Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Dyrektor Wydziału Infrastruktury i Nieruchomości w Urzędzie Wojewódzkim, działając z upoważnienia Wojewody (dalej jako: "organ odwoławczy", "organ II instancji"), w wyniku rozpatrzenia odwołania, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z dnia "[...]" r., odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia spółce A (dalej jako: "skarżąca", "inwestor") pozwolenia na budowę: dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (oznaczonych w projekcie zagospodarowania terenu numerami 3 i 4) oraz zagospodarowania terenu dla trzech budynków (oznaczonych w projekcie zagospodarowania terenu numerami 3, 4 i 5) bez projektowanych sieci i przyłączy w O. przy ul. "[...]" na działce nr "[...]".
Organ odwoławczy za zasadne uznał nałożenie na inwestora przez organ
I instancji obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego niewykonanie skutkowało wydaniem decyzji odmownej, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej jako: "u.p.b."). Wyjaśniono, że teren inwestycji objęty jest uchwałą nr "[...]" Rady Miasta z dnia "[...]" r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]", (Dz. Urz. Woj. "[...]", dalej jako: "m.p.z.p."). Teren oznaczony został symbolem 8 MW - zabudowa o funkcjach mieszkaniowych wielorodzinnych. Zgodnie z § 4 ust. 2 uchwały dla terenów oznaczonych symbolem 4-8, 15 MW zabudowę należy kształtować jako: wielorodzinną, w formie bloków urbanistyczno-architektonicznych, wyznaczonych obligatoryjnymi i nieprzekraczalnymi liniami zabudowy.
W ww. liniach zabudowa powinna być formowana jako ciągła pierzeja przyuliczna (pkt 1 lit. a). Organ odwoławczy wskazał, że na terenie działek objętych wnioskiem plan ustala obligatoryjne linie zabudowy, czyli takie, które wyznaczane są w miejscach istotnych urbanistycznie i dokładnie określają, w którym miejscu musi znaleźć się ściana budynku. Jednocześnie m.p.z.p. dla przedmiotowego terenu 8 MW ustala, iż zabudowę należy w ww. linii formować jako ciągłą pierzeję przyuliczną. Wskazano, że wymieniona we wniosku działka nr "[...]" bezpośrednio graniczy od strony południowo-wschodniej z działką nr "[...]", która w planie miejscowym została oznaczona jako ciąg pieszo-jezdny (droga wewnętrzna). Wzdłuż powyższego ciągu pieszo-jezdnego (drogi wewnętrznej) obowiązujący plan ustala formowanie zabudowy jako ciągłej pierzei przyulicznej. Organ odwoławczy nie uwzględnił stanowiska skarżącej, która podnosiła, iż droga wewnętrzna nigdy nie będzie ulicą, czy placem, zatem formowanie "ciągłej pierzei przyulicznej" w tym miejscu jest nieuzasadnione.
Zauważył, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Drogi wewnętrzne zostały zdefiniowane w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jako drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.
W związku z powyższym, uwzględniając dodatkowy wymóg zawarty w art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody wszystkich właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana, rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie nadania nazwy ulicy drodze wewnętrznej - działka nr "[...]", miasto O., która w m.p.z.p. została oznaczona jako ciąg pieszo-jezdny (droga wewnętrzna). Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że ciągła pierzeja przyuliczna jest to ciąg frontowych elewacji budynków ustawionych w szeregu po jednej stronie ulicy lub placu (tutaj: ciągu pieszo-jezdnego), a użycie w planie sformułowania ciągła pierzeja przyuliczna jednoznacznie określa, że to budynki powinny tworzyć pierzeję, wyznaczoną w planie miejscowym obowiązującymi liniami zabudowy. Stwierdził, że przedstawione w projekcie ustawienie budynków nie uczytelnia linii pierzei, budynki stoją tylko w części na obowiązującej linii, a rozbicie ciągłości zabudowy podkreślone zostało usytuowaniem dużych parkingów, powodując wrażenie luźnego ustawienia budynków nr 3, 4, 5. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że projekt zagospodarowania terenu w przedstawionym kształcie narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b., gdyż jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 1 u.p.b. w związku z § 4 ust. 2 m.p.z.p. przez uznanie, że projektowana przez skarżącą zabudowa winna zostać zaprojektowana jako ciągła pierzeja przyuliczna w stanie faktycznym, w którym:
- a) działka gruntu nr "[...]" nie stanowi ulicy, w związku z czym wzdłuż działki tej nie można formować ciągłej pierzei przyulicznej,
- b) zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ciągła pierzeja przyuliczna powinna być formowana jako zabudowa w obligatoryjnych i nieprzekraczalnych liniach zabudowy, podczas gdy wzdłuż zachodniej granicy działki gruntu nr "[...]" nie występują ani obligatoryjne, ani nieprzekraczalne linie zabudowy,
- c) na działce gruntu nr "[...]" nie zostały wykonane jakiekolwiek prace związane z jej zagospodarowaniem, zaś m.p.z.p. dopuszcza na jej terenie wykonanie także ciągu pieszo-jezdnego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego postanowienia tworzyły spójną oraz logiczną systemowo całość. Należy przy tym kierować się dyrektywą, iż organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania postępował racjonalnie. Reguły wykładni postanowień planów miejscowych zabraniają stosowania takich zabiegów wykładni, które skutkowałyby domniemaniem ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu, nie wynikających wprost z treści planu miejscowego w postaci wyraźnie sformułowanych zakazów konkretnej zabudowy czy inwestycji. Nie jest dopuszczalna taka wykładnia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora. Możliwe jest takie podejście do konkretnej, rozstrzyganej w drodze administracyjnej sprawy, np. z zakresu inwestycji budowlanych, iż ze względu na szczególne okoliczności faktyczne zostanie zastosowana odpowiednia wykładnia postanowień planu miejscowego, która umożliwi wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora.
Analizując zgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem, można uznać, że pewne odstępstwa od obowiązujących ustaleń nie mają charakteru istotnego, ewentualnie nie stanowią rażącego naruszenia prawa. O takim rozumieniu prawa można mówić właśnie na etapie stosowania prawa, a nie w fazie stanowienia prawa - uchwalania planu miejscowego, który w swej treści nie może zawierać enigmatycznych, niejasnych, budzących wątpliwości interpretacyjne regulacji, umożliwiających odstępstwa od jego norm (por. A. Plucińska-Filipowicz, glosa do wyroku WSA we Wrocławiu z 13.10.2010 r., SA/Wr 397/10). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy, skarżąca wskazała, że wymóg formowania zabudowy w obligatoryjnych i nieprzekraczalnych liniach zabudowy jako ciągłej pierzei przyulicznej nie znajduje zastosowania do zabudowy zlokalizowanej wzdłuż zachodniej granicy działki gruntu "[...]".
Po pierwsze, działka gruntu nr "[...]" nie stanowi ulicy, w związku z czym wzdłuż działki tej nie można formować ciągłej pierzei przyulicznej. Skoro jest bezsporne, że działka gruntu nr "[...]" ma status drogi wewnętrznej, może jej zostać nadana nazwa jako drodze wewnętrznej - a nie jako ulicy. Prawidłowa wykładnia pojęcia "ulicy" powinna nastąpić w oparciu o regulacje art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym ulicą jest droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe.
Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, torowiskiem tramwajowym jest część ulicy między skrajnymi szynami wraz z zewnętrznymi pasami bezpieczeństwa o szerokości 0,5 m każdy. Jest oczywiste, że torowisko tramwajowe nie może być zlokalizowane w ciągu pieszo-jezdnym, umożliwiającym zatem również ruch pieszy, dlatego też działka gruntu nr "[...]" bezspornie nie ma i nie może uzyskać statusu ulicy, przy której możliwe będzie uformowanie ciągłej pierzei przyulicznej.
Po drugie, wykładnia wskazująca na wymóg formowania zabudowy wzdłuż zachodniej granicy działki gruntu nr "[...]", jako ciągłej pierzei przyulicznej, jest wprost sprzeczna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z m.p.z.p., ciągła pierzeja przyuliczna powinna być formowana jako zabudowa w obligatoryjnych i nieprzekraczalnych liniach zabudowy, podczas gdy wzdłuż zachodniej granicy działki gruntu nr "[...]" nie występują ani obligatoryjne, ani nieprzekraczalne linie zabudowy. Zdaniem skarżącej, przedstawiona na rysunku planu linia oddzielająca działkę nr "[...]" od terenu planowanej inwestycji, nie odpowiada opisanej w legendzie obligatoryjnej linii zabudowy ani nieprzekraczalnej linii zabudowy. Ponieważ zaś to właśnie w ww. liniach zabudowa powinna być formowana jako ciągła pierzeja przyuliczna, wymóg ten nie znajduje zastosowania do zabudowy wzdłuż zachodniej granicy działki nr "[...]".
Według skarżącej kształt linii we fragmencie rysunku, na którym "odbija" ona w kierunku południowo-zachodnim, stanowi wynik niedoskonałości poligraficznej rysunku planu. Nielogiczne jest, aby tylko w jednym miejscu linia ta miała charakter linii obligatoryjnej, gdy pozostałe fragmenty omawianej linii nie mają charakteru ani nieprzekraczalnego, ani obligatoryjnego. Takie ujęcie planu nie da się pogodzić z założeniem racjonalności miejscowego prawodawcy.
Po trzecie, wymóg formowania zabudowy wzdłuż zachodniej granicy działki nr "[...]" nie znajduje również żadnego uzasadnienia w świetle rzeczywistego przeznaczenia działki. Skarżąca podała, że aktualnie działka gruntu "[...]" to nieużytek, skalsyfikowany w ewidencji gruntów i budynków jako sady. Nie ma i nie będzie ona miała przeznaczenia zapewnienia obsługi ruchu pojazdów mechanicznych. Podniosła, że w aktualnym stanie żaden powszechnie obowiązujący akt prawny, mający zastosowanie do przedmiotowego terenu, nie definiuje pojęcia ciągu pieszo-jezdnego. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych.
Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m". W ustępie 2 zaznaczono, iż "dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów". Skarżąca podkreśliła, że przytoczona regulacja nie zawiera definicji ciągu pieszo-jezdnego, wskazuje jedynie na jego parametry w zakresie szerokości, jeżeli ma on zapewniać dojście i dojazd do działek budowlanych z drogi publicznej. Nie ma ona istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, albowiem działka gruntu "[...]" nie zapewnia i nie będzie zapewniać dostępu do drogi publicznej położonej przy niej nieruchomościom, albowiem zgodnie z postanowieniami m.p.z.p. zrealizowana, jak i planowana zabudowa mieszkaniowa na terenie 8 MW, obsługiwana jest komunikacyjnie przez zjazdy bezpośrednio z drogi publicznej, oznaczonej na rysunku planu symbolem 8 D15.
Skarżąca akcentowała, że wykorzystanie działki "[...]" jako ciągu pieszo-jezdnego, na którym odbywać miałby się ruch pojazdów, jest wątpliwe też z tego powodu, że ciąg ten skomunikowany jest z drogą publiczną jedynie poprzez teren oznaczony symbolem 1 PK - plac komunikacji pieszej i kołowej. Zgodnie z planem ciąg ten nie dochodzi do parkingu oznaczonego symbolem 1 KP. Oznacza to, że obsługa komunikacyjna omawianego terenu poprzez ciąg pieszo-jezdny wiązałaby się z korzystaniem z nieruchomości, obejmującej działkę gruntu o numerze "[...]", stanowiącej własność skarżącej. Nieruchomość ta nie może podlegać wywłaszczeniu, zaś spółka nie nosi się z zamiarem udzielenia zgody na korzystanie z niej w celu zapewnienia obsługi ruchu pojazdów mechanicznych.
W ocenie skarżącej, kolejną istotną dla sprawy okolicznością jest fakt, że działka "[...]" jest przedmiotem współwłasności i należy aktualnie do 600 współwłaścicieli, a nie do Miasta. W planie nie została ona zaliczona do dróg publicznych, co aktualnie wyłącza możliwość zastosowania względem niej procedury wywłaszczenia na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie budowa tego ciągu nie będzie mogła zostać zrealizowana bez zgody właścicieli nieruchomości, przez które ma prowadzić. Jest to zresztą rozważanie czysto hipotetyczne, bo jak już wskazano, dostęp do drogi publicznej na omawianym obszarze jest zapewniony obecnie w pełnym zakresie i nie wymaga jakichkolwiek inwestycji na działce nr "[...]".
Co więcej, nawet zakładając, że w przyszłości współwłaściciele omawianej nieruchomości będą chcieli ją zagospodarować, to zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego może nastąpić to poprzez utwardzenie gruntu na potrzeby ruchu pieszego i samochodowego, jednakże wynik tych prac nie musi doprowadzić do wykonania drogi, będącej desygnatem regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podkreślono, że omawiana działka nie jest i zapewne nigdy nie zostanie drogą publiczną, zatem nie można wymagać, aby spełniła ona wymagania stawiane choćby drogom kategorii "D". Dlatego niezasadnie organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji wymagają od inwestora wykonania budynków, które stworzyć mają frontową część zabudowy ulicy (drogi), która nie istnieje i z przypuszczeniem graniczącym z pewnością nigdy nie powstanie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się dodatkowo do argumentów podniesionych w skardze, organ II instancji zwrócił uwagę, że na rysunku planu na terenach oznaczonych symbolem 4-8, 15 MW nie widać dwóch linii - kreski grubej przerywanej oraz biegnącej przy niej równolegle bardzo cienkiej linii ciągłej, a jedynie jedną linię wyznaczoną kreską grubą przerywaną. Zdaniem organu odwoławczego taki brak precyzji w przedstawieniu obligatoryjnej linii zabudowy może powodować nieprecyzyjne odczyty na rysunku planu w skali 1:2000, wynikające z grubości linii (niewidoczna na rysunku planu cienka linia ciągła w bliskiej odległości od linii grubej przerywanej). Jednakże, brak precyzji planu nie może doprowadzić w projekcie budowlanym do niezachowania zasad określonych w miejscowym planie i przyjęcia rozwiązań projektowych przedstawionych przez inwestora.
Organ odwoławczy podniósł, że nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy fakt, iż obecnie teren działki nr "[...]" - drogi wewnętrznej nie jest zagospodarowany. Wzdłuż granic z przedmiotową inwestycją - m.p.z.p. ustala obligatoryjne linie zabudowy. Wskazał na przysługujące gminie władztwo planistyczne. Podał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy. Przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii zabudowy, poza uznaniem ich za obowiązkowy element ustaleń planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie można również wyprowadzić z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu.
Podsumowując, organ II instancji stwierdził, że użycie w planie sformułowania ciągła pierzeja przyuliczna jednoznacznie określa, że to budynki powinny tworzyć pierzeję, wyznaczoną w planie miejscowym obowiązującymi liniami zabudowy, czego projekt inwestora nie uwzględnia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy i w związku z uznaniem, że istnieje duże zagrożenie dla życia i zdrowia stron związane z przeprowadzeniem rozprawy oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia.
Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.
Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".
W rozpoznawanej sprawie ten standard ochrony praw stron został zachowany, ponieważ zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału strony zostały zawiadomione z odpowiednim wyprzedzeniem o terminie posiedzenia niejawnego i poinformowano je o możliwości dodatkowego wypowiedzenia się na piśmie.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw.
z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Badając legalność wydanych w sprawie decyzji, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowego rozumienia treści przepisów analizowanego planu miejscowego w odniesieniu do działek objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę.
Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
- 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
- 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
- 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.
- 7. Na zasadzie art. 35 u.p.b. zadaniem organu architektoniczno-budowlanego jest ustalenie, jakie wymagania ze względu na charakter sprawy powinien spełnić inwestor, a następnie sprawdzenie, czy zostały spełnione. W razie ustalenia, że nie wszystkie wymogi określone w art. 35 ust. 1 u.p.b. zostały spełnione, organ działając na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Art. 35 ust. 3 u.p.b. ma na celu doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z prawem, ale w zakresie wskazanym w art. 35 ust.
- 1. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany nie analizuje zasadności rozwiązań przyjętych w odrębnych aktach prawnych, czy projektowanych przez inwestora, ale czuwa, aby zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 35 ust. 1 u.p.b. Na zasadzie art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b., co należy podkreślić, rolą organu architektoniczno-budowlanego jest tylko dopilnowanie, aby projekt budowlany respektował warunki i wymagania określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bez możliwości oceny jego zgodności z prawem. Dlatego i Sąd nie był uprawniony do takiej oceny.
Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd może rozstrzygać tylko w granicach danej sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). Powyższe oznacza, że rozpatrując skargę na decyzję o pozwoleniu na budowę, Sąd nie może weryfikować pod względem zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego podlegają odrębnemu zaskarżeniu. Dopiero po skutecznym wniesieniu skargi w tym zakresie Sąd będzie mógł oceniać legalność tego aktu, czyli zgodność jego przepisów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa wyższego rzędu.
Do tego czasu cytowany plan miejscowy jest aktem obowiązującym i ma moc wiążącą. W takiej sytuacji interpretacja postanowień planu miejscowego musi uwzględniać rzeczywistą ich treść oraz ogólne reguły wykładni przepisów prawa.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej jako: "u.p.z.p."), plan miejscowy składa się z części tekstowej, która stanowi treść uchwały oraz części graficznej stanowiącej załączniki do uchwały. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń.
Z przepisów tych wynika, że rysunek planu jest integralną częścią planu i ma moc wiążącą w takim zakresie, w jakim odsyła do niego tekst planu. Część tekstowa i graficzna planu powinny być spójne i należy odczytywać je łącznie (por. wyrok NSA z 18 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3746/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
W przypadku istotnych rozbieżności między tymi częściami, może powstać wątpliwość co do istniejącego i projektowanego przeznaczenia terenu, wówczas wobec obowiązywania uchwały, na etapie stosowania prawa, wątpliwość tę należy rozstrzygnąć stosując reguły wykładni prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się jednak rozbieżności pomiędzy tekstem uchwały, a rysunkiem planu stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. Skarżąca spółka argumentowała, że od strony zachodniej działki nr "[...]" (zgodnie z m.p.z.p. ciąg pieszo-jezdny) na rysunku planu nie ma ani obligatoryjnej linii zabudowy, ani nieprzekraczalnej linii zabudowy. Stanowiska tego nie można podzielić. Zgodnie z § 4 ust. 2 m.p.z.p. - w zakresie ustaleń dla m.in. terenu 8 MW postanowiono, że: "1. Zabudowę należy kształtować jako: a) wielorodzinną, w formie bloków urbanistyczno-architektonicznych, wyznaczonych obligatoryjnymi i nieprzekraczalnymi liniami zabudowy.
W w/w liniach zabudowa powinna być formowana jako ciągła pierzeja przyuliczna". Z unormowania tego wynika, że dla terenu 8 MW przewidziano linię zabudowy, która ma być jednocześnie obligatoryjną i nieprzekraczalną linią zabudowy. Prawidłowo organ II instancji uznał, że należy przez to rozumieć linię, która dokładnie określa, w którym miejscu musi znaleźć się ściana budynku i w linii tej lokalny prawodawca wymaga formowania zabudowy jako ciągła pierzeja przyuliczna. Wbrew twierdzeniu skarżącej na rysunku planu na terenie 8 MW wyraźnie wyrysowane zostały jednorodne linie przerywane od strony terenów komunikacyjnych, które ze wszystkich stron otaczają ten teren, w tym taka sama linia, jednym ciągiem poprowadzona została wzdłuż terenu oznaczonego jako ciąg pieszo-jezdny (droga wewnętrzna, która przecina teren 8 MW). Zgodnie z legendą do rysunku m.p.z.p., linia przerywana oznacza nieprzekraczalne linie zabudowy, jak i obligatoryjne linie zabudowy, różnią się one częstotliwością przerw.
Zgodnie z tekstem uchwały na terenie 8 MW powinny się one pokrywać, a więc stanowić jedną linię przerywaną. Na rysunku planu, na terenie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę, znajduje się jedna linia przerywana i należy uznać, że jest to właśnie linia, o której mowa w części tekstowej m.p.z.p., w ustaleniach szczegółowych dla terenu 8 MW, w której lokalny prawodawca nakazał formować zabudowę jako ciągłą pierzeję przyuliczną. Ponieważ jest to jednorodna linia, poprowadzona jednym ciągiem, to nie można różnie jej odczytywać i przyjmować, że na poszczególnych odcinkach może mieć ona różny charakter.
Nie ma racji skarżąca, że zaprojektowany w m.p.z.p. ciąg pieszo-jezdny nie może być kwalifikowany jako ulica. Nie powinno budzić wątpliwości, że sporny ciąg pieszo-jezdny to w istocie droga. Sam lokalny prawodawca w analizowanym m.p.z.p., wskazał wyraźnie, że jest to droga wewnętrzna o szerokości jezdni 3,50 m. Ciąg pieszo-jezdny odpowiada definicji "drogi", określonej w art. 4 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470). Zgodnie z tym przepisem, jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Pas drogowy to, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
Ustawa o drogach publicznych definiuje też pojęcie jezdni, jako część drogi przeznaczonej do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 5) oraz wyjaśnia, że chodnik to część drogi przeznaczony do ruchu pieszych (art. 4 pkt 6). Zgodnie z tymi unormowaniami ciąg pieszo-jezdny to droga składająca się z jezdni i chodnika, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego. Zgodnie z ustawą z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 450) uczestnik ruchu oznacza pieszego, kierującego, a także inne osoby przebywające w pojeździe lub na pojeździe znajdującym się na drodze (art. 2 pkt 17). W myśl zaś art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Skoro ciąg pieszo-jezdny to droga, a ulica to droga na terenie zabudowanym lub przeznaczonym do zabudowy, to ciąg pieszo-jezdny na terenie przeznaczonym do zabudowy odpowiada definicji ulicy.
W ramach definicji "ulicy" ustawodawca wyraźnie wskazał, że pojęcie to należy odnosić nie tylko do dróg już urządzonych i funkcjonujących na terenie zabudowy, ale również do dróg projektowanych na terenie przeznaczonym do zabudowy, a więc jeszcze nieistniejących. Poza tym uznanie drogi za ulicę nie może być warunkowane lokalizacją torowiska tramwajowego w jej ciągu, gdyż zgodnie z brzmieniem art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych torowisko tramwajowe "może być", ale nie musi. Wiele ulic miast nie ma torowisk tramwajowych, a jednak są to zgodnie z ustawą i w powszechnym rozumieniu ulice. Ustawodawca nie zastrzegł również, że miano "ulica" może przysługiwać tylko drodze publicznej. Zaznaczyć trzeba, że ustawa o drogach publicznych nie odnosi się tylko do dróg publicznych, ustawa ta bowiem wyróżnia prócz dróg publicznych również drogi wewnętrzne. W art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustawodawca określił, że drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.
Dalsze ustępy art. 8 dotyczą zarządu drogami wewnętrznymi, nadawania im nazw. Podkreślić należy, że przytoczone definicje pojęć użytych w ustawie drogach publicznych stanowią wspólny mianownik zarówno drogi publicznej i drogi wewnętrznej. W konsekwencji, jeżeli ciąg pieszo-jezdny to droga, a ulica to droga w terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy, to prawidłowo organy orzekające uznały, że wskazanie lokalnego prawodawcy zawarte w m.p.z.p polegające na obowiązku formowania zabudowy jako ciągłej pierzei przyulicznej dotyczy też zabudowy wzdłuż terenu przeznaczonego na urządzenie ciągu pieszo-jezdnego.
Nie zasługuje też na uwzględnienie argument skarżącej, że nie dojdzie do realizacji ciągu pieszo-jezdnego, gdyż skarżąca nie wyrazi potrzebnej zgody. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez właśnie ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Ograniczenia te gmina może wprowadzać w zgodzie z obowiązującymi przepisami, w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Jeszcze raz podkreślić należy, że analizowany m.p.z.p. jest aktem obowiązującym i prawnie wiążącym, również skarżącą. Jeżeli skarżąca uważa, że gmina nadużyła władztwa planistycznego w omawianym zakresie, to może zaskarżyć m.p.z.p. do sądu administracyjnego i wówczas będzie możliwa ocena, czy ustalenia planu naruszają interes prawny skarżącej.
W sprawie bezsporne jest rozumienie pojęcia "ciągłej pierzei przyulicznej", nie budzi również wątpliwości, że analizowany projekt zagospodarowania terenu nie uwzględnia tego wymogu, bowiem pomiędzy trzema zaprojektowanymi budynkami przewidziano realizację parkingów, przez co bloki znajdują się od siebie w znacznym oddaleniu i nie tworzą ciągłej pierzei przyulicznej. W takim stanie rzeczy organy orzekające prawidłowo uznały, że projekt budowlany nie jest zgodny z m.p.z.p, co obligowało organy, na zasadzie omówionych powyżej przepisów ustawy Prawo budowlane, do odmownego załatwienia wniosku.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako niezasadną.