Uzasadnienie
Pismem z dnia 30 września 2008r. Prezydent Miasta O. wypowiedział A. K. dotychczasową wysokość opłaty rocznej za 108/10000 udziału (związanego z udziałem 1/6 w lokalu mieszkalnym nr 52) w prawie użytkowania wieczystego gruntu, położonego w O.e przy ul. R. 27 (działka nr "[...]" o łącznej powierzchni 4457m²) wynoszącą 0 zł ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2008r. i zaproponował od dnia 1 stycznia 2009r. nową wysokość tej opłaty w kwocie 29,47 zł, to jest 1% wartości gruntu. Wskazane pismo zostało doręczone stronie w dniu 2 października 2008r.
W dniu "[...]", z zachowaniem ustawowego terminu, wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu jest uzasadnione w mniejszej wysokości. Jednocześnie strona zgłosiła zastrzeżenia do wykonanego w dniu 5 maja 2008r. przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, który stanowił podstawę ustalenia wartości gruntu.
Orzeczeniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że regulacje zawarte w art. 77 ust. 1 oraz art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazują, że tryb postępowania przewidziany w tych przepisach stosuje się tylko wówczas, gdy została ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Nie można bowiem dokonać aktualizacji opłaty, której wysokości jeszcze nie ustalono. Organ podniósł, iż w myśl art. 73 ust. 5 wskazanej ustawy, wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty ustala się w umowie.
Jednocześnie żaden z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje trybu postępowania, gdy właściciel zamierza ustalić pierwszą opłatę za użytkowanie wieczyste, jeżeli przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, bądź przeniesieniu tego prawa, nie została ona ustalona. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, zastosowanie znajdą przepisy prawa cywilnego, regulujące instytucję użytkowania wieczystego. Dopiero tak ustaloną opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu będzie można aktualizować w trybie określonym w art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zatem w niniejszej sprawie nie doszło do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, bowiem nie nastąpiła zmiana wartości gruntu, gdyż przed dniem 30 września 2008r. opłata ta nie obowiązywała. W tych okolicznościach nie można uznać pisma Prezydenta Miasta O. z dnia 30 września 2008r. za wypowiedzenie dotychczasowej opłaty, gdyż w istocie jest ono ustaleniem wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. W związku z powyższym, postępowanie w sprawie uznano za bezprzedmiotowe i umorzono na mocy art. 105 § 1 kpa.
Skargę na powyższe orzeczenie wniósł Prezydent Miasta O., działający w imieniu Gminy O., będącej właścicielem przedmiotowego gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, żądając uchylenia w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, iż propozycja opłaty rocznej w podanej wysokości stanowiła jedynie ofertę ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste, którą użytkownik wieczysty może przyjąć bądź odrzucić, ewentualnie wystąpić z własną ofertą. Jednocześnie zgodnie z art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, Kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Innego orzeczenia w takiej sytuacji ustawa nie przewiduje.
Tym samym orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane z naruszeniem art. 105 § 1 kpa oraz art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do pozbawienia stron możliwości skorzystania ze swoich praw.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie. Jednocześnie organ podał, iż Gmina O. w dniu 2 marca 2010r. wniosła sprzeciw od orzeczenia Kolegium z dnia "[...]", który wraz z aktami sprawy został przekazany Sądowi Rejonowemu w O. przy piśmie z dnia 30 marca 2010r. Natomiast pismem z dnia 3 marca 2010r. Gmina O. wniosła bezpośrednio do Sądu skargę na wskazane wyżej rozstrzygnięcie organu. Po przekazaniu skargi przez Sąd wpłynęła ona do Kolegium w dniu 12 marca 2010r. W ocenie Kolegium skarga ta jest bezzasadna. Podniesiono, iż przepisy art. 77-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią podstawę do aktualizacji, tj. podwyższenia lub obniżenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu w sytuacji, gdy wartość gruntu uległa zmianie. Przedmiotem aktualizacji jest więc opłata roczna już wcześniej ustalona. W niniejszej sprawie nie chodzi natomiast o zmianę lub ustalenie wysokości stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste lecz o ustalenie opłaty rocznej po raz pierwszy.
Wskazano, że opłata roczna za nieruchomość gruntową oddaną w użytkowanie wieczyste powinna być ustalona w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa. Dopiero później może być do niej stosowany tryb określony w art. 78 – 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem ustalenie przez Gminę O. opłaty rocznej przy zastosowaniu art. 77 i art. 78 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło bez podstawy prawnej. Podniesiono również, iż na mocy art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami do postępowania przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy kpa, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. W tych okolicznościach uznano, że nie ma żadnych podstaw do wyłączenia możliwości wydania przez ten organ orzeczenia umarzającego postępowanie w sytuacji jego bezprzedmiotowości.
Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 5 maja 2010r. pełnomocnik strony skarżącej podała, że na rozprawach w dniu 30 kwietnia 2010r. Sąd Rejonowy w O. odrzucił wszystkie pozwy wniesione na orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w przedmiocie umorzenia postępowania, stwierdzając niedopuszczalność drogi sądowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. rozpoznawał niniejszą sprawę mimo, że przedmiotem skargi jest orzeczenie Kolegium wydane w trybie określonym w przepisach art. 77 – 81 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wprawdzie orzeczenia wydane przez Kolegium w tym trybie podlegają zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednakże ukształtowała się praktyka orzecznicza, zgodnie z którą w przypadku, gdy orzeczenie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty (orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty), podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008r. Sygn. akt 876/07, LEX 413615, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007r. Sygn. akt I OSK 1141/06, [numer dowodu zakryty]).
Art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje bowiem stosować do postępowania przed Kolegium odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem rozstrzyganie kwestii procesowych następuje w trybie tych przepisów. Należy przy tym wskazać, iż w niniejszej sprawie jednocześnie z wniesieniem skargi Gmina O. wniosła sprzeciw od wydanego orzeczenia do Sądu Rejonowego w O. Wprawdzie nie został on jeszcze rozpoznany, lecz z informacji uzyskanych na rozprawie od pełnomocnika Gminy oraz z informacji podanych przez uczestników postępowania w sprawach o sygn. II SA/Ol 226/10 oraz II SA/Ol 243/10 wynika, iż w podobnych sprawach rozpoznanych przez Sąd Rejonowy w O. w dniu 30 kwietnia 2010r. sprzeciwy zostały odrzucone z powodu niedopuszczalności drogi sądowej.
Zatem odrzucenie skargi także przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu, które – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z dnia 25 stycznia 1995r. (Sygn. akt W 14/94, OTK z 1995r. Nr 1 poz.
19) oraz z dnia 10 lipca 2000r. (Sygn. akt SK 12/99, OTK z 2000r. Nr 5 poz. 143) - oznacza materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle.
Należy zaznaczyć, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny i stanowią swoistego rodzaju ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Tryb ustalania i aktualizacji tych opłat został uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ta ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - administracyjny, w drugim zaś sądowy. Z art. 77 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy wynika bowiem, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 tej ustawy, wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości.
W tym stadium postępowania, ustawodawca przewidział jednak ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty, wprowadzając w art. 78 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy, uprawnienie tego podmiotu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Skutkiem prawnym nie złożenia takiego wniosku jest – zgodnie z art. 78 ust. 4 powołanej ustawy - obowiązywanie nowej wysokości opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu. Podnieść w tym miejscu należy, że z brzmienia art. 78 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, że skutek w postaci obowiązywania nowej opłaty za użytkowanie wieczyste występuje tylko w przypadku nie złożenia wniosku do Kolegium.
Z treści art. 79 ust. 3 powołanej ustawy wynika natomiast, że Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie dojdzie, organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia Kolegium odwołanie nie przysługuje, co oznacza, że orzeczenie to kończy administracyjny etap w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 i 2 tej ustawy, od orzeczenia Kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Kolegium przekazuje zatem właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew.
Jak słusznie zauważono w skardze, orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Sz 889/08 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007r. sygn. akt II SA/Gd 472/06 – orzeczenia dostępne na stronie internetowej NSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem, wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Kolegium o umorzeniu postępowania zamyka stronom możliwość wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa aktualizacji opłaty nie została przez Kolegium rozstrzygnięta mimo złożenia przez użytkowników wieczystych wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Należy również dodać, iż przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na który powołał się organ, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (por. A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, str. 485). Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2225/01, niepublikowany). Jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 789/09, niepublikowany).
Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Uwzględniając powyższe argumenty stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Jeśli w ocenie Kolegium, brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, iż opłata ta nie została w ogóle ustalona, to organ ten winien zakończyć postępowanie jednym z rozstrzygnięć merytorycznych, przewidzianych w art. 73 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie umarzać postępowanie. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości.
W świetle powyższych rozważań zawarty w skardze wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia jest w pełni uzasadniony. Zgodnie bowiem z art. 79 ust 3 cytowanej ustawy, istnieją tylko dwa rodzaje orzeczeń co do istoty sprawy, które może wydać Kolegium po złożeniu przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że opłata jest uzasadniona w mniejszej wysokości, to jest o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Innego rodzaju rozstrzygnięć ustawa nie przewiduje, chyba że w kwestiach procesowych, do których mają zastosowanie przepisy k.p.a. wymienione w art. 79 ust 7 ustawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno zatem wydać stosowne rozstrzygnięcie odpowiadające wskazanym wyżej przepisom prawa.
Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Orzeczenie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego orzeczenia podjęto na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.