Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 30 marca 2022 r. A. R. – wskazywana w aktach sprawy m. in. także jako "A. ", "A. R." (dalej jako: skarżąca) – zwróciła się do Prezydenta Miasta Biała Podlaska (dalej także jako: Prezydent) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – T. R. wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy.
Decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r. Prezydent odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem – T. R..
Prezydent oparł decyzję odmowną m. in. na art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 23 ust. 4aa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615, dalej także jako: u.ś.r.). W uzasadnieniu organ stwierdził, że obowiązek alimentacyjny wobec T. R. obciąża jego ojca i dzieci, którzy są pełnoletni i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalono, że skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad mężem na podstawie decyzji Prezydenta z dnia 7 grudnia 2021 r. na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. Organ I instancji uznał, że pozostawanie przez skarżącą i chorego w związku małżeńskim stanowi przeszkodę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wywiódł z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Wskazał także na kwestię czasu postania niepełnosprawności z art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z dnia 10 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej (dalej także jako: Kolegium) uchyliło powyższą decyzję w całości i orzekło o istocie sprawy w ten sposób, że przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, T. R., od dnia 5 października 2022 r. na czas nieokreślony.
Kolegium uznało zarzuty odwołania za zasadne, a jedyną przeszkodą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Pismem z dnia 6 września 2022 r. Kolegium poinformowało skarżącą, że jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest posiadanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a więc występowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium przekazało organowi pierwszej instancji wniosek skarżącej datowany na 4 stycznia 2022 r. o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem.
Prezydent decyzją z dnia 12 września 2022 r. uchylił własną ostateczną decyzję z dnia 7 grudnia 2021 r. przyznającą skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Decyzja ta została doręczona w dniu 20 września 2022 r. i po upływie terminu do wniesienia środka zaskarżenia, czyli z upływem dnia 4 października 2022 r., stała się ostateczna.
W związku z powyższym Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i rozstrzygnęło co do istoty. Kolegium przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 5 października 2022 r., czyli od pierwszego dnia po upływie czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 12 września 2022 r., uchylającej decyzję z dnia 7 grudnia 2021 r., ustalającą skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. Od tego dnia decyzja organu pierwszej instancji z dnia 12 września 2022 r. wywołała skutek w postaci ustania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, czyli ustania negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Skarżąca zakwestionowała powyższą decyzję w części. W skardze na powyższą decyzję podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
< art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 5 października 2022 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 marca 2022 r.;
< art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego;
< art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.
Skarżąca zakwestionowała okres, na jaki przyznano świadczenie pielęgnacyjne. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej w części decyzji.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że – mając na uwadze występujące w aktach sprawy rozbieżności w zapisie imienia i nazwiska strony – Sąd zweryfikował jej dane. Przyjęty przez Sąd zaspis A. R., stosowany przez Kolegium, wynika z aktu stanu cywilnego (akt małżeństwa – k. 17 akt admin. I inst.).
Kolegium prawidłowo nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji co do postaw odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Prezydent błędnie oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodność z Konstytucją RP tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie, z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19 i z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19).
Organ odwoławczy trafnie odniósł się także do pozostałych podstaw odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W judykaturze nie budzi wątpliwości okoliczność, że pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie jest przeszkodą przyznania świadczenia, jeżeli wnioskodawcą jest właśnie małżonek. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (i obowiązek alimentacyjny) współmałżonka wyprzedza prawo (i obowiązki) innych osób (w tym także wstępnych i zstępnych). Przepis ten nie ma zatem zastosowania, gdy z wnioskiem wystąpił właśnie współmałżonek (por. m. in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 187/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1445/22).
Jedyną przeszkodą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było pobieranie świadczenia konkurencyjnego, co trafnie zauważył organ odwoławczy.
W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ przyznał świadczenie od dnia, gdy ustała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, natomiast skarżąca oczekuje jego ustalenia od dnia złożenia wniosku.
Bezspornie skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego zgodnie z decyzją Prezydenta z dnia 7 grudnia 2021 r. na okres od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 31 października 2022 r.
W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Dopełnieniem tej regulacji jest art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.
Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczeń, jednakże stronie przysługuje prawo wyboru z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie, w związku z czym ustalenie prawa do jednego z wymienionych w omawianym przepisie świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełnienia warunków, ubiegania się o przyznania innego świadczenia. Warunkiem jednak jego wypłaty jest rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia (zob. wyroki WSA w Lublinie z 13 lutego 2018 r., II SA/Lu 949/17; z 20 lutego 2018 r., II SA/Lu 1062/17; z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19, z 20 lutego 2020 r., II SA/Lu 41/20; z 29 kwietnia 2020 r., II SA/Lu 150/20; z 28 października 2020 r., a także II SA/Lu 332/20 oraz powoływane tam orzecznictwo).
Fakt uzyskiwania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być zatem nieusuwalną przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. Taka wykładnia uwzględnia funkcję świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji.
Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego (por. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., I OSK 656/22). Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, strona musi doprowadzić do zrzeczenia się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, aby następnie mogła skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zrzeczenie się konkurencyjnego świadczenia musi mieć wyraźny, a nie hipotetyczny charakter. Dopiero realne wyeliminowanie prawa do świadczenia konkurencyjnego umożliwia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Jednakże organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia.
Należy podkreślić, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie przesłanki jego przyznania zostaną spełnione. Nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest jednoznaczna rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel. W związku z powyższym okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale jest również uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczas pobieranego uprawnienia.
Wydana przez Prezydenta decyzja z dnia 12 września 2022 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku rodzinnego, wyeliminowała negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Skutek ten nastąpił w chwili, gdy decyzja stała się ostateczna. Powyższa decyzja stała się ostateczna, gdy upłynął czternastodniowy termin na wniesienie odwołania od niej, co nastąpiło wraz z końcem dnia 4 października 2022 r. Skarżąca nie zaskarżyła powyższej decyzji, w szczególności nie zakwestionowała terminu uchylenia decyzji z dnia 7 grudnia 2021 r.
Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji funkcjonuje w obrocie prawnym. Organy i sądy są zobowiązane do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia, również z zakresu świadczeń rodzinnych (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., I OSK 1586/21).
W związku z powyższym negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie występowała od dnia 5 października 2022 r. Termin ten jest jednocześnie datą początkową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcie Kolegium jest w tym zakresie w pełni prawidłowe. Nie istniała możliwość przyznania świadczenia od daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w tym okresie pozostawała w mocy decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że stan sprawy w sposób istotny zmienił się od dnia 5 października 2022 r., gdy ustała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.) oddalił skargę jako niezasadną.