Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Dyrektor Wydziału Infrastruktury i Nieruchomości w Urzędzie Wojewódzkim, działając z upoważnienia Wojewody, po rozpatrzeniu odwołania spółki A (dalej jako: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta nr "[...]" z "[...]" r., odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. "[...]", na działce nr "[...]".
Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że w warunkach niniejszej sprawy nie można uznać oświadczenia skarżącej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, że na objętej wnioskiem działce znajdują się dwa budynki mieszkalne wielorodzinne przy ul. "[...]" i "[...]". Inwestycja została zaprojektowana na dachu budynku przy ul. "[...]", za zgodą mieszkańców tego budynku, na podstawie umowy najmu. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. "[...]" zawiadomiła organ I instancji, że nie wyraziła zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane. Organ odwoławczy ustalił, że wnioskowana działka jest objęta jedną księgą wieczystą, w której jako właściciele wymienieni zostali poszczególni właściciele wyodrębnionych lokali, z których każdy ma swój udział. Zauważył, że przedłożone przez inwestora porozumienie o sposobie korzystana i utrzymania nieruchomości wspólnej zawarte w dniu 12 czerwca 2018 r. pomiędzy Zarządem Wspólnoty Nieruchomości przy ul. "[...]", a Zarządem Wspólnoty przy ul. "[...]" wskazuje na sposób korzystania oraz utrzymania nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr "[...]" przy ul. "[...]".
Jak wskazano w tym porozumieniu współwłaścicielami ww. działki gruntu są wszyscy właściciele lokali w budynku "[...]" (71,94 % udziałów) i "[...]" (28,06 % udziałów). W porozumieniu tym wskazano sposób korzystania z miejsc postojowych, z terenów zieleni urządzonej, utrzymania drogi dojazdowej oraz finansowania remontów. W § 4 tego porozumienia znajduje się zapis mówiący, że porozumienie nie uprawnia stron do nieodpłatnego lub odpłatnego wynajmowania jakiejkolwiek części wspólnej nieruchomości. Organ odwoławczy uznał, że z tego zapisu wynika, że przedłożona przez inwestora umowa najmu zawarta 24 sierpnia 2018 r. ze Wspólnotą Mieszkaniową przy ul. "[...]" na wynajęcie części dachu z przeznaczeniem na instalację infrastruktury telekomunikacyjnej wykraczała poza zakres zwykłego zarządu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego.
Powszechnie przyjmuje się też, że jeżeli obiekt budowlany ma zostać wzniesiony na terenie nieruchomości objętej współwłasnością lub współużytkowaniem wieczystym, to na budowę wymagana jest zgoda wszystkich podmiotów mających prawa do tej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.), do rozporządzania rzeczą wspólną oraz innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Brak takiej zgody jest zarazem równoznaczny z brakiem prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgoda ta stanowi warunek uzyskania pozwolenia na budowę, a jej brak uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (teks jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej jako: "u.p.b.") poprzez uznanie, że nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla przedmiotowej inwestycji. Skarżąca podkreśliła, że wniosek dotyczy budowy infrastruktury telekomunikacyjnej tylko na budynku należącym do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. "[...]", na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej. Inwestycja będzie zasilana w oparciu o podlicznik z infrastruktury energetycznej WM "[...]". Grunt, na którym stoi budynek jest przedmiotem współwłasności dwóch wspólnot mieszkaniowych, które na podstawie umowy z 12 czerwca 2018 r. uznały, że jedynym elementem wspólnego zarządu jest grunt. Biorąc pod uwagę rodzaj, zakres inwestycji i w szczególności ww. porozumienie z 12 czerwca 2018 r. należy uznać, że skarżąca posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia Sądu wymaga, czy skarżąca legitymuje się prawem do dysponowania wnioskowaną nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z treścią art. 4 u.p.b. koniecznym warunkiem nabycia prawa do zabudowy nieruchomości jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Art. 3 pkt. 11 definiuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W przypadku tytułu wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego ustawa wyraźnie stanowi, że tytuł ten musi przewidywać uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
Bezspornym w sprawie jest, że inwestycja została zaprojektowana na istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. "[...]", za zgodą właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych, tworzących wspólnotę mieszkaniową (art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 532). Przy czym budynek przy ul. "[...]" nie stanowi odrębnej od gruntu własności. W związku z tym znajdzie tu zastosowanie zasada wyrażająca się w łacińskiej paremii -superficies solo cedit (to, co jest na powierzchni, przypada gruntowi). W polskim porządku prawnym zasada ta uregulowana jest w art. 48 i art. 191 k.c. Zgodnie z art. 48 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane. W myśl art. 191 k.c. własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową.
Z przepisami tymi koresponduje art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, który stanowi, że nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali.
W związku z powyższym skarżąca powinna uzyskać zgodę obydwu wspólnot mieszkaniowych - współwłaścicieli działki nr "[...]" objętej wnioskiem. Stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali do podjęcia przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu jest w szczególności zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej (art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy o własności lokali).
W wyroku z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2648/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że umowa między współwłaścicielami o podział nieruchomości do wyłącznego korzystania (podział quoad usum) jako źródło stosunku obligacyjnego, niezmieniającego stosunku współwłasności i niewywołującego skutków prawnorzeczowych, nie przyznaje poszczególnym współwłaścicielom prawa do dysponowania na cele budowlane fizycznie wydzieloną i będącą w ich wyłącznym posiadaniu częścią nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., II OSK 1869/06), chyba że zawiera postanowienia, które w sposób wyraźny i precyzyjny przyznają danemu współwłaścicielowi uprawnienie do wykonywania robót budowlanych określonego rodzaju i w określonym zakresie co do wydzielonej części nieruchomości. Brak tego rodzaju postanowień w umowie o podział quoad usum skutkuje niemożnością uznania tej umowy za źródło uprawnień współwłaściciela do samodzielnego dysponowania na cele budowlane fizyczną częścią nieruchomości przydzieloną mu do wyłącznego korzystania.
Ponieważ zaś dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (także w zakresie jej fizycznie wydzielonej części w ramach umowy o podział quoad usum) stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, dlatego stosownie do treści art. 199 k.c. do podjęcia tego rodzaju czynności konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku tej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać upoważnienia do jej dokonania przez sąd powszechny.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w wyroku.