Uzasadnienie
Decyzją z dnia 8 sierpnia 2013r. wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane Starosta S. po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 1 lipca 2013r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania R. i A.J. jako inwestorom pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z infrastrukturą techniczną na działce "[...]".
W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożono na inwestora obowiązek usunięcia niezgodności projektu zagospodarowania działki z § 4 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia Nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, jednakże w wyznaczonym terminie projekt ten nie został uzupełniony o wymagane elementy.
W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji Starosty S. inwestorzy R. i A.J. wskazali, że działkę "[...]", na której planowali budowę domku letniskowego, nabyli w drodze przetargu ogłoszonego przez Burmistrza Miasta P. Uzyskali – podobnie jak właściciele sąsiednich działek pozytywną decyzję z dnia 18 października 2010r. o warunkach zabudowy, natomiast jak wystąpili o pozwolenie na budowę, to uzyskali z niezrozumiałych względów decyzję odmowną. Tymczasem właściciel sąsiedniej działki – nr "[...]" również wydzielonej z tej samej działki nr "[...]" (nr przed podziałem), co działka odwołujących, uzyskał pozwolenie na budowę, wybudował budynek i budynek ten został odebrany.
Wojewoda W. decyzją z dnia 17 grudnia 2013r. nr "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I Instancji.
W motywach uzasadnienia wskazanej wyżej decyzji Organ II Instancji podniósł, iż przedmiotowa działka nr "[...]" w całości leży na terenie, na którym ustanowiono jedną z form ochrony przyrody – tj. na Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, ustanowionego rozporządzeniem Nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008r. (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr 198, poz. 3104), znajdując się w granicach szerokiego na 100 metrów pasa ochronnego od linii brzegowej jeziora "[...]", w którym ww. rozporządzeniem wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów budowlanych innych niż urządzenia wodne, bądź obiekty służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
W ocenie organu odwoławczego prawidłowo organ I instancji uznał, iż dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany (projekt zagospodarowania terenu) narusza zakaz wynikający z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008r. oraz że nie są spełnione przesłanki dopuszczające wyjątki od tego zakazu (lokalizowania inwestycji w odległości bliższej niż 100 metrów od linii brzegowej jeziora), uregulowane w § 4 ust. 2 i 5 tego rozporządzenia. Planowany budynek rekreacyjny nie jest bowiem obiektem mającym być zlokalizowanym w zwartej zabudowie miast i wsi, w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz planowany obiekt nie stanowi równocześnie uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej po warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów, zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Obie te przesłanki mają być zaś spełnione łącznie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Wojewody W. z dnia 17 grudnia 2013r. R. i A.J. wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do organu II instancji do ponownego rozpoznania, podtrzymując te same zarzuty - przedstawione już w odwołaniu na decyzję organu I instancji. W ocenie skarżących organy I i II instancji naruszyły art. 7 k.p.a., poprzez wydanie dla dwóch działek – nr "[...]" (działka skarżących) i nr "[...]" (działka sąsiednia) odmiennych orzeczeń w zakresie zatwierdzenia projektu budowanego.
Skarżący uzyskali bowiem decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego, gdy tymczasem właściciel sąsiedniej działki uzyskał w tym samym zakresie i przy identycznym stanie faktycznym decyzję pozytywną. Godzi to w dobre imię organów, które w toku prowadzonych postępowań winny stać na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze słuszny interes strony.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację prawną przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i polega na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustalenia dokonywane są wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a sąd nie jest w ich toku związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarżący zarzucają generalnie, iż organ II instancji zaakceptował naruszającą prawo decyzję organu I instancji. Decyzja ta (organu I instancji) wydana została na podstawie art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2013r., poz. 1409). Zgodnie z art. 35 ust.1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Mając na uwadze powyższe oraz uznając, iż dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany (projekt zagospodarowania terenu) narusza zakaz wynikający z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 153 Wojewody Warmińsko-
Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008r.- tj. zakaz lokalizowania inwestycji w odległości bliższej niż 100 metrów od linii brzegowej jeziora organ I instancji na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek usunięcia niezgodności projektu zagospodarowania działki ze wskazanym wyżej § 4 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia Nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego.
Zważyć przy tym należy, iż postępowanie organu administracji architektoniczno- budowlanej nie jest dowolne w takiej sytuacji – tj. w sytuacji stwierdzenia naruszenia warunków wymienionych art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi bowiem, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Nie mają więc racji skarżący, iż organ II instancji w sposób nieuprawniony utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, skoro decyzja ta nie narusza prawa.
Dodatkowo organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bardzo szczegółowo dokonał ustalenia stanu fatycznego sprawy, uzupełniając przy tym postępowanie dowodowe, jak również zawarł szczegółowy wywód prawny.
Wskazał odwołującym przyczyny uznania decyzji organu I instancji za prawidłową.
Godzi się jedynie powtórzyć, iż Wojewoda "[...]" uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu I instancji - co do tego, iż dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany (projekt zagospodarowania terenu) narusza zakaz wynikający z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego oraz że nie są spełnione przesłanki dopuszczające wyjątki od tego zakazu (lokalizowania inwestycji w odległości bliższej niż 100 metrów od linii brzegowej jeziora) - uregulowane w § 4 ust. 2 i 5 tego rozporządzenia. Planowany budynek rekreacyjny nie jest bowiem obiektem mającym być zlokalizowanym w zwartej zabudowie miast i wsi, w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz planowany obiekt nie stanowi równocześnie uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej po warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów, zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Obie te przesłanki mają być zaś spełnione łącznie.
Ponadto skarżący powołują się w skardze na okoliczności dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domku rekreacyjnego na sąsiedniej działce Nr "[...]",jednakże pomijają równocześnie inną istotną okoliczność – podniesioną w odpowiedzi na skargę, iż zgoła inna jest sytuacja na działce przylegającej bezpośrednio do działki skarżących – na działce nr "[...]". Mianowicie, w sprawie ze skargi właścicieli tej działki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 19 listopada 2013r., II SA/Ol 824/13 oddalił skargę inwestora, a w sprawie tej - podobnie jak w sprawie niniejszej odmówiono inwestorowi pozwolenia na budowę. Podkreślenia również wymaga, iż w innej sprawie będącej przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której dokonywano analizy zapisów wskazywanego wyżej rozporządzenia nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego – w wyroku z dnia 25 września 2012r., II OSK 2091/11, dokonano takiej samej interpretacji § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 153 Wojewody Warmińsko-
Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu
Pojezierza Olsztyńskiego oraz ewentualnego spełnienia przesłanek dopuszczających wyjątki od tego zakazu (lokalizowania inwestycji w odległości bliższej niż 100 metrów od linii brzegowej jeziora) - uregulowanych w § 4 ust. 2 i 5 tego rozporządzenia.
Należy również podzielić argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę, iż wbrew stanowisku skarżących decyzja Wojewody "[...]" zawiera szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne – co Sąd już podkreślił wyżej.
Skarżący zarzucili przy tym zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 k.p.a.
Podkreślenia jednak wymaga, że w ocenie sądu administracyjnego nie doszło do naruszenia tego przepisu prawa, statuującego jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, iż rolą organu administracji publicznej, rozstrzygającego zawisłą przed nim sprawę, jest obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Zważyć również należy, że treść powyższego przepisu jest ściśle powiązana z treścią art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, co umożliwia z kolei dokonanie swobodnej oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Niewątpliwie zasady powyższe znajdują zastosowanie również w przypadku postępowania w przedmiocie będącym podstawą rozstrzygnięcia organów w sprawie niniejszej i organy powyższych zasad nie naruszyły przy rozpatrywaniu sprawy będącej przedmiotem skargi.
Nie ma również podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji tylko na tej podstawie, iż ewentualnie wystąpiła możliwość wydania wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę na sąsiedniej działce o nr "[...]". Zważyć bowiem należy, że w każdej sprawie, w której wydawana jest decyzja organu administracji, organ ten winien stosować obowiązujące przepisy prawa materialnego i obowiązujące przepisy postępowania. W świetle art. 1 ust.1 Kodeksu postępowania administracyjnego, kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Już z powyższego podstawowego przepisu wynika, iż każda ze spraw rozstrzyganych przez uprawnione organy administracji publicznej jest rozstrzygana indywidualnie.
Zgodzić się należy ze skarżącymi, iż rzeczywiście wydając decyzję organ administracji powinien w szczególności mieć na uwadze zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 k.p.a., wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania". (tekst orzeczenia pochodzi z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Jednakże skarżący opatrznie rozumieją sformułowanie słuszny interes stron postępowania, albowiem interes ten musi być również zgodny z obowiązującym prawem.
Wyraźnego podkreślenia wymaga, iż kierowanie się przez organy zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem, musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu (wyrok NSA W-wa 2013-08-07, II OSK 1754/13) - Tekst orzeczenia pochodzi z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
Odnośnie podnoszonego przez skarżących naruszenia zasady praworządności poprzez odmienne orzekanie przez organy w sprawach o tożsamym stanie faktycznym, to podnieść należy, iż inną sprawą i nie mającą znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej indywidualnej sprawie – jest możliwość ewentualnego wzruszenia innej decyzji administracyjnej (w wypadku uprzedniego stwierdzenia jej wadliwości), również w trybie przewidzianym obowiązującym prawem (np. na podstawie art. 156 k.p.a.), co było jasno zasygnalizowane stronom zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę. Jednak okoliczność ta - jak już wyżej podniesiono, w żadnej mierze nie może skutkować zakwestionowaniem zgodnej z prawem decyzji wydanej w rozpatrywanej sprawie. Przypomnienia bowiem jedynie wymaga to, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej, która polega zaś jedynie na badaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy. Takich zaś naruszeń sąd administracyjny nie stwierdził.
Dlatego zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a skarga podlegała oddaleniu z mocy art. 151 p.p.s.a.,