Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Starosta, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 26 marca 2015 r., złożonego przez T. R., współwłaścicielkę nieruchomości gruntowych Nr "[...]" położonych w A, na terenie których prowadzony jest zakład wylęgu drobiu, postanowieniem z dnia "[...]" wznowił postępowanie zakończone swoją decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr "[...]" w A. W treści wniosku o wznowienie postępowania T. R. wskazała, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na powyższe, jej zdaniem, została ona pozbawiona możliwości ochrony własnego interesu polegającego na tym, że projektowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w bliskiej odległości od funkcjonującego zakładu może ograniczyć ewentualny rozwój jej zakładu lub możliwość jego funkcjonowania.
Ponadto odwołująca się wskazała na naruszenie prawa przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji oraz naruszenie przepisów w zakresie ochrony gruntów rolnych przy projektowaniu tej inwestycji.
Starosta, po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia "[...]" odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia "[...]’, stwierdzając, że wnioskodawczyni nie posiadała przymiotu strony w tym postępowaniu. Argumentując swoje rozstrzygnięcie organ I instancji przywołał treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane określający krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem organu wnioskodawczyni nie przysługuje status strony we wznowionym postępowaniu, ponieważ nie wykazała ona na czym polegałoby naruszenie jej interesu prawnego w związku z projektowaną inwestycją.
T. R. odwołała się od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Jako uzasadnienie swojego żądania wskazała na naruszenie art. 7 i 16 k.p.a. poprzez to, że organ I instancji nie podjął wszelkich niezbędnych działań koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Odwołująca się wskazała także na naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 145 i 145a k.p.a i zarzuciła organowi I instancji, że niewłaściwie ustalił, iż prowadzony przez nią zakład wylęgu drobiu nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem odwołującej się, fakt, że zakład ten wytwarza odpady kat. 2 pochodzenia zwierzęcego stanowi o tym, że powinien być zaliczony do takich właśnie przedsięwzięć.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wskazał m.in., że inwestycja objęta kwestionowaną, ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, uwzględnia realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego w granicach działek nr "[...]", położonych miejscowości A, nie sąsiadujących bezpośrednio z działkami, na terenie których usytuowany jest zakład wylęgu drobiu. Projekt budowlany przewiduje lokalizację spornego budynku w odległości 4,0 m. od granicy działki Nr "[...]", stanowiącej własność osoby fizycznej, z zachowaniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 109 poz. 1156 z późn. zm.), w zakresie wymagań określonych w § 12 ust.1 tego rozporządzenia.
Wskazano również, że projektowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie należy do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ odwoławczy uznał, że realizacja spornej inwestycji budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie oddziałuje na sposób użytkowania zlokalizowanego w niedalekiej odległości zakładu wylęgu drobiu, a obawy właściciela tego zakładu są nieuzasadnione, gdyż przy zachowaniu wszystkich wymagań sanitarnych przy prowadzeniu tego zakładu nie może być mowy o jego oddziaływaniu na sąsiednie nieruchomości. Organy nie mogą brać pod uwagę hipotetycznych sytuacji awaryjnych takich jak np. epidemie.
Podniesiono, że stroną postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego ostatecznej decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki uchylenia tej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym. Pojęcie strony wiąże się wyraźnie z interesem prawnym lub obowiązkiem wyprowadzonym z konkretnie oznaczonego prawa materialnego. Na etapie pozwolenia na budowę przepisem takim jest dyspozycja art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Jeżeli z przepisów odrębnych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości, to wówczas nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu i wtedy sąsiedzi są stronami postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę.
Przepisami odrębnymi regulującymi uciążliwość określonych inwestycji jest np. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Oceniana inwestycja nie podlega tym rygorom. Znajdowanie się w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu przywołanego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zachodzi również, gdy naruszone zostaną konkretne przepisy techniczno-budowlane. Jeżeli zatem w projekcie budowlanym inwestycji zachowano wszystkie wymogi i odległości, tak jak w rozpatrywanej sprawie, to upoważnia to organ do stwierdzenia, że projektowany obiekt nie oddziałuje na sąsiednią nieruchomość i skarżącej nie przysługuje legitymacja strony postępowania.
Organ II instancji uznał zatem, że Starosta Nowomiejski właściwie rozstrzygnął, iż wnioskująca o wznowienie postępowania administracyjnego nie dozna żadnych ograniczeń związanych z zagospodarowaniem i rozbudową swojego zakładu w związku z czym nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu.
Skargę na ww. decyzję wywiodła T. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że organ odwoławczy zasugerował się inną decyzją dotyczącą skarżącej, mianowicie decyzją o warunkach zabudowy wydaną w dniu "[...]" przez Gminę A. To zaś, że w tej decyzji jest zapis – skutki planowanych oddziaływań na poszczególne komponenty środowiska naturalnego nie wymagają utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania poza terenem inwestora, nie usprawiedliwia obrony decyzji Nr "[...]" o udzieleniu pozwolenia na budowę dotyczącej budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Skarżąca zaznaczyła, że organ wiedział z dokumentacji, iż toczy się postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym o unieważnienie decyzji o warunkach zabudowy. W żaden sposób nie dokonał w trakcie wznowienia postępowania szczegółowej kontroli tych okoliczności. W dniu zaś "[...]" Kolegium wydało decyzję o unieważnieniu decyzji Nr "[...]" w sprawie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, natomiast organ nadzoru budowlanego na wniosek skarżącej wstrzymał wykonanie decyzji Nr "[...]" o pozwoleniu na budowę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu i nie zgadzając się z zarzutami skargi.
W piśmie procesowym z dnia 2 grudnia 2015r. zatytułowanym "Uzupełnienie wniosków" skarżąca zarzuciła kwestionowanej decyzji naruszenie: art. 7 ust. 2 pkt 5, art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych, art. 7 i art. 8 ustawy o lasach, art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 127 k.p.a., art. 36a ustawy Prawo budowlane, art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko, art. 137 w zw. z art. 173 pkt 1 lit. a ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 28 ust. 2, a także art. 34 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w związku z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego § 8 ust. 3 pkt 1, 2 i 3.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianym w art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013. poz. 267), k.p.a.
Niewątpliwie Starosta zasadnie uznał wniosek z dnia 26 marca 2015 r., złożony przez T. R. - współwłaścicielkę nieruchomości gruntowych Nr "[...]" położonych w A, na terenie których prowadzony jest zakład wylęgu drobiu, za wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr "[...]" w A. Przemawiają za tym ostatecznie wyjaśnienia skarżącej zaprezentowane w jej piśmie z dnia 13 maja 2015 r. skierowanym do Wojewody.
Trzeba mieć również na uwadze, że w niniejszej sprawie toczy się już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia "[...]". w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr "[...]" w A. Wprawdzie postanowieniem z dnia "[...]" Wojewoda zawiesił z urzędu to postępowanie, ale Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" uchylił postanowienie Wojewody.
W tym kontekście należy wskazać, że jeżeli chodzi o zbieg trybu wznowienia postępowania z trybem stwierdzenia nieważności, może to nastąpić zarówno w razie złożenia przez stronę do organu właściwego żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postepowania oraz żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wobec tego zaś, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Wszczęcie zatem postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie wyłącza możliwości wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia powoduje konieczność zawieszenia postepowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., chyba, że te postępowania prowadzone są przed tym samym organem.
W takim przypadku organ powinien przedmiotem rozpoznania uczynić w pierwszej kolejności postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności oznacza bowiem wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, a zatem jednego z elementów przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Natomiast zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności uzasadnia podjęcie zawieszonego postępowania w dniu, gdy decyzja stała się ostateczna (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 12 wydanie, str. 540 -541).
Tak więc postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji stosowane jest z wyprzedzeniem postępowania o wznowienie postępowania, gdyż dotyczy tak istotnych wad materialnoprawnych decyzji, które uzasadniają jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, bez podejmowania właściwych dla wznowienia postępowania czynności zmierzających do ustalenia, czy konkretne uchybienie wpłynęło na wynik sprawy i w jaki sposób sprawa powinna się zakończyć po wyeliminowaniu uchybienia.
Wojewoda nie zastosował się do powyższych zasad, niesłusznie procedując w sprawie wznowienia postępowania w niniejszej sprawie i zawieszając postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji Starosty z dnia "[...]". To naruszenie stanowi zasadniczą podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.
Ponadto Wojewoda nie odniósł się do wszystkich argumentów i zarzutów przedstawionych przez skarżącą. Tymczasem w uzupełnieniu wniosku z dnia 25 czerwca 2015 r. o wznowienie postępowania administracyjnego T. R. wskazała na przepisy ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych na rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy, a także na regulacje rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 21 października 2009 r. nr 1069/2009 określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego).
Ponadto w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wskazała także na przepisy ustawy o odpadach. Wojewoda rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym i oceniając wyznaczenie przez organ I instancji obszaru oddziaływania inwestycji nie odniósł się do tych przepisów i zarzutów skarżącej.
Nie uzasadniając przy tym należycie swojego stanowiska organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a., z którego wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem w decyzji Wojewody brak jest odniesienia do wspomnianych sformułowanych przez stronę odwołującą się zarzutów.
Obowiązkiem zaś organu odwoławczego jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu swojej decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych przede wszystkim w odwołaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 1998r., sygn. akt II SA 1436/96).
Warto również wskazać, że właściwe uzasadnienie decyzji pełni doniosłą rolę w kontekście realizacji art. 8 k.p.a., a więc realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to, że przyczyną tego są istotne powody. Nie może spełnić zatem wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 1984r., sygn. akt II SA 742/84).
Ponadto zwrócić należy uwagę na to, że Wojewoda ustalając kto jest stroną przedmiotowego postepowania, stwierdził, że oddziaływanie projektowanej inwestycji zamknie się w granicach działki inwestycyjnej. Organ przyjął, że jeżeli w projekcie budowlanym inwestycji zachowano wszystkie wymogi i odległości, tak jak w rozpatrywanej sprawie, to trzeba uznać, że projektowany obiekt nie oddziałuje na sąsiednią nieruchomość i skarżącej nie przysługuje legitymacja strony postępowania. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia jakie może przynieść planowana inwestycja, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. Organ II instancji stwierdził zatem, że Starosta Nowomiejski właściwie rozstrzygnął, iż wnioskująca o wznowienie postępowania administracyjnego nie dozna żadnych ograniczeń związanych z zagospodarowaniem i rozbudową swojego zakładu, w związku z czym nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu.
Analizując jednak obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie można poprzestać tylko na jednokierunkowej analizie takiego oddziaływania, należy również wziąć pod uwagę ewentualne negatywne oddziaływanie, na jakie będzie narażona projektowana inwestycja w związku z funkcjonowaniem już istniejących obiektów różnego typu, takich jakim jest na gruncie niniejszej sprawy zakład wylęgu drobiu. Nie można pominąć w takiej analizie oddziaływania takiego zakładu na projektowany budynek mieszkalny.
Podstawowe znaczenie dla ustalenia interesu prawnego w sprawach o pozwolenie na budowę ma wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Wyznaczenie takiego obszaru powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Inaczej rzecz ujmując, trzeba stwierdzić, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 673/10, LEX nr 754505). Obszaru tego nie można jednak utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z tymi przepisami i co za tym idzie – nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę.
Udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego innych podmiotów jako stron tego postępowania, poza inwestorem, nie oznacza bowiem, że niemożliwe będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu i że tym samym dochodzi do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 332/12, LEX nr 1352906). Należy więc przyjąć, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji (Artur Kosicki, Komentarz do art. 28 ustawy Prawo budowlane, Lex Omega).
W sprawie niniejszej skarżąca podnosiła w toku postępowania administracyjnego zarówno okoliczności faktyczne (np. prowadzenie przeciwko skarżącej postępowania w sprawie o wykroczenie z powodu nieprzyjemnych zapachów pochodzących z zakładu wylęgu drobiu), jak i wskazywała na przepisy aktów prawnych wywodząc z nich interes prawny do posiadania przymiotu strony we wznowionym postępowaniu. Do tych argumentów organ odwoławczy w pełni się nie ustosunkował.
Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda zobowiązany będzie wziąć pod uwagę wynik postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero po zakończeniu tego postępowania, organ odwoławczy zobowiązany będzie prowadzić dalej postępowanie o wznowienie postępowania. W zależności od wyniku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ albo umorzy postępowanie o wznowienie postępowania albo po wyznaczeniu w sposób prawidłowy obszaru oddziaływania inwestycji rozpozna wniosek o wznowienie postępowania.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.