Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Dyrektor Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa w Urzędzie Wojewódzkim, działając z upoważnienia Wojewody, po rozpatrzeniu odwołania A. C. i J. J. (dalej jako: "skarżący"), umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty z dnia "[...]" r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce A pozwolenia na budowę bocznicy kolejowej włączonej w linię nr "[...]", na dz. nr geod. "[...]".
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że rozpatrując, czy skarżącym przysługuje przymiot strony, oceniał oddziaływanie planowanej bocznicy kolejowej na działki skarżących. Ustalił, że A. C. jest właścicielem działki nr "[...]", obr. B. oraz działek nr "[...]", obr. L. Natomiast J. J. jest właścicielem działki nr "[...]", obr. B.. Działka nr "[...]" jest oddzielona od działki inwestora nasypem kolejowym. Odległość bocznicy kolejowej od granicy tej działki wynosi około 80 m. Zgodnie z planem miejscowym działka nr "[...]" oznaczona jest symbolem UP3, jej przeznaczenie podstawowe to usługi, produkcja, składy i magazyny, a dopuszczalne to dojazdy, place, parkingi, zieleń, bocznice kolejowe, sieci i obiekty infrastruktury technicznej. Działki nr "[...]" oddzielone są od bocznicy terenem działki nr "[...]" i znajdują się w odległości ok. 580 m. Działka nr "[...]" jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi oraz pod realizację i utrzymanie dróg publicznych.
Jej odległość od przedmiotowej bocznicy kolejowej wynosi około 850 m. Organ uznał, że tak znaczne odległości w żaden sposób nie spowodują uciążliwości w zagospodarowaniu działek skarżących. Nie znaleziono zastosowania jakichkolwiek przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 710 ze zm.) bądź rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1227 ze zm.), które wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenów skarżących.
Odnosząc się do kwestii spełnienia norm akustycznych, Wojewoda ocenił, że oddziaływanie akustyczne planowanego obiektu na tereny sąsiednie jest stosunkowo niewielkie. Wskazał, że z obliczeń projektanta wynika, że w receptorze ustawionym na granicy działki nr "[...]", w miejscu największego zbliżenia tej działki z projektowanym obiektem, uzyskano wynik 21,4 dB w porze dziennej. Projektant odstąpił od wyznaczania poziomu hałasu w porze nocnej dla całego terenu, ponieważ inwestor nie zakłada nocnych dostaw drogą kolejową. Podniesiono, że zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112) - tabela 1 - określono dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowanego przez poszczególne grupy źródeł hałasu, z wyłączeniem hałasu powodowanego przez starty, lądowania i przeloty statków powietrznych oraz linie elektroenergetyczne.
Poziomy te wyznaczono m.in. dla dróg lub linii kolejowych w odniesieniu do różnego rodzaju przeznaczenia terenu. Wśród rodzajów terenu, dla których unormowano poziomy hałasu nie uwzględniono przeznaczenia terenu pod usługi, produkcję, składy i magazyny. Oznacza to, że dla terenu działki nr "[...]", który zgodnie z miejscowym planem przeznaczony jest pod usługi, produkcję, składy i magazyny, brak jest przepisów, które określałyby ograniczenia co do dopuszczalnych poziomów hałasu wywołanego przez drogi lub linie kolejowe. Organ wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem projektanta, zbyt duża odległość pozostałych nieruchomości od badanego terenu inwestycji wyklucza uzyskanie jakichkolwiek wyników modelowania akustycznego. Podał, że z analizy akustycznej wynika, że w najbardziej oddalonym od projektowanej bocznicy kolejowej receptorze nr 1 (ok. 300 m), osiągnięto wynik 33,7 dB, natomiast w jednym z najbliżej zlokalizowanych receptorów, tj. receptorze nr 8 oddalonym o ok. 40 m osiągnięto najwyższy wynik - 46,8 dB.
Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w żadnym z receptorów ustawionych na granicach działek sąsiednich (oddzielonych jedynie nasypem kolejowym) nie przekroczono dopuszczalnych poziomów hałasu dla linii kolejowej. Brak jest w związku z tym jakichkolwiek logicznych czy naukowych podstaw, do wyznaczania poziomów hałasu dla działek znajdujących się w znacznej odległości od planowanej inwestycji. Oczywistym jest bowiem, że poziom hałasu przewidziany rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku nie zostanie dla nich przekroczony. Powyższe prowadzi do wniosku, że przepisy dotyczące poziomów hałasu nie stanowią w niniejszej sprawie podstawy do objęcia działek skarżących obszarem oddziaływania terenu inwestycji. Nie przekroczono bowiem wyznaczonych przepisami wartości granicznych poziomów hałasu i nie wykazano takich uciążliwości, które wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenów skarżących.
Organ odwoławczy zauważył, że powoływane przez skarżących wyniki obliczeń zawarte we wniosku o pozwolenie zintegrowane nie wskazują również na przekroczenie określonych w rozporządzeniu norm. Wojewoda nie uwzględnił też argumentów skarżących co do emisji pyłów PM 2,5 oraz PM 10. Wskazał, że sama bocznica kolejowa nie jest źródłem emisji pyłów. Natomiast emisja jakichkolwiek pyłów w trakcie realizacji inwestycji nie jest poddawana ocenie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Jedynym elementem, który może powodować emisję pyłów PM 2,5 i PM 10 jest sama lokomotywa, która będzie kursowała po bocznicy kolejowej. Ilość dopuszczalnych poziomów emisji pyłów przez pojazdy kolejowe oceniana jest jednak w odrębnym postępowaniu w sprawie dopuszczenia pojazdu do ruchu kolejowego. Wojewoda zauważył, że powyższy zarzut nie dotyczy zasadniczo dokumentacji projektowej załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę, a Studium Ochrony Środowiska stanowiącego raport do oceny oddziaływania na środowisko zakładu A. Rozpoznawanie kompletności dokumentów stanowiących załączniki do odrębnych postępowań administracyjnych w sprawie wydania decyzji środowiskowej nie leży w kompetencji organu rozpatrującego wniosek o pozwolenie na budowę.
Wojewoda stwierdził, że uznanie skarżących za strony w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, zakończonym decyzją, która obejmuje także budowę bocznicy kolejowej, nie przesądza o posiadaniu przez nich legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Nie podzielił też zarzutów skarżących co do ograniczenia kręgu stron postępowania w związku podzieleniem inwestycji na etapy. W ocenie organu odwoławczego celem inwestora była realizacja dwóch zamierzeń budowlanych. Jedno dotyczyło zakładu produkcyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą. Dzięki realizacji tego zamierzenia realizuje się obiekty budowlane niezbędne do funkcjonowania zakładu, w tym budynki, sieci, place, parkingi i dojazdy. Odrębnym zamierzeniem inwestora jest wybudowanie bocznicy kolejowej, która jest samodzielnym obiektem budowlanym, służącym logistyce, nie zaś produkcji, tak jak to ma miejsce w przypadku zakładu.
Organ odwoławczy wskazał, że wydając decyzję o pozwoleniu na budowę zakładu produkcyjnego (z dnia "[...]" r.) nie uznał za strony postępowania skarżących. Zaznaczył, że wydany w tej sprawie wyrok WSA w Olsztynie nie dotyczy niniejszego postępowania i jest nieprawomocny. Na koniec Wojewoda za bezpodstawne uznał powoływanie się przez skarżących na przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 140 k.c. Podkreślił, że przedmiotowa bocznica kolejowa nie generuje żadnych uciążliwości dla terenów sąsiednich. Tym samym organ nie doszukał się ograniczeń w zakresie swobodnego korzystania z nieruchomości skarżących. Innymi słowy organ nie stwierdził naruszenia art. 140 k.c.
Powyższa decyzja zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie odrębnie przez: Prokuratora Regionalnego (sygn. akt II SA/Ol 189/20), A. C. (sygn. akt II SA/Ol 190/20) i J. J. (sygn. akt II SA/Ol 191/20). Sąd połączył sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Ol 189/20.
A.C. i J. J., reprezentowani przez tego samego radcę prawnego, podnieśli takie same zarzuty i argumenty. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
- 1) art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez brak należytego, wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie nieuznania za stronę postępowania, co doprowadziło do odmowy przyznania skarżącym tego przymiotu oraz umorzenie postępowania odwoławczego, pomimo objęcia ich nieruchomości oddziaływaniem prac realizowanych w fazie budowy oraz eksploatacji zamierzenia inwestycyjnego w postaci zakładu przetwórstwa drzewnego jak i dalszego etapu tej budowy w postaci realizacji bocznicy kolejowej, jak i następnie jej eksploatacji;
- 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (ewentualnie art. 138 § 2 k.p.a.) polegające na błędnym niezastosowaniu oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. polegające na błędnym zastosowaniu, w sytuacji gdy skarżący spełniają warunki uznania za stronę postępowania;
- 3) art. 78 § 2 w zw. z art. 77 § 2 i art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. oraz 124 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, a w szczególności poprzez niewłączenie do akt sprawy w drodze postanowienia dowodów, na podstawie których zostało oparte rozstrzygnięcie;
- 4) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej jako: "u.p.b." poprzez nieprawidłowe zastosowanie w postaci nieuprawnionego przyjęcia, że nieruchomości skarżących pozostają poza obszarem oddziaływania w fazie budowy oraz eksploatacji zamierzenia inwestycyjnego w postaci zakładu przetwórstwa drzewnego jak i dalszego etapu tej budowy w postaci realizacji bocznicy kolejowej jak i następnie jej realizacji, co doprowadziło do pominięcia skarżących jako strony w obecnym postępowaniu;
- 5) art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 litera a i c Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz.UE z 28.1.2012 r., L 26/1, dalej jako: Dyrektywa środowiskowa) oraz w zw.
z art. 3 ust. 1 pkt 13 oraz art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081), dalej jako: "ustawa środowiskowa") poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie pojęć: "przedsięwzięcie" (art. 1 ust. 2 litera a Dyrektywy środowiskowej oraz art. 3 ust.1 pkt 13 ustawy środowiskowej); "zezwolenie na inwestycję" (art. 1 ust. 2 litera c Dyrektywy środowiskowej), polegające na pominięciu, że zakaz intencjonalnego dzielenia przedsięwzięcia (tzw. salami slicing) dotyczy nie tylko postępowania w przedmiocie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale i postępowania w przedmiocie pozwolenia budowlanego, co spowodowało, że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę bocznicy kolejowej bez przedłożenia stosownej decyzji o środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.
6) art. 48 ust. 1 u.p.b. poprzez wydanie pozwolenia budowlanego na istniejące (wybudowane) lub będące w budowie części obiektu budowlanego, a postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej jest na etapie postępowania odwoławczego.
Skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodów na okoliczność sygnalizowanej samowoli budowlanej oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pełnomocnika.
W obszernym uzasadnieniu skarżący przekonywali, że obecną sprawę należy oceniać przez pryzmat faktu, że inwestor dokonuje rozbudowy zakładu poprzez pozyskiwanie dodatkowych (etapowych) pozwoleń lub zmianę uprzednio już uzyskanych. Wskazali, że w sprawie mamy do czynienia ze sztucznym podzieleniem procesu budowlanego na mniejsze zamierzenia, tak, aby ograniczyć krąg stron postępowania. Podnieśli, że zgodnie z art. 33 ust. 1 u.p.b. wolą ustawodawcy było, aby w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. Zarzucili więc, że Wojewoda nie dokonał ustaleń w zakresie oddziaływania zakładu przetwórstwa drzewnego jako całości, które to przedsięwzięcie wraz z bocznicą będzie oddziaływało na nieruchomości skarżących.
Stwierdzili, że w zakresie oddziaływania bocznicy kolejowej nie jest wystarczające oparcie się na wyliczeniach inwestora, które są sprzeczne z dokumentami składanymi w postępowaniu o udzielenie pozwolenia zintegrowanego. Podnieśli, że interes prawny może być też wywodzony z przepisów prawa cywilnego, a nie tylko administracyjnego. Uzasadniając zarzut z pkt 3, skarżący wyrazili niezrozumienia na jakiej podstawie organ odwoławczy uznał, że w fazie budowy bocznica kolejowa powoduje jedynie czasowe utrudnienia, a w fazie eksploatacji nie będzie oddziaływała na nieruchomości skarżących. Uznali za niedopuszczalne uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich. Wskazali, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać.
Zauważyli, że ocena dotycząca oddziaływania obiektu powinna być odnoszona nie tylko do innych obiektów, już istniejących w sąsiedztwie projektowanej zabudowy (relacja obiekt-obiekt), lecz do całej nieruchomości położonej w bliższym lub dalszym sąsiedztwie inwestycji, z uwzględnieniem prawa i perspektywy jej zabudowy zgodnie z przeznaczeniem. Co więcej, do obszaru oddziaływania obiektu należy zaliczać również te nieruchomości, na które będzie oddziaływać nie tyle sam obiekt jako rezultat budowy, co sam proces realizacji inwestycji. Skarżący przytoczyli stanowisko WSA w Olsztynie zajęte w wyroku z 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 825/17. Zaznaczyli, że dotyczy ono co prawda kwestii statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego, ale jednoznacznie z niego wynika, że "przedsięwzięcie" będzie oddziaływało na nieruchomości sąsiednie.
Skarżący przekonywali też, że mają interes prawny w sprawie na podstawie art. 63 ustawy środowiskowej, gdyż planując jakiekolwiek przedsięwzięcia na swoich nieruchomościach będą musieli uwzględniać funkcjonowanie zakładu przetwórstwa drzewnego i ograniczyć swoje zamierzenia, jeżeli skumulowane oddziaływanie będzie negatywnie oddziaływało na środowisko. Skarżący podnieśli, że ich domy mieszkalne pozostają w obszarze ekspozycji m.in. podwyższonej emisji pyłów PM 10 i PM 2,5. Emisje te dotyczą też bocznicy kolejowej. Zarzucili, że inwestor nie wskazał do tej pory, jakie będą emisje (inne niż akustyczne) budowanej, a następnie eksploatowanej bocznicy kolejowej, a więc w myśl zasady przezorności i ostrożności należy zakładać, że wykazana emisja jest pochodną także tego elementu zakładu.
Prokurator Regionalny zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 u.p.b. poprzez błędne przyjęcie, że skarżącym: A. C. i J. J. nie przysługuje status strony, a w konsekwencji błędne umorzenie postępowania odwoławczego, podczas, gdy budowa przedmiotowej bocznicy kolejowej stanowi część jednego zamierzenia inwestycyjnego realizowanego w bezpośredniej bliskości czasowej w postaci budowy zakładu przetwórstwa drzewnego, w konsekwencji czego obszar oddziaływania, a co za tym idzie status strony, winien być rozpatrywany przy uwzględnieniu skumulowania oddziaływania całej inwestycji na nieruchomości odwołujących się, przeciwna bowiem interpretacja prowadziłaby do usankcjonowania działań mogących zmierzać do obejścia prawa, polegających na rozczłonkowywaniu inwestycji w celu ograniczenia kręgu stron;
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Pełnomocnik uczestnika postępowania – spółki A - wniósł o oddalenie skarg.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2167) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a.")), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). Powyższe oznacza, że rozpatrując skargę na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze z powodu uznania przez organ odwoławczy braku legitymacji procesowej po stronie osoby wnoszącej odwołanie, czyli uznania, że jest ona nieuprawniona do wniesienia odwołania, Sąd nie może kontrolować decyzji organu I instancji, a więc oceniać kwestii materialnoprawnych ukształtowanych decyzją organu I instancji. Decyzja umarzająca postępowanie ma charakter formalny i w ramach tej decyzji Sąd może rozważać tylko zasadność stanowiska organu II instancji co do braku interesu prawnego po stronie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1220/18, (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl w Centralnej Bazie Orezczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako: "CBOSA").
Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U z 2020 r. poz. 256., dalej jako: "k.p.a.") organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym.
Przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Rację ma organ II instancji, że skutecznie inicjować postępowanie drugoinstancyjne może jedynie strona, czyli przymiot strony jest niezwykle istotny. Ponieważ jednak interes prawny wynika z prawa materialnego, to nie jest co do zasady możliwe by został ustalony już na etapie postępowania wstępnego. W sytuacji, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego się obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się – umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stanowisko to jest ugruntowane w doktrynie i judykaturze (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1609/05, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 1192/09, publ. w CBOSA, także B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, str. 597).
W rozpatrywanym przypadku istota sporu dotyczy ustalenia, czy skarżącym winien być przyznany przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę wnioskowanej bocznicy kolejowej. Zdaniem skarżących, budowa przedmiotowej bocznicy kolejowej stanowi część jednego zamierzenia inwestycyjnego realizowanego w bezpośredniej bliskości czasowej w postaci budowy zakładu przetwórstwa drzewnego, w konsekwencji czego obszar oddziaływania, a co za tym idzie status strony, winien być rozpatrywany przy uwzględnieniu skumulowania oddziaływania całej inwestycji na nieruchomości skarżących: A. C. i J. J. W przekonaniu skarżących budowa bocznicy kolejowej została sztucznie wyodrębniona, aby ograniczyć krąg stron postępowania z naruszeniem art. 1 ust. 2 cytowanej Dyrektywy środowiskowej i wynikającego z niego zakazu intencjonalnego dzielenia przedsięwzięcia (tzw. salami slicing). Stanowiska tego Sąd nie podziela.
Skarżący niezasadnie domagają się w niniejszym postępowaniu uwzględnienia oddziaływania na ich działki zakładu przetwórstwa drzewnego, objętego odrębnym pozwoleniem na budowę z dnia "[...]" r. W decyzji tej był analizowany i uwzględniany obszar oddziaływania zakładu przetwórstwa drzewnego na sąsiedni teren. Kwestionowana przez skarżących decyzja organu I instancji o pozwoleniu na budowę stanowi odrębne postępowanie i dotyczy tylko bocznicy kolejowej, a więc obiektu budowlanego o samodzielnej funkcji. Budowy i działania samej bocznicy kolejowej nie sposób utożsamiać z oddziaływaniem całego zakładu przetwórstwa drzewnego, realizowanego na powierzchni ok. 85 h. Wbrew przekonaniu skarżących w sprawie nie doszło do sztucznego podziału realizacji inwestycji. W sprawie bezspornym jest, że ostateczna decyzja z "[...]" r. ustalająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwórstwa drzewnego, uwzględniała też budowę przedmiotowej bocznicy kolejowej.
Nie oznacza to jednak, że przedsięwzięcia te muszą być rozpatrywane łącznie na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Przypomnieć należy, że Dyrektywa Parlamentu Europejskiego oraz Rady Unii Europejskiej jest aktem prawnym adresowanym do państw członkowskich, wyznacza ogólne cele i wymaga implementacji, czyli wdrożenia, przystosowania do porządku prawnego danego państwa członkowskiego. Zgodnie z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej państwa członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii. Z unormowania tego wynika zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich. Oznacza to, że państwa członkowskie mogą zdecydować w jaki sposób zostanie zrealizowany cel danej dyrektywy.
Powołana w skardze dyrektywa środowiskowa została wdrożona do polskiego porządku prawnego cytowaną w skardze ustawą środowiskową określającą zasady i procedurę badania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W wyroku z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1071/17 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, przytaczając stanowisko ETS, że wyrażony w dyrektywie środowiskowej zakaz "dzielenia przedsięwzięcia" służy zagwarantowaniu, żeby żadne przedsięwzięcie, które może wywierać znaczące skutki na środowisko w rozumieniu dyrektywy, nie zostało wyłączone spod oceny oddziaływania na środowisko. Dlatego, jak zaznaczył NSA, nie jest niedopuszczalne realizowanie przedsięwzięcia odrębnymi etapami, lecz sytuacja, w której przy rozstrzyganiu, czy poszczególne części przedsięwzięcia powinny zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko, właściwe organy nie wezmą pod uwagę ich skumulowanego oddziaływania.
Sytuacja taka nie ma miejsca w rozpatrywanym przypadku, skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględnia realizację przedmiotowej bocznicy kolejowej, a tym samy został oceniony jej wpływ na środowisko razem z oddziaływaniem zakładu przetwórstwa drzewnego.
Art. 86 pkt 2 cytowanej przez skarżących ustawy środowiskowej stanowi, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, czyli też decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Dlatego organy architektoniczno-budowlane nie muszą powtórnie analizować oddziaływania inwestycji na środowisko w zakresie objętym decyzją środowiskową. Nie jest to przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę.
W konsekwencji wynikający z cytowanej dyrektywy środowiskowej zakaz dzielenia przedsięwzięcia nie dotyczy wydawania pozwolenia na budowę.
Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) wyraźnie zezwalają na etapowanie realizacji przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.p.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Okoliczność, że przepis ten wymaga projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego, nie oznacza, że całe zamierzenie budowlane powinno zostać objęte jednym pozwoleniem na budowę.
Takie rozumienie pomija całkowicie drugie zdanie, z którego wynika, że w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt ustawodawca dopuścił możliwość wydania na wniosek inwestora pozwolenia na budowę odnośnie do wybranych obiektów lub zespołów obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Warunkiem etapowania realizacji przedsięwzięcia jest, aby obiekt budowlany, którego dotyczy pozwolenie na budowę mógł samodzielnie funkcjonować (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1697/17, publ. w CBOSA). W wyroku z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1781/17 NSA wyjaśnił, że z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego wynikają zasady rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie, a więc również obiektów realizowanych w następnych etapach inwestycji, co nie jest jednak jednoznaczne z badaniem warunków udzielenia pozwolenia na budowę dla obiektów przewidziany do realizacji w kolejnych etapach.
Reasumując, na obecnym etapie brak jest podstaw do domagania się uwzględniania oddziaływania zakładu przetwórstwa drzewnego, objętego odrębnym pozwoleniem na budowę, w którym był analizowany i uwzględniany wpływ oddziaływania tego zakładu na tereny sąsiednie.
Organ odwoławczy prawidłowo więc analizował tylko zasięg oddziaływania samej bocznicy kolejowej na działki skarżących. Zważyć należy, że stosownie do art. 34 u.p.b. inwestor składa projekt w konkretnym kształcie, który organ architektoniczno-budowlany sprawdza tylko co do zgodności z prawem przyjętych przez inwestora założeń.
W rozpoznawanej sprawie przedłożony do akceptacji projekt budowlany określał konkretne ramy zamierzenia, pozwalając na ustalenie obszaru oddziaływania wnioskowanej inwestycji, a tym samym ustalenie kręgu stron postępowania. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, opartą na ustaleniach stanu faktycznego w danej sprawie, uwzględniającą funkcję, formę i konstrukcję projektowanego obiektu budowlanego oraz jego cechy charakterystyczne. W omawianym przypadku znany jest zakres wniosku inwestora i lokalizacja nieruchomości skarżących, nie było zatem potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w niniejszym postepowaniu. Nie mają też racji skarżący, że organ powinien przedstawić dowody materialne dla wykazania, że inwestycja nie będzie oddziaływać na ich nieruchomości. Kwestia ta bowiem nie wymaga dowodzenia, ale oceny prawnej.
Podnieść należy, nawiązując do argumentów skarżących, że zgodnie z ogólną normą art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1059/10 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby.
Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05, publ. w CBOSA). Na kanwie art. 28 k.p.a. przyjmuje się bezspornie, że o interesie prawnym podmiotów świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 oraz 144 Kodeksu cywilnego. Zakłóceniem korzystania z nieruchomości może być każde oddziaływanie, nie zaś tylko przekraczające dopuszczalne normy (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1514/17, publ. w CBOSA).
Inaczej jednak status strony został unormowany w ustawie Prawo budowlane w art. 28 ust.
2. Jest to lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję "obszaru oddziaływania obiektu" podaje zaś art. 3 pkt 20 tej ustawy. Zgodnie z tym unormowaniem należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.
Przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 P.b., są wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Są nimi zarówno akty wykonawcze do Prawa budowlanego, jak i ustawy szczególne wraz z aktami wykonawczymi (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 24 oraz W. Piątek, Komentarz do art. 3, w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2012, s. 50).
Dostrzec należy, że w świetle przytoczonych powyżej przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. legitymacja procesowa strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę powiązana została nie z jakimikolwiek ograniczeniami, jakie mogą powstać w zagospodarowaniu terenu w związku z powstaniem obiektu, objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, ale z takimi ograniczeniami, których źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Źródłem takich ograniczeń nie mogą być przy tym wyłącznie przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Co prawda w art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego zagwarantowano właścicielom nieruchomości uprawnienie do korzystania z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jak też ochronę przed takimi działaniami właścicieli nieruchomości, które by zakłócały korzystnie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, to jednak w sprawie budowlanej kwestia immisji musi być uwzględniana, jeżeli podlega regulacji prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1537/17, publ. CBOSA).
Takiej regulacji podlega ochrona przed hałasem. Prawodawca w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396) w art. 112 zapewnił obywatelom ochronę przed hałasem. Zgodnie z tym przepisem ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie;
2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Na podstawie art. 113 ust. 1 tej ustawy Minister Środowiska wydał rozporządzenie określające dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowanego przez różne grupy źródeł hałasu. Jest to rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112) w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Wobec uregulowania przez ustawodawcę zagadnienia dopuszczalnego hałasu, organ administracji architektoniczno–budowlanej, wydając pozwolenie na budowę ma obowiązek sprawdzenia spełnienia wynikających z tych przepisów warunków. Stanowi o tym również art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który nakłada na organ decyzyjny obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. W rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy sam przyznał w zaskarżonej decyzji, że projektowana bocznica kolejowa będzie oddziaływać akustycznie na działkę skarżącego A. C. nr "[...]". W takiej sytuacji sprawdzenie, czy wobec tego skarżącego w sprawie nie zostaną naruszone przepisy ww. rozporządzenia powinno zostać rozstrzygnięte w decyzji merytorycznej, a nie formalnej, odmawiającej uznania za stronę. Odnośnie zaś do nieruchomości skarżącego J. J., z uwagi na znaczną odległość jego działki od planowanej bocznicy kolejowej, wynoszącą ok. 850 m, nie stwierdzono, aby inwestycja mogła oddziaływać pod względem akustycznym na jego działkę. Sąd ocenę tę podziela. Nie zasługiwała na uwzględnienie podnoszona przez skarżących ogólnikowo kwestia pylenia, którą skarżący łączą, jak wnioskować można z działaniem zakładu przetwórstwa drzewnego, z zakresu zatwierdzonego zamierzenia budowlanego nie wynika taka uciążliwość. Nie jest zasadne też wywodzenie interesu prawnego z przepisów ustawy środowiskowej, z uwagi na to, że jeżeli skarżący będą chcieli realizować kiedyś inwestycje na swoich nieruchomościach, to będą musieli uwzględniać skumulowane oddziaływanie inwestycji na sąsiednich działkach.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, na co zwracali uwagę skarżący, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Podnosi się, że o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, czy zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, to podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu, jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 807/15; z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 945/16; z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1255/16, publ. w CBOSA). Przy czym, przy ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu, zgodnie z definicją zawartą w art. 30 pkt 20 u.p.b., uwzględnieniu podlegać może tylko oddziaływanie znormalizowane.
Muszą więc obowiązywać konkretne przepisy prawa tworzące prawa lub obowiązki związane z zagospodarowaniem terenu, których przestrzeganie może być zagrożone wobec zgłoszonego wniosku przez inwestora. Element potencjalności, na który zwracają uwagę skarżący, musi być obiektywnie sprawdzalny.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej A. C., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W pozostałym zakresie skargi oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość: uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika - radcy prawnego (480 zł) - na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).