nieruchomością sąsiednią. Nie stanowi wyjaśnienia tej okoliczności stwierdzenie organu, że budynek został wytyczony przez uprawnionego geodetę. Ta okoliczność nie była kwestionowana i wynika też ze stosownego wpisu w dzienniku budowy. Nie stanowi jednak o tym, że w trakcie budowy nie dokonano odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Celem wyjaśnienia tej okoliczności organ pierwszej instancji powinien rozważyć przeprowadzenie dowodu z oględzin, z ewentualnym udziałem geodety, który wytyczał przedmiotowy budynek i mógłby wskazać punkty graniczne, od których mierzono odległość do projektowanego budynku.
Niezrozumiałe jest stwierdzenie tego organu w uzasadnieniu decyzji, że do chwili obecnej przebieg granic działek inwestora nie uległ zmianie. Co do uwagi organu odwoławczego odnośnie braku podstaw do doręczania pism w postępowaniu administracyjnym S. W., w sytuacji gdy ustanowił pełnomocnika, Sąd uznał, że nie jest to uchybienie mające wpływ na treść rozstrzygnięcia. Faktycznie stosownie do treści art. 40 § 2 k.pa., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W tej sprawie uprawnienia strony nie zostały naruszone, bowiem organ doręczał pisma stronie i jej pełnomocnikowi. Zasadna jest także uwaga Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że wstrzymanie lub odmowa wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego następuje w drodze postanowienia, a nie decyzji. To uchybienie także nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w związku z czym zaskarżona decyzja kasacyjna odpowiada prawu, a zarzuty skargi są nietrafne.
Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 powyższej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) oraz w zw. z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1801).