Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że T. B. (skarżąca) w dniu 12 listopada 2019 r. zgłosiła się do Powiatowego Urzędu Pracy celem uzyskania statusu osoby bezrobotnej.
Starosta (organ I instancji) decyzją z dnia "[...]", orzekł o uznaniu skarżącej z dniem 12 listopada 2019 r. za osobę bezrobotną i przyznał jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych od tego dnia w wysokości 811,72 zł brutto miesięcznie.
Natomiast decyzją z dnia "[...]", organ I instancji orzekł o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 16 listopada 2019 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z posiadanych dokumentów wynika, iż skarżąca podjęła zatrudnienie (inną pracę zarobkową), a w takim przypadku następuje utrata statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła skarżąca. Wskazała, że nie była świadoma obowiązku zgłaszania faktu podjęcia pracy, przez co została pozbawiona zasiłku dla bezrobotnych za grudzień 2019 r. Pracę wykonywała tylko 16 listopada oraz w dniach 30 i 31 grudnia 2019 r. Była przekonana, że urząd pracy potrąci sobie te dni, a pozostałą kwotę zasiłku otrzyma. Wyjaśnia, że nie chciała nikogo oszukać. Od 1 stycznia 2020 r. ponownie jest zatrudniona w A. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" (Wojewoda, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, że skarżąca została poinformowana o okolicznościach, w których może utracić status osoby bezrobotnej. Świadoma była również tego, jakie obowiązki ciążą na osobie bezrobotnej, podejmującej zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Wskazano, że skarżąca zarejestrowała się jako osoba bezrobotna 12 listopada 2019 r., tj. zaledwie 4 dni przed zawarciem umowy zlecenia. Powinna mieć zatem świeżo w pamięci obowiązek informowania organu zatrudnienia o zmianie swojej sytuacji, zwłaszcza o podjęciu pracy. Ponadto z akt sprawy wynika, że w dniu 25 listopada 2019 r. była w urzędzie pracy. Miała zatem możliwość poinformować pracownika PUP o podjęciu pracy, ewentualnie wyjaśnić wątpliwości.
Zdaniem organu odwoławczego wykonywanie umowy zlecenia wyklucza możliwość legitymowania się w tym czasie statusem osoby bezrobotnej, zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy osobą bezrobotną nie może być osoba zatrudniona lub wykonująca inną pracę zarobkową. Tym samym bezrobotny podejmujący, np. umowę zlecenia traci status bezrobotnego od dnia jej podjęcia.
Bezspornym jest, że skarżąca w dniu 16 listopada 2019 r. podjęła inną pracę zarobkową w ramach umowy zlecenia i nie zgłosiła tego faktu w Powiatowym Urzędzie Pracy. Skarżąca była pouczona, że bezrobotny obowiązany jest zawiadomić w ciągu 7 dni powiatowy urząd pracy o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej. To na bezrobotnej ciążył obowiązek poinformowania organu zatrudnienia o podjęciu pracy. Organ odwoławczy wskazał, że gdyby skarżąca poinformowała PUP o zawartej umowie zlecenia to utraciłaby wówczas status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku od dnia podjęcia pracy i mogłaby go ponownie uzyskać po jej zakończeniu. Niezgłoszenie tego faktu spowodowało, że organ I instancji decyzję o utracie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych mógł wydać dopiero w dniu 16 stycznia 2020 r.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiodła skarżąca.
Wskazała, że w dniu 12 listopada 2019 r. zarejestrowała się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, a 16 listopada 2019 r. podjęła 1-dniowe zatrudnienie w macierzystym zakładzie pracy. Dodała, że nie zgłosiła tego faktu w urzędzie, ponieważ nie otrzymała na czas umowy zlecenia. Stwierdziła, że skoro dostała w grudniu 2019 r. zasiłek dla bezrobotnych za miesiąc listopad, to utwierdziło ją to w przekonaniu, że "jest w porządku z UP." Potwierdziła, że w dniach 30-31 grudnia 2019 r. również wykonywała pracę. Dodała, że nie chciała nikogo oszukać ani wyłudzić pieniędzy. Poinformowała, że od 13 marca 2020 r. z powodu epidemii była zmuszona zarejestrować się w urzędzie pracy. Skarżąca nie chce zwracać zasiłku dla bezrobotnych za listopad i oczekuje wypłaty zasiłku za grudzień 2019 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie co do zasady podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy, stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia "[...]" utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji rozstrzygającą o utracie przez skarżącą statusu bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 16 listopada 2019 r.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm., dalej: ustawa), pojęcie "innej pracy zarobkowej" oznacza m in. wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia. Dlatego też wątpliwości nie może budzić to, że skarżąca w dniach 16 listopada 2019 r. oraz 30 i 31 grudnia 2019 r. wykonywała w ramach umowy zlecenia inną pracę zarobkową.
Istotą rozpoznawanej sprawy sprawie jest ustalenie, czy z uwagi na fakt zatrudnienia przez jeden dzień skarżąca powinna być pozbawiona statusu osoby bezrobotnej na czas nieokreślony począwszy od 16 listopada 2019 r., czy też pozbawienie statusu bezrobotnej powinno nastąpić w okresie objętym tylko czasem zatrudnienia skarżącej.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym warunkiem zastosowania sankcji w postaci pozbawienia statusu osoby bezrobotnej jest wcześniejsze właściwe pouczenie bezrobotnego o przesłankach warunkujących zachowanie (odpowiednio: skutkujących utratą) tego statusu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1483/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 11 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 40/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 19 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 273/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 163/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1359/14).
Zgodnie z art. 74 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, każdy bezrobotny jest zobowiązany zawiadomić w ciągu 7 dni grodzki (powiatowy) urząd pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub o złożeniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego albo utratę prawa do zasiłku.
Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy można mieć wątpliwości, czy rzeczywiście pouczenia zawarte w aktach sprawy, dotyczące poinformowania skarżącej o przyczynach powodujących pozbawienie statutu bezrobotnej były na tyle precyzyjne, że obejmowały również taką sytuację, z jaką organy wiążą utratę w tej sprawie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej. Jednocześnie stwierdzić należy, że w tym przypadku nie można przypisać winy dotyczącej pouczenia organowi pierwszej instancji, bo sytuacja w jakiej zalazła się skarżąca nie jest typowa.
Z akt sprawy wynika, że w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy skarżąca oświadczyła, że jest osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie, zobowiązując się jednocześnie do zawiadomienia organu zatrudnienia o okolicznościach powodujących brak gotowości do pracy (część C Karty rejestracyjnej bezrobotnego). Skarżąca została również poinformowana o konieczności powiadomienia urzędu w ciągu 7 dni o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej stosownie do art. 74 ustawy. Ponadto otrzymała ona egzemplarz informacji zawierającej m.in. obowiązki i uprawnienia osoby rejestrowanej w urzędzie pracy, co potwierdziła własnoręcznym podpisem złożonym w dniu 12 listopada 2019 r.
Takie pouczenie skarżącej mogło budzić wątpliwości po jej stronie co do tego, czy także wykonywanie czynności zarobkowych przez okres jednego dnia będzie skutkowało pozbawieniem statusu osoby bezrobotnej, zwłaszcza, że ani 12 listopada 2019 r. (dzień rejestracji), ani 16 listopada 2019 r. (dzień wykonywania umowy zlecenia) nie wiedziała ona jeszcze czy uzyska status osoby bezrobotnej, ponieważ w jej sprawie nie została jeszcze wydana decyzja. Trzeba mieć natomiast na uwadze, że pomiędzy zaistnieniem okoliczności, która ma wpływ na status danej osoby jako bezrobotnej a wyraźnym wskazaniem, że zaistnienie danej okoliczności będzie skutkowało pozbawieniem statusu osoby bezrobotnej – istnieje dość istotna różnica (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r., I OSK 547/17, dostępny w CBOSA).
Tak jak wcześniej zaznaczono rzeczą wręcz oczywistą jest, że pouczenie nie może w sposób kazuistyczny wyczerpywać wszystkich okoliczności i sytuacji, o których skarżąca powinna poinformować organ. Sytuacja skarżącej rozpatrywana w niniejszej sprawie ma charakter szczególny, z pewnością nie jest ona typowa. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby nie dać wiary skarżącej, że nie miała ona świadomości co do tego, iż wykonywanie pracy na podstawie umowy zlecenia przez jeden dzień i to przed wydaniem decyzji o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych będzie traktowane jako podjęcie pracy zarobkowej. Na zupełny brak wiedzy co do skutków tego krótkiego zatrudnienia wskazywała skarżąca w odwołaniu i skardze, podnosząc, że nie było jej intencją "oszukiwanie".
W niniejszej sprawie szczególną uwagę zwrócić należy na sekwencję zdarzeń i daty ich zaistnienia. Skarżąca stawiła się w Urzędzie Pracy 12 listopada 2019 r. i wówczas została pouczona o swoich obowiązkach jako osoby bezrobotnej. W tym dniu jednak nie wiedziała jeszcze czy uzyska status osoby bezrobotnej. Decyzja w tej sprawie została wydana bowiem dopiero w dniu 21 listopada 2019 r., zaś doręczona 25 listopada 2019 r.
Pracę na podstawie umowy zlecenia skarżąca wykonywała wcześniej, bo w dniu 16 listopada 2019 r., czyli przed wydaniem decyzji o przyznaniu jej statusu osoby bezrobotnej. W tej sytuacji stwierdzić należy również to, że pouczenia, rygory i obowiązki dotyczące osoby bezrobotnej nie powinny mieć zastosowania do skarżącej jeżeli decyzja o jej statusie i ewentualnym przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych nie została jeszcze wydana. Decyzja o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną i przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych została jej doręczona w siedzibie Urzędu Pracy w dniu 25 listopada 2019 r. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby w tym dniu skarżąca zobowiązana została do potwierdzenia tego, czy informacje przez nią udzielone w dniu 12 listopada 2019 r. pozostają nadal aktualne.
W tym miejscu zwrócić należy uwagę na stanowisko organu odwoławczego, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że gdyby skarżąca poinformowała PUP o zawartej umowie zlecenia to utraciłaby wówczas status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku od dnia podjęcia pracy i mogłaby go ponownie uzyskać po jej zakończeniu. Powyższe oznacza nic innego jak tylko to, że w ocenie organu odwoławczego, gdyby skarżąca znała wystarczająco przepisy prawa (była o nich pouczona) to praktycznie nie otrzymałaby zasiłku dla bezrobotnych tylko za dzień 16 listopada 2019 r., gdyż na ten dzień zawarła umowę zlecenia z mocy, której otrzymała wynagrodzenie w wysokości 14 zł. i 70 gr. brutto za godzinę pracy.
Dostrzec trzeba również, że przyczyną utraty statusu osoby bezrobotnej jest pozostawanie nie w jakimkolwiek stosunku cywilnoprawnym, ale tylko w takim, który koliduje z gotowością do podjęcia pracy. Ważnym elementem ustawowej definicji osoby bezrobotnej jest pozostawanie w pełnej i rzeczywistej gotowości do podjęcia zatrudnienia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 661/16, opub. w LEX nr 2083859). W ocenie Sądu podjęcie pracy przez jeden dzień na podstawie umowy cywilnoprawnej nie oznaczało, że skarżąca nie pozostawała w gotowości do podjęcia stałego zatrudnienia.
Sądowi orzekającemu w tej sprawie znane jest orzecznictwo prezentujące rygorystyczne definiowanie pojęcia wykonywania pracy i jej okresu, zgodnie z którym niezależnie od podstawy prawnej wykonywania pracy zarobkowej i okresu tej pracy, fakt wykonywania pracy uzasadnia pozbawienie statusu osoby bezrobotnej na czas nieokreślony (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 66/16, opub. w LEX nr 211630).
W tym jednak przypadku, aż tak rygorystyczne postępowanie organów administracji nie zasługuje na aprobatę.
W ocenie Sądu w tej sprawie organy administracji wydając zaskarżone decyzje naruszyły zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zastosowana wobec skarżącej sankcja, polegająca na pozbawieniu jej za okres wsteczny statusu bezrobotnej w sytuacji, w której tylko przez jeden dzień świadczyła pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej i uzyskany dochód wynosił kilkadziesiąt złotych, jest nieadekwatna do celu, jaki powinien zostać osiągnięty w wyniku podjęcia decyzji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy. Celem ustawodawcy było bowiem uznanie za bezrobotną osoby, która jest niezatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej oraz jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia.
Podzielić należy pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 809/15 (opub. w LEX nr 2059270) stwierdził, że jedynie oczywisty stan "zatrudnienia" może spowodować to, że osoba bezrobotna przestała spełniać warunki do posiadania takiego statusu i o takiej oczywistości można mówić tylko i wyłącznie wtedy, gdy bezrobotny uzyskał stałe zatrudnienie, a nie zatrudnienie "incydentalne". W tej sprawie organy zastosowały sankcję pozbawienia skarżącej statusu bezrobotnego z datą wsteczną nie biorąc pod uwagę żadnych innych okoliczności. Tymczasem organy powinny były rozważyć, czy z uwagi na słuszny interes strony w postępowaniu (skarżącej), nie należało orzec co najwyżej o utracie statusu bezrobotnej jedynie na okres jednego dnia (16 listopada 2019 r.), w którym stwierdzono objęcie ubezpieczeniem społecznym.
Podzielić należało zaprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że wprawdzie brak jest uregulowania wskazującego na możliwość pozbawienia osoby objętej ubezpieczeniem społecznym statusu bezrobotnego tylko za dany okres, w którym osoba ta podlegała ubezpieczeniu, ale ustawa nie zawiera również przepisu z którego wynikałoby, aby jedynym możliwym sposobem określenia terminu zastosowania takiej sankcji stanowiła tylko i wyłącznie data powstania zdarzenia prawnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 668/13, opub. w LEX nr 1371043; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 809/15, opub. w LEX nr 2059270; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1429/15, opub. w LEX nr 2085756).
Pomimo tego, że skarżąca w ramach umowy zlecenia wykonywała pracę przez trzy dni to rozważania niniejszego uzasadnienia ograniczone zostały do wykonywania pracy w dniu 16 listopada 2019 r., gdyż tylko wykonywanie pracy w tym dniu ma praktyczne znaczenie dla uznania w jakim czasie przysługiwał skarżącej status osoby bezrobotnej i w związku z tym za jaki okres powinien być jej wypłacony zasiłek dla bezrobotnych.
W ocenie Sądu końcową datą, w której skarżącą można uznać za osobę bezrobotną jest dzień 29 grudnia 2019 r., ponieważ 30 i 31 grudnia 2019 r. wykonywała ona pracę w ramach umowy zlecenia, a od stycznia 2020 r. podjęła zatrudnienie.
Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.