Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 7 listopada 2015r. Z. R., zam. w miejscowości B. wystąpił do Rady Powiatu ze skargą na nieprawidłowe działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w sprawie robót budowlanych wykonywanych przez T. R. w miejscowości B., na działce nr "[...]".
W dniu 7 grudnia 2015 r. skarga ta przekazana została do rozpoznania według właściwości Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (dalej WINB).
W dniu 11 grudnia 2015 r. Z. R. wniósł podobną skargę także do Wojewody.
W dniu 16 grudnia 2015 r. Wojewoda przekazał skargę WINB w celu rozpatrzenia i udzielenia odpowiedzi zainteresowanemu, na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) w zw. z art. 231 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.).
Pismem z dnia 22 grudnia 2015 r. WINB zwrócił się do PINB o zajęcie stanowiska i przekazanie akt sprawy.
W odpowiedzi pismem z dnia 11 stycznia 2016 r. PINB wskazał, że Z. R. nie jest stroną prowadzonych przez nadzór budowlany postępowań administracyjnych w sprawie robót budowlanych wykonywanych przez T. R., ponieważ jest jedynie najemcą w budynku mieszkalnym należącym do Gminy K., więc brak jego zgody na wykonywanie robót budowlanych nie wywołuje skutków prawnych.
Pismem z dnia 22 stycznia 2016 r., zatytułowanym "Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi", działając na podstawie art. 237 § 3 k.p.a. WINB uznał, że skarga Z. R. nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżący jest najemcą lokalu mieszkalnego nr A w budynku nr "[...]" we wsi B., który jest własnością Gminy. Natomiast T. R. jest dzierżawcą części działki nr ½ i właścicielem budynku nr "[...]". Wskazał, że na skutek uprzednich skarg Z. R. dotyczących robót wykonanych przez T. R., PINB przeprowadził czynności kontrolne w/w działki, które potwierdziły samowolne wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczenia gospodarczego poprzez: wykonanie instalacji: wodno-kanalizacyjnej, elektrycznych i centralnego ogrzewania oraz montażu urządzeń sanitarnych w budynku nr "[...]". Powyższe ustalenia skutkowały wszczęciem postępowania administracyjnego, które nadal jest w toku.
Stroną trwającego postępowania przed organem I instancji jest inwestor oraz właściciel działki tj. Gmina. W odniesieniu do utwardzenia terenu części w/w działki, PINB przeprowadził czynności kontrolne, które wykazały, iż właściciel działki tj. Gmina przekazał T. R. materiały budowane (kostkę polbrukową) na wymianę uszkodzonego betonowego utwardzenia terenu. Podał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu, nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia do właściwego organu, o czym PINB poinformował skarżącego z zachowaniem terminu określonego w art. 237 § 1 i 4 k.p.a.. WINB zważył, że tryb skargowy nie upoważnia organu wyższego stopnia do merytorycznej oceny postępowania. Jest to tryb uproszczony, w którym można oceniać jedynie kwestie dotyczące bezczynności lub przewlekłości działania podległego mu organu. Podkreślono, że PINB informował skarżącego na temat podejmowanych przez niego zgłoszeń z zachowaniem terminu.
W dniu 6 lutego 2016 r. Z. R. wywiódł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe pismo WINB, zarzucając, że zostało stworzone na podstawie fałszywych poświadczeń i dowodów. Podał, że organy nadzoru budowlanego działają wspólnie na jego szkodę od 2000 r. Wskazał na stan techniczny wynajmowanego lokalu i utrudnienia spowodowane robotami budowlanymi wykonanymi przez T. R. W odpowiedzi na skargę, przekazaną już w prawidłowym trybie w dniu 17 lutego 2016 r., WINB wniósł o jej odrzucenie. Podniósł, że nie jest dopuszczalna skarga na pismo stanowiące rozpatrzenie skargi w trybie art. 237 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.
W związku z tym należy wskazać, że stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Kwestionowane skargą pismo nie należy do żadnej z wyżej wymienionych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej. Dlatego też wniesiona skarga nie może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Kwestionowane przez skarżącego pismo WINB dotyczyło skargi, o której mowa w przepisach Działu VIII k.p.a., zatytułowanego "Skargi i wnioski" (art. 221- 240 k.p.a.) Stosownie do treści art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga tego rodzaju jest szczególnym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, zawierającym zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie.
W myśl art. 228 k.p.a. skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia. Natomiast właściwość tych organów określa art. 229 oraz 230 k.p.a. Z powyższych przepisów wynika wyraźnie, że postępowanie skargowe normowane przepisami Działu VIII k.p.a. prowadzone jest wyłącznie przez organy administracji publicznej. Dlatego ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie Działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11, LEX nr 1110181).
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stronie niezadowolonej z załatwienia skargi opartej na podstawie art. 227 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania takich skarg. Zainicjowana skargą powszechną ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników, sprowadzająca się do ustalenia prawidłowości i terminowości ich działania oraz zbadania potrzeby podjęcia określonych czynności stanowi wewnętrzną sprawę organów. Postępowanie skargowe nie kończy się władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności (por. postanowienia: NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Go 398/08; WSA w Poznaniu z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 30/10, WSA w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 47/14, publ. na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).
W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegająca zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Stąd na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę należało uznać za niedopuszczalną i odrzucić.