Uzasadnienie
Decyzją z 8 listopada 2022 r. Wójt Gminy Jedwabno (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") odmówił M.S. i S.S. (dalej: "skarżący") ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...].
W uzasadnieniu decyzji Wójt stwierdził, że w sprawie nie został spełniony. przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 503), dalej: "u.p.z.p."., wymóg istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyjaśnił, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1589, z późn. zm.) wyznaczono wokół terenu inwestycji obszar analizowany o promieniu trzykrotnej szerokości frontu działki, liczonej od punktów narożnych.
Za front terenu przyjęto północną granicę działki o długość 21 m, przylegającą do wewnętrznej drogi gminnej. Zatem trzykrotna szerokość frontu obszaru została określona na 63 m w każdą ze stron i jest większa niż minimalny obszar analizowany. Wójt stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki pozwalające na zwiększenie obszaru analizowanego, gdyż spowodowałoby to sztuczne zwiększenie tego obszaru w celu odnalezienia zabudowy odpowiadającej formie i parametrom planowanej zabudowy. Wyjaśnił, że zwiększenie granic obszaru analizowanego jest możliwe, jeśli służy zachowaniu ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś w poszukiwaniu takiej zabudowy, która uzasadni uwzględnienie wniosku. Dodał, że wyznaczony obszar jest w pełni reprezentatywny dla rejonu. Stwierdził, że przy drodze gminnej wewnętrznej, z której planowana jest obsługa komunikacyjna działki objętej wnioskiem, nie występują budynki, mogące świadczyć o kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy na tym terenie.
Zauważył, że wprowadzenie zabudowy na przedmiotowej działce przyczyniłoby się do zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego przez wprowadzenie nowej zabudowy wśród terenów niezabudowanych, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako "R" - grunty orne, "Ps" - pastwiska trwałe oraz "Ls" - grunty leśne. Posadowienie budynku na wskazanej działce wiązałoby się z koniecznością stworzenia nowej linii zabudowy, nienawiązującej do sąsiedztwa działki. Wydanie więc pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy w tej sprawie nie tylko nie byłoby zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa, ale doprowadziłoby do zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego przez niekontrolowane rozprzestrzenianie się zabudowy na tereny jej pozbawione, znacznie oddalone od kompleksu zwartej zabudowy.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący zarzucili, że Wójt naruszył art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez zaniechanie rozszerzenia obszaru analizowanego poza minimalną odległość, nie mniejszą niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszą niż 50 m, i uznanie, że w obszarze analizowanym nie znajduje się żadna nieruchomość pozwalająca określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W ich ocenie, naruszyło to chronione konstytucyjnie prawo własności. Wywiedli, że obszar analizowany powinien być rozszerzony do granic, w których znalazłaby się zabudowa, która umożliwiłaby ustalenie parametrów przyszłej zabudowy. Stwierdzili, że w odległości 80 m od ich działki znajduje się zabudowa pozwalająca określić ww. wymogi, a w okolicy są trzy osady mieszkaniowe.
W konsekwencji organ pierwszej instancji błędnie ustalił, że nie została spełniana przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i zaniechał ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej działki. Skarżący zarzucili ponadto, że organ pierwszej instancji stosował nieobowiązujące przepisy ww. rozporządzenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium") decyzją z 12 grudnia 2022 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości.
Kolegium przyznało w uzasadnieniu, że w decyzji i w sporządzonej w sprawie analizie organ pierwszej instancji wskazał błędną podstawę prawną, tj. § 3 ww. rozporządzenia, który został uchylony z dniem 3 stycznia 2022 r. Oceniło, że naruszenie to nie wpłynęło na prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego i sposób sporządzenia analizy. Wyjaśniło, że mimo przeniesienia regulacji dotyczącej wyznaczenia obszaru analizowanego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jej treść nie zmieniła się na tyle znacząco, by powołanie się na treść uchylonego przepisu mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Kolegium zauważyło, że za front terenu Wójt przyjął długość północnej granicy działki przylegającej do wewnętrznej drogi gminnej, która wynosi 21 m. Trzykrotność szerokości frontu działki wynosi 63 m i w takiej odległości w każdą stronę wyznaczono obszar analizowany. Stwierdziło, że w obszarze analizowany znalazły się tereny niezabudowane, oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako R - grunty orne, Ps - pastwiska trwałe oraz Ls - grunty leśne, nie ma natomiast żadnej działki zabudowanej, na podstawie której możliwe byłoby ustalenie parametrów planowanej inwestycji. Dodało, że jest to teren tworzący spójną całość urbanistyczną, a jego poszerzenie miałoby na celu jedynie poszukiwanie tzw. dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji, co jest niedopuszczalne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Kolegium stwierdziło, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych wymiarach i może on być poszerzony dopiero, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów.
Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś na poszukiwaniu tych funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Kolegium uznało, że z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zasadnie organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium skarżący zarzucili, że Kolegium zaniechało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż bardzo pobieżnie i pozornie przeanalizowało sprawę i materiał dowodowy. Ponadto nieprawidłowo uzasadniło zaskarżoną decyzję, gdyż Kolegium nie wyjaśniło, dlaczego odmówiło wiary twierdzeniom i dowodom wskazanym przez skarżących i nie dokonało wykładni przepisów prawa materialnego, na których oparło swoją decyzję, ograniczając się do ich przytoczenia. Skarżący podkreślili, że właściciel ma prawo do zagospodarowania terenu, przewidziane w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., które ma fundamentalne znaczenie dla treści prawa własności, chronionego w Konstytucji RP. Stwierdzili, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla działki, wokół której usytuowane są trzy osady mieszkaniowe, a najbliższa działka zabudowana zabudową mieszkaniową jednorodzinną znajduje się w odległości 80 m, oddzielona od działki skarżących drogą publiczną, której nie należy uwzględniać w wyliczeniach przy sporządzaniu obszaru analizowanego, powoduje, że odmowa ustalenia warunków zabudowy narusza prawo własności.
Zarzucili, że organ ograniczył obszar analizy wbrew wnioskowi i bez wyraźnych przesłanek do trzykrotności frontu działki. Podkreślili, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład przestrzenny nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów, prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych.
Skarżący wywiedli, że art. 61 ust. 5a u.p.z.p. określa tylko minimalne rozmiary obszaru analizowanego, zatem dopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w większej odległości. Stwierdzili, że przyjęty w orzecznictwie pogląd, dotyczący zakazu poszerzania obszaru analizowanego jedynie w celu wykazania przez inwestora jakiejkolwiek zabudowy o cechach odpowiadających planowanej inwestycji dotyczy sytuacji, kiedy w minimalnym (wyznaczonym zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p.) obszarze znajduje się zabudowa, ale o cechach innych niż planowane przedsięwzięcie.
Natomiast, jeżeli w minimalnym obszarze analizowanym nie ma żadnej zabudowy, wówczas obowiązkiem organu jest takie wyznaczenie obszaru analizowanego, które umożliwi ustalenie parametrów przyszłej zabudowy. Zdaniem skarżących, ten pogląd jest spójny i logiczny, gdyż w przypadku przeciwnym niemożliwa byłaby jakakolwiek zabudowa terenu, aż do momentu, gdy w bliższej okolicy powstałyby jakiekolwiek podobne zabudowania. Wskazywałoby to na kolejność zabudowy obszaru niezabudowanego w stosunku do istniejących zabudowań, co prowadziłoby do ukształtowania nierównej sytuacji prawnej obywateli, przez rażące ograniczanie ich prawa własności i zaprzeczałoby istocie decyzji o warunkach zabudowy oraz blokowałoby rozwój osadnictwa, ograniczając go tylko do zwartej zabudowy.
Skarżący zarzucili, że organ nie uwzględnił, że za granicą wyznaczonego przez Wójta obszaru analizy, w odległości szerokości drogi publicznej - 20 m, znajduje się zabudowana nieruchomość. Tuż obok tej działki znajdują się inne zabudowania mieszkalne. Organ winien był więc poszerzyć granice obszaru analizowanego w kierunku występującej zabudowy. Stwierdzili, że w sytuacji gdy minimalny obszar analizowany wokół działki nie pozwala na analizę funkcji i cech zabudowy z uwagi na brak w nim zabudowy, obowiązkiem organu jest uzasadnienie, z jakich przyczyn zaniechano powiększenia obszaru analizowanego, szczególnie gdy działka położona jest na obszarze rozproszonej, kolonijnej zabudowy. Podnieśli ponadto, że w analizie należało uwzględnić zabudowę znajdującą się na działce sąsiedniej, której część objęta została analizą urbanistyczną, a na części znajdującej się poza obszarem analizowanym, jest zabudowa.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego.
Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
W wyniku takiej kontroli sądowej decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić pozostaje, że skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Zarówno skarżący, jak i organ odwoławczy zawnioskowali o rozpoznanie wniesionej skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm.), dalej: "u.p.z.p.", ustalenie warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego - w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Prawo do zabudowy jest bowiem podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Jak zasadnie wskazali skarżący, wolność zagospodarowania jest elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości. Wolność ta realizowana jest jednak w ramach istniejącego porządku prawnego, formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia jej realizację. Niezależnie bowiem od owej wolności, planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia zagadnienia ładu przestrzennego w procesie planowania przestrzennego.
Zaznaczyć pozostaje również, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Zatem tylko jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję.
Ustawodawca przewidział w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku, zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z zasady dobrego sąsiedztwa wynika więc konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ona ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania i formy architektonicznej planowanej inwestycji. Badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się przez analizę istotnych uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu.
W tym celu wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust.
1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Obszar analizowany obejmuje istniejący stan zagospodarowania terenów sąsiadujących z obszarem inwestowanym i wyznacza organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów dotyczących planowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy i jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Bezsporne jest, że z treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wynika, że dopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Podkreślić jednak należy, że sięganie do cech dalszej zabudowy jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś planowana zabudowa. Wbrew oczekiwaniu skarżących, z cytowanego przepisu nie wynika, że jeżeli w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z zasadą zawartą w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., nie ma żadnej zabudowanej działki, to organ administracji ma obowiązek rozszerzania obszaru analizowanego aż do granic, w których znajdzie się jakaś zabudowa. Przyjęcie stanowiska skarżących powodowałoby, że organ mógłby wyznaczać obszar analizowany w odległości wielokrotnie większej niż przewidziana przez ustawodawcę, byleby objął zabudowaną działkę, niezależnie od tego czy ta nieruchomość i działka wnioskodawcy znajdowałyby się w tej samej zwartej jednostce urbanistyczno-architektonicznej, czy też poza nią.
Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że wyznaczanie granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary nie może charakteryzować się dowolnością, lecz powinno być uzasadnione tym, że przyjęta wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze (zob. m.in. wyroki NSA z: 21.09.2022 r., sygn. II OSK 3106/19; 20.07.2022 r., sygn. II OSK 3235/19; 12.10.2021 r., II OSK 2157/18; 17.02.2021 r., sygn. II OSK 1969/18, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Nie jest zatem trafny zarzut naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez przyjęcie, że granica obszaru analizowanego w stanie faktycznym sprawy nie powinna ograniczać się do trzykrotności frontu działki. Z ww. przepisu wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to, że zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. Niewątpliwie obszar ten może być poszerzony, lecz dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. Zaznaczyć powtórnie pozostaje, że powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego (zob. wyroki NSA z: 4.01.2023 r., II OSK 2469/21; 23.04.2020 r., sygn. II OSK 1389/19, oraz z 17.07.2020 r., sygn. II OSK 450/20, CBOSA).
Regulacja granic obszaru analizowanego, wyznaczona przez ustalenie minimalnej granicy obszaru analizowanego, nie oznacza otwarcia granic do wyznaczenia analizowanego obszaru bez ograniczenia. Dowolność w wyznaczeniu maksymalnych granic analizowanego terenu pozostawałby w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa, gdyż maksymalny obszar analizowany wyznaczony jest dla ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy, a tym samym zapewnienia ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 4.01.2023 r., sygn. II OSK 2469/21 i przywołany tam wyrok NSA z 27.10.2009 r., sygn. II OSK 1636/08, CBOSA). Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości, do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie jest dopuszczalne. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (por. np. wyroki NSA z 17 lipca 2020 r., sygn. II OSK 450/20, CBOSA). II OSK 2321/21 z 20.12.2022 r., CBOSA).
Dodać należy, że również w powołanych w skardze wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (z 27.09.2017 r., sygn. II OSK 141/16, 26.10.2017 r., sygn. II OSK 2711/15, 22.03.2017 r., sygn. II OSK 1840/15 i 17.07.2020 r., sygn. II OSK 450/20), w których dopuszczono możliwość rozciągnięcia obszaru wyznaczonego do analizy z uwagi na istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach, jednocześnie podkreślano, że obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. W sytuacji gdy wymóg ten nie jest spełniony, nie można skutecznie domagać się rozszerzenia granic obszaru analizowanego.
Powyższe nie jest równoznaczne z niezgodnym z prawem ograniczeniem prawa właściciela działki do jej zabudowy. Zauważyć należy, że Konstytucja nie stanowi o prawie własności jako prawie nieograniczonym w jakikolwiek sposób, gdyż jednoznacznie art. 64 ust. 3 przewiduje, że własność może być ograniczona, z zastrzeżeniem, że może to nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W odniesieniu do sposobu zagospodarowania nieruchomości właściciel jest ograniczony w takim zakresie, w jakim określa to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aby zatem móc legalnie zagospodarować swoją nieruchomość w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściciel musi spełnić określone w tej ustawie przesłanki niezbędne dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. To zabudowa istniejąca na działce sąsiedniej (w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) wobec działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wpływa na kształt nowej zabudowy na tej działce, a nie wyłącznie wola wnioskodawcy.
W kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył wokół działki skarżących obszar analizowany w odległości 63 m, to jest trzykrotnej szerokości frontu działki – jej północnej granicy o długość 21 m, przylegającą do drogi gminnej. Wyznaczony obszar jest większy niż minimalny obszar analizowany, przewidziany przez art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W tak wyznaczonym obszarze bezspornie nie znajduje się jakakolwiek zabudowa. Słusznie zatem przyjęto, że w tej sytuacji nie została zachowana zasada dobrego sąsiedztwa przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co wykluczyło możliwość ustalenia warunków zabudowy.
Podkreślenia wymaga, że Wójt ocenił możliwość powiększenia obszaru analizowanego, o co wnioskowali skarżący w piśmie z 17 października 2022 r. Organ ten stwierdził jednak, że w sprawie nie zaistniały przesłanki pozwalające na rozszerzenie granic obszaru analizowanego, gdyż spowodowałoby to sztuczne zwiększenie tego obszaru w celu odnalezienia zabudowy odpowiadającej formie i parametrom planowanej zabudowy. Wójt ocenił, że wyznaczony obszar jest w pełni reprezentatywny dla rejonu. Zauważył, że wprowadzenie zabudowy na przedmiotowej działce przyczyniłoby się do zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego przez wprowadzenie nowej zabudowy wśród terenów niezabudowanych, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako "R" - grunty orne, "Ps" - pastwiska trwałe oraz "Ls" - grunty leśne. Ocenę tę podzielił organ odwoławczy, który słusznie uznał, że ww. niezabudowane tereny, które znalazły się w obszarze analizowanym, tworzą spójną całość urbanistyczną, a jego poszerzenie miałoby na celu jedynie poszukiwanie tzw. dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji.
Zasadna jest ocena organów obu instancji, że z analizy architektoniczno-urbanistycznej nie wynika, by wnioskowane powiększenie obszaru analizowanego służyło zachowaniu ładu przestrzennego. Skoro w obszarze analizowanym znajdują się tylko niezabudowane grunty rolne i leśne, które stanowią urbanistyczną całość, to okoliczność, że powiększenie obszaru analizowanego o ponad 20 m, to jest o szerokość drogi publicznej, za którą znajduje się zabudowana działka, pozwoliłaby na ustalenie parametrów nowej zabudowy, pozostaje bez znaczenia. Zauważyć należy, że wbrew wywodom skarżących, z przepisów ustawy nie wynika, że "nie należy uwzględniać w wyliczeniach przy sporządzaniu obszaru analizowanego" drogi publicznej. Okoliczność, że w odległości ok. 700 – 750 m od granic obszaru analizowanego znajdują się trzy osady, również pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Trudno mówić o zachowaniu ładu przestrzennego na niezabudowanym gruncie rolnym i leśnym tylko z uwagi na to, że w odległości wielokrotnie większej niż wynikająca z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., to jest trzykrotności frontu działki wynoszącej 21 m, zlokalizowana jest zabudowa.
Istnienie w dalszej odległości osad nie przemawia za możliwością "rozciągnięcia" granic obszaru analizowanego wyznaczonego wokół działki skarżących, a tylko w takiej sytuacji zabudowa tych osad miałaby znaczenie w sprawie.
Niezasadny jest też zarzut pominięcia przez Kolegium faktu, że sąsiadująca z działką skarżących działka nr [...] jest zabudowana. Jak wynika z ogólnodostępnych danych na platformie "Geoportal krajowy" działka ta ma powierzchnię 128,03 ha, a w znacznej odległości od granic obszaru analizowanego znajduje się na niej jakaś zabudowa. W tej sytuacji zasadnie w analizie został uwzględniony tylko niezabudowany fragment ww. działki, który znalazł się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Jak już wyżej stwierdzono, organ nie może rozszerzać granic obszaru analizowanego w celu znalezienia zabudowy, która umożliwiłaby uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niewłaściwej kontroli instancyjnej. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej i wystarczającej kontroli legalności decyzji Wójta, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dla rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy należało bowiem ustalić jedynie czy wnioskowana zabudowa odpowiada wymogom wskazanym w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Taka analiza została przeprowadzona i doprowadziła do uznania, że wymogi te nie są spełnione i wobec tego odmówiono wydania warunków zabudowy. Kolegium podało podstawy prawne mające zastosowanie w sprawie i wyjaśniło, jak należy je rozumieć w kontekście ustalonego w sposób wiarygodny i prawidłowy stanu faktycznego.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.