Uzasadnienie
K. F. (dalej jako: "strona", "skarżący", "wnioskodawca") złożył w dniu 6 listopada 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium") z dnia 9 października 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – R. F..
Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że decyzją z 17 sierpnia 2023 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Główny Specjalista w Departamencie Świadczeń Rodzinnych (dalej: "organ I instancji"), odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę. Wskazano na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także na braku spełnienia przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 ww. ustawy. Oceniono, że opieka nad matką odpowiada zwyczajnemu postępowaniu przyjętemu w normalnie funkcjonującej rodzinie, w której dzieci pomagają starszym rodzicom, które z uwagi na wiek lub niepełnosprawność wymagają pomocy w czynnościach życia codziennego. Pomoc w załatwianiu ogólnych spraw życia codziennego nie musi kolidować z aktywnością zawodową - może być wykonywana również w godzinach popołudniowych.
Świadczenie pielęgnacyjne ma na celu rekompensatę - osobie na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej - utraty środków finansowych spowodowanej niepodejmowaniem zatrudnienia związanym z koniecznością sprawowania stałej i osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, przy czym opieka powinna uniemożliwiać podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Strona oświadczyła, że opiekę nad matką sprawuje od pięciu lat i do czasu likwidacji stanowiska potrafiła połączyć pracę zarobkową z tą opieką. Poza tym strona oświadczyła, że chciałaby podjąć prace - po uzupełnieniu rozszerzeniu kwalifikacji - opieka nad matką zostanie przejęta przez siostrę.
Od wskazanej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji. W odwołaniu podkreślono, że z uwagi na wiek i stan zdrowia matka jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, a po wypadku komunikacyjnym wymaga opieki całodobowo. Przywołano treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r, sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji przytoczyło przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: "uśr"), tj. art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1b. Wyjaśniono, że podstawową przesłanką, którą musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej lub niepodejmowanie zatrudnienia spowodowane koniecznością sprawowania stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2792/16). Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, wobec której osoba ubiegająca się o świadczenie ma obowiązek alimentacyjny, gdyż to wynika z prawnego i moralnego obowiązku wobec najbliższych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Nie jest to zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 uśr wymaga ustalenia nie tylko czy opieka jest sprawowana, ale także czy jej zakres obiektywnie uniemożliwia wykonywanie lub podjęcie zatrudnienia. Należy go stosować wyłącznie do stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Intencją ustawodawcy była pomoc osobom sprawującym długotrwałą opiekę lub niosącym długotrwałą pomoc osobom niepełnosprawnym, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia (np: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2572/18; z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z. 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19, dostępne w Internecie).
Z materiału dowodowego wynika, że matka orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] z 20 sierpnia 2019 r. zaliczona została do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 24 lipca 2019 r., orzeczenie wydano na stałe, nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Z orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS w [...] z 15 grudnia 2019 r. wynika, że została uznana za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Ustalono, że jest wdową, ma 85 lat, mieszka razem z synem - skarżącym, posiada także córkę. Przebyła wypadek samochodowy (12 czerwca 2023 r.) i obecnej jest osobą leżąco-siedząca, wyposażoną w łóżko rehabilitacyjne z materacem przeciwodleżynowym. Ma złamaną kość piszczelową, ma założony gips na całej prawej nodze. Przy pomocy skarżącego jest sadzana na wózek inwalidzki, gdzie samodzielnie spożywa posiłek.
Syn sprawuje opiekę nad matką siedem dni w tygodniu. Przygotowuje posiłki, pomaga w higienie osobistej, jest na każde zawołanie matki. W oświadczeniu z 24 lipca 2023 r. wnioskodawca wskazał, że od 5 lat sprawuje opiekę nad matką. Podał, że chciałby podjąć prace po uzupełnieniu - rozszerzeniu kwalifikacji, wówczas opiekę nad matką przejmie jego siostra. Skarżący pozostawał w zatrudnieniu do 30 czerwca 2023 r., a stosunek pracy ustał z przyczyn leżących po stronie pracodawcy - likwidacja stanowiska. Wskazano, że matka jest objęta pomocą usługową w wymiarze 2 godzin dziennie, pięć razy w tygodniu, w dni robocze.
Wyjaśniono, że o ile konieczność stałej lub długotrwałej opieki na osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym konkretnym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.
Reasumując przyjęto, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego spowodowane zostało nie koniecznością sprawowania stałej i osobistej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, gdyż jak sam oświadczył sprawowana opieka nad matką trwa od 5 lat i w tym czasie potrafił połączyć pracę zarobkową z opieką nad matką, nawet w sytuacji w której matka uległa wypadkowi. Wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, od której uzależnione zostało przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jednak z treści art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, to musi ona być stała i długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez niewielką część doby, a już nie może to być opieka, która świadczona być może przy współudziale innych osób. Prawidłowo oceniono, że wprawdzie matka skarżącego wymaga pomocy i opieki syna, jednakże spełnienie tego obowiązku nie musi kolidować z wykonywaniem pracy zarobkowej, tym bardziej, że pomocą tą w momencie podjęcia zatrudnienia może służyć również, jako to wskazał w oświadczeniu z 24 lipca 2023 r., siostra.
Organ nie zaprzecza, że odwołujący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, jednak zakres pomocy nie wyklucza możliwości jednoczesnego wykonywania pracy zarobkowej w jakimkolwiek wymiarze. Skarżący, w każdej chwili może podjąć zatrudnienie, a opiekę nad matką powierzyć siostrze.
Kolegium nie podzieliło natomiast przedstawionego przez organ I instancji powodu odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 1b uśr. W tym zakresie wyjaśniono, że orzecznictwo sądów administracyjnych (wykształcone wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13) ugruntowało stanowisko, według którego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b uśr, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W skardze do Sądu skarżący nie zgodził się z decyzją Kolegium. Zarzucił organowi, że nie dopełnił należytej staranności, która jest wymagana przy postępowaniu, co spowodowało, że błędnie określono sytuację życiową i prawną w jakiej się znajduje. Zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów kpa, ponieważ wydał decyzję bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do treści zebranych dowodów, zgłoszonych żądań. Uniemożliwił skarżącemu uzupełnienie materiału dowodowego, wykazanie na ich podstawie, że wszystkie argumenty zawarte w treści uzasadnienia skarżonej decyzji są chybione. Podniósł, że oczekiwał zawiadomienia przez organ o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, co umożliwiłoby mu przedstawienie następujących faktów:
- 1. od 24 sierpnia 2023 r. nabył prawo do świadczenia emerytalnego;
- 2. jego siostra A. W. od stycznia 2023 r. leczy się onkologicznie, a 28.08.2023 r. została wypisana ze szpitala po zabiegu usunięcia nowotworu złośliwego piersi;
- 3. do czasu wypadku w dniu 12 czerwca 2023 r. mama pomimo zaawansowanego wieku była osobą sprawną motorycznie i psychicznie. Bez pomocy drugiej osoby mogła się poruszać się, dokonać drobnych zakupów, przygotować posiłek. Samodzielnie bez pomocy dokonać czynności fizjologicznych i higienicznych;
- 4. mając na uwadze treść załączonych do sprawy dokumentów lekarskich mamy stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie zapoznały się z dokumentami, bowiem jednoznacznie z nich wynika, że od dnia wypadku mama bez stałej, całodobowej pomocy ze strony drugiej osoby nie jest w stanie samodzielnie egzystować;
- 5. nie rozumie dlaczego jego oświadczenie, że po uzupełnieniu-rozszerzeniu posiadanych kwalifikacji jest gotowy podjąć pracę jest jednym z powodów odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro z oświadczenia tego nie wynika, że zamierza to uczynić w trakcie choroby, bądź rehabilitacji mamy. Natomiast po rozmowach z lekarzami jeszcze przed złożeniem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne uzyskał informację, że leczenie i rehabilitacja mamy potrwać może ok. roku. Poza tym kurs w którym chciał uczestniczyć nie odbędzie się, o czym został powiadomiony przez Urząd Pracy. Załączył do skargi kopie pism:
- - karta informacyjna leczenia szpitalnego siostry,
- - karta leczenia szpitalnego mamy,
- - pismo UP w [...].
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniosło, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Zgodnie z art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Organ w odpowiedzi na skargę zawnioskował o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zaś skarżący poinformowany o takim wniosku w dniu 15 grudnia 2023 r. nie zanegował takiej formie rozpoznania wniesionej skargi.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na wstępie należy jednak podkreślić, że od dnia 1 stycznia 2024 r. nastąpiła znacząca zmiana przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429) - uchylono m.in. art. 17 ust. 1b u.ś.r., zmianie uległa również treść art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. Zgodnie jednak z art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (ustawie o świadczeniach rodzinnych) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednakże Sąd ocenia sprawę według stanu faktycznego i prawnego z chwili wydawania decyzji przez organ II instancji.
Zatem późniejsza zmiana przepisów nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2024 r., III SA/Kr 705/23, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką, bowiem zakres sprawowanej opieki przez skarżącego - niewykluczający wykonywania pracy zarobkowej, stanowi negatywną przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia.
W pierwszej kolejności pozostaje wyjaśnić, że prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390) dalej jako: "u.ś.r.", uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Wobec tego nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18. lub 25. roku życia przez osobę podlegającą opiece, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad taką osobą. W związku z tym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia w tej sprawie, co uznano między innymi za podstawę odmowy przyznania świadczenia w decyzji organu I instancji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji przez organ II instancji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl zaś art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że skarżący jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w myśl art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Wystąpił bowiem o przyznanie prawa do tego świadczenia z uwagi na sprawowanie opieki nad swoją niepełnosprawną matką. Syn niewątpliwie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego, stosownie do treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., bowiem zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży na nim obowiązek alimentacyjny względem rodzica. Bezsporna pozostaje także okoliczność, że matka skarżącego, co wynika z treści orzeczenia z 5.12.2019 r. Lekarza Orzecznika ZUS jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, jak też z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności [...] z 20.08.2019 r. wynika, że zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 24.07.2019 r. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172, ze zm.) - dalej: "ustawa o rehabilitacji", z którego wynika wyraźnie, że właściwy organ stwierdził konieczność zapewnienia matce skarżącego stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7).
W orzeczeniu tym potwierdzono również uzasadnioną potrzebę korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki (pkt 6).
Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie dokonały jednak błędnej interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r., co skutkowało niezasadną, a co najmniej przedwczesną, odmową przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na opiekę sprawowaną nad niepełnosprawną matką, jak też nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych związanych ze sprawowaną opieką oraz możliwością udzielania wsparcia przez siostrę skarżącego.
Z treści przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego może przysługiwać zarówno w sytuacji rezygnacji z zatrudnienia, jak również w przypadku rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku, istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę na osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia.
Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W judykaturze podkreśla się, że opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem pracy. Z tego też względu związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. W sytuacji, gdy opieka nie nosi cech stałej lub długotrwałej taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną, a więc ustalenie wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.
Pozostaje zauważyć, że celem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Przy tym opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostające z tą opieką w związku przyczynowo-skutkowym, rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W takiej sytuacji niezbędne jest przeprowadzenie przez organ rozpoznający wniosek o przyznanie świadczenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a następnie analiza ustalonych okoliczności przy jednoczesnym uwzględnieniu indywidualnej sytuacji życiowej wnioskodawcy oraz osoby pozostającej pod jego opieką.
W sprawie organ odwoławczy uznał, że choć podstawą do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia nie może być moment powstania niepełnosprawności matki, to taką przeszkodę stanowi brak związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowanej opieki. Orzekające w sprawie organy oceniły, że fakt opieki nad matką nie uniemożliwiał stronie wykonywania pracy zawodowej, bowiem opiekę nad matką sprawuje od 5 lat i łączył ją z pracą zawodową nawet, gdy matka uległa wypadkowi. Poza tym stwierdzono, że z akt nie wynika aby skarżący dobrowolnie zrezygnował z zatrudnienia lecz jego stosunek pracy ustał z przyczyn leżących po stronie pracodawcy, jego stanowisko pracy zostało zlikwidowane. Nadto w oświadczeniu podał, że po uzupełnieniu-rozszerzeniu posiadanych kwalifikacji jest gotowy podjąć pracę a opiekę nad matką powierzyć wówczas siostrze.
Po analizie akt sprawy, jak też argumentów podniesionych w skardze, Sąd uznał powyższą ocenę organów za nieuprawnioną, przedwczesną i niepełną. Słuszne pozostaje zarzut skarżącego, że organ odwoławczy przed wydaniem decyzji naruszył normę art. 10 § 1 ustawy Kodeks Postępowania administracyjnego uniemożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów, co niewątpliwie uniemożliwiło uzupełnienie postępowania wyjaśniające w tej sprawie o istotne okoliczności mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Zaniechanie umożliwienia skarżącemu zapoznania się z zebranymi materiałami sprawy skutkowało ograniczeniem w przedstawieniu aktualnych informacji co do istotnych okoliczności tej sprawy. Skutkowało tym, że dopiero w skardze strona miała możliwość podniesienia zarzutów, które mogły być ocenione już w toku postępowania odwoławczego, jak też przedłożenia dokumentów, z których wynika fakt ciężkiej choroby siostry, czy też okoliczność nabycia prawa przez skarżącego do świadczenia emerytalnego.
W tym kontekście stwierdzenie, że siostra może pomagać skarżącemu przy opiece nad niepełnosprawną matką pozostaje gołosłownym stwierdzeniem. Nie wyjaśniono także aktualnej sytuacji matki, w kontekście konieczności pomocy w samodzielnej egzystencji, po przebytym wypadku komunikacyjnym, jak też nie uwzględniono okoliczności, że obecnie jest osobą leżąco-siedzącą wymagającą opieki przez cały czas, nawet uwzględniając krótki okres udzielanych świadczeń opiekuńczych w postaci 2 godzin dziennie.
W tym miejscu pozostaje nadto wyjaśnić, że w orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że dla oceny istnienia prawnie relewantnego związku pomiędzy "niepodejmowaniem zatrudnienia" a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, istotne znaczenie ma nie to, z jakiego powodu zakończył się ostatni okres zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) opiekuna i od kiedy nie pozostaje on już w zatrudnieniu, lecz to, z jakiego powodu ów opiekun nadal nie podejmuje zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w czasie sprawowania opieki nad niepełnosprawnym podopiecznym i ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne - czy właśnie w związku ze sprawowaniem tej opieki, czy może z innej przyczyny. Ustawodawca nie określił bowiem, jaki czas może upłynąć (maksymalnie) od "niepodejmowania zatrudnienia" do momentu rozpoczęcia opieki nad niepełnosprawnym rodzicem (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2021 r., IV SA/Po 729/21, CBOSA).
Dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma znaczenia, od kiedy utrzymuje się taki stan rzeczy, a zatem rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką mogła nastąpić w znacznym okresie czasu przed złożeniem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, jak też zaraz po zaprzestaniu świadczenia pracy. Przepis art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. nie wymaga także aby opiekun zrezygnował z pracy zarobkowej, lecz wystarczy, by jej nie podjął z uwagi na opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą. Spełnienie tej przesłanki następuje także wówczas, jeżeli osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie podejmuje zatrudnienia w zawiązku z koniecznością sprawowania opieki, przy czym cytowany przepis nie wyznacza żadnych ram czasowych dotyczących podejmowania aktywności zawodowej. Okoliczność, że skarżący w świadectwie pracy ma wskazaną przesłankę jej ustania leżącą po stronie pracodawcy nie oznacza, że obecnie po jej zakończeniu i wystąpieniu z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżący nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, która z uwagi na przebyty wypadek komunikacyjny ma innych charakter, czego orzekające w sprawie organy nie odnotowały.
W orzecznictwie wskazuje się, że nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Może się zdarzyć taka sytuacja, w której osoba niepełnosprawna z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności nie wymaga opieki, która absorbuje opiekuna w taki sposób, aby rezygnował z zatrudnienia lub z tego powodu jej nie podejmował. Dlatego istotne jest, czy w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskująca osoba spełnia ustawowe przesłanki do jego przyznania (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. I OSK 1939/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 marca 2023 r., sygn. III SA/Kr 1365/22, CBOSA). Nie tylko rezygnacja z zatrudnienia stanowi o spełnieniu przesłanki niezbędnej do uzyskania świadczenia. Wystąpienie drugiej z przesłanek - niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki, jest okolicznością wystarczającą do spełnienia przesłanki przyznania świadczenia, wymaganej przez normę art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Jak już wyżej wskazano ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia. W orzecznictwie wskazuje się, że organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie obowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki.
Reasumując, nie zebrano i nie oceniono należycie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, pomimo zarzutów przedstawionych częściowo w odwołaniu, jak chociażby wskazanie na konieczność pomocy matce całodobowo w egzystencji po wypadku komunikacyjnym, który miał miejsce w dniu 12 czerwca 2023 r. W tym zakresie zatem słuszny pozostaje zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 7 art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym pełnego zakresu opieki sprawowanej nad matką oraz brakiem możliwości wsparcia go ze strony siostry z uwagi na jej bardzo trudną sytuację zdrowotną po przebytej operacji. Istotą rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, w szczególności odniesienie się do argumentów i zarzutów podnoszonych w odwołaniu, jak też umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów.
W rzeczonej sprawie taka ocena nie została przeprowadzona, bowiem nie ustalono wszystkich istotnych okoliczności. Ponownie rozpoznając sprawę organy odniosą się także do okoliczności podniesionej w skardze, że od dnia 24 sierpnia 2023 r. skarżący nabył prawo do świadczenia emerytalnego.
Osiągnięcie wieku emerytalnego i przyznanie opiekunowi prawa do emerytury nie wyklucza a priori możliwości przyznania opiekunowi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wynika to m.in. z faktu, że emeryt lub rencista nie są wykluczeni z rynku pracy i pomimo pobierania świadczeń emerytalno-rentowych - co do zasady - mogą w każdym momencie podjąć pracę zarobkową. Wprawdzie zgodnie z art. 17 ust. 5 lit. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma m.in. ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia (lit. a), lub ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (lit. b).
Ugruntowana jednak jest już linia orzecznicza, zgodnie z którą celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zatem pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających wymienione świadczenia w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne, powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, pomimo że opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej ze względu na sprawowaną opiekę. W rezultacie prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej do dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę czy rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2020 r., I OSK 780/20, CBOSA; por. także: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2024 r., I OSK 2372/22, CBOSA).
Wybór taki może być zrealizowany przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1251) (dalej: u.e.r.f.u.s.). W myśl tego przepisu, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). W kontrolowanej sprawie zatem po uzupełnieniu i przeprowadzeniu ponownej oceny materiału dowodowego należy poinformować skarżącego o możliwości dokonania takiego wyboru, zawieszając wypłatę emerytury, w sytuacji gdy zostanie stwierdzona okoliczność spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Orzekające w sprawie organy w toku postępowania nie negowały konieczności zapewnienia matce stałej opieki, jak też faktu sprawowania takiej właśnie opieki przez skarżącego. Uznały natomiast, że zakres tej opieki nie uniemożliwia podjęcia skarżącemu zatrudnienia, choćby w częściowym wymiarze zatrudnienia.
Reasumując, rzeczą organów orzekających w sprawie będzie, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, uzupełnienie postępowania wyjaśniającego oraz ocena wniosku skarżącego z uwzględnieniem powyższego stanowiska Sądu, którym organy są związane na podstawie art. 153 p.p.s.a.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.