Uzasadnienie
Starosta, po rozpatrzeniu wniosku E. i A. K. z dnia 14 kwietnia 2006 r., decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w I. na działce nr 11, obręb 1. Wobec niezłożenia przez strony odwołania decyzja ta w dniu 24 lipca 2006 r. uzyskała przymiot decyzji ostatecznej.
Decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" Starosta, powołując się na art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, umorzył postępowanie wszczęte na wniosek E. i A. K. w sprawie pozwolenia na przebudowę dachu na wskazanym powyżej budynku mieszkalnym.
W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, iż Wojewoda, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek R.Z. - właściciela sąsiedniej nieruchomości, decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]", stwierdził nieważność decyzji Starosty Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie pozwolenia na przebudowę dachu. Organ podniósł, iż E. i A. K. rozpoczęli roboty budowlane polegające na przebudowie dachu na budynku jeszcze przed uzyskaniem ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, o czym Starosta nie wiedział na etapie wydawania decyzji Nr "[...]" z dnia "[...]". Wiedzę o zaistnieniu tej okoliczności organ powziął w wyniku złożenia przez R.Z. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę. Następnie powołano się na przepis art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, w myśl którego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust.
1. Uzasadniając konieczność umorzenia postępowania administracyjnego organ powołał się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynika, iż po zrealizowaniu określonej inwestycji zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 Kpa ulec umorzeniu.
Odwołania od powyższej decyzji złożyli R.Z. oraz E. i A. K. R.Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty uzasadniając, iż organ ten zastosował w sposób niewłaściwy i bezzasadny przepisy prawa umarzając postępowanie, które zakończył uprzednio wydaniem ostatecznej decyzji z dnia "[...]". Odwołujący się podał, iż w dniu 21 czerwca 2006 r., czyli jeszcze przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na przebudowę dachu złożył sprzeciw w sprawie prowadzonych robót budowlanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także osobiście informował oba organy o swoim stanowisku, oczekując współpracy organu administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w tej sprawie.
E. i A. K. także wnieśli o uchylenie decyzji Starosty oraz o utrzymanie w mocy decyzji z dnia "[...]". W uzasadnieniu odwołania wskazali na przedłużające się około 2 miesiące postępowanie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zwracając uwagę, iż niezajęcie przez ten organ stanowiska w terminie 14 dni przewidzianym w art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane uznaje się za brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań. Ponadto zdaniem odwołujących się postępowanie zakończone decyzją z dnia "[...]" było prawidłowe, przy czym Starosta dysponował czasem niezbędnym na sprawdzenie wszystkich wątpliwości czy niejasności związanych z wydaniem pozwolenia i zatwierdzeniem projektu. Powołano się także na okoliczność, iż wnoszący odwołanie otrzymali dotację z Gminy na usunięcie dachu z eternitu zawierającego szkodliwy azbest i pokrycie materiałem zgodnym z normami. Wskazali, iż rozpoczęli budowę dachu po otrzymaniu przez nich decyzji Starosty z dnia "[...]", czego potwierdzeniem są wpisy kierownika budowy do dziennika budowy. W związku z powyższym nie zgodzili się na ponoszenie konsekwencji opieszałości działań organów w ich sprawie.
Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołań stron, decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie wydania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, iż w wyniku zaskarżenia decyzji tego organu z dnia "[...]" stwierdzającej nieważność decyzji Starosty z dnia "[...]", postępowanie odwoławcze prowadzi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Postępowanie to nie zostało zakończone, zatem decyzja Starosty z dnia "[...]" o pozwoleniu na przebudowę dachu budynku nadal pozostaje w obrocie prawnym. W związku z tym decyzja Starosty z dnia "[...]" jest drugą decyzją wydaną w tej sprawie.
Na powyższą decyzję Wojewody E. i A. K. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako sprzecznej z przepisami prawa i doprowadzenie do uzyskania przymiotu ostateczności decyzji Starosty z dnia "[...]", a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie ich interesu prawnego poprzez naruszenie przepisów art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 32 ust. 4a, art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, art. 39 ust. 3 i 4 oraz art. 32 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a także art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa. Uzasadniali, iż w ich sytuacji znajduje zastosowanie art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym nie wymaga pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających m.in. na remoncie istniejących obiektów i urządzeń budowlanych, a wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Przepis ten został pominięty przez organy obu instancji przy wydawaniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Możliwe było zatem rozpoczęcie przez skarżących prac budowlanych bez oczekiwania na stosowne w tym przedmiocie decyzje.
Państwo K. stwierdzili ponadto, że nawet jeśli wymaga się w tego rodzaju sytuacjach pozwolenia na budowę to błędnie Starosta uznaje rozpoczęcie prac budowlanych bez wymaganego pozwolenia. Na tą okoliczność wskazali na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" kierowane do Starostwa Powiatowego, w treści którego stwierdzono, iż przebudowa dachu realizowana jest zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty nr "[...]" z dnia "[...]". W ocenie skarżących potwierdza to także pierwszy wpis do dziennika budowy sporządzony przez kierownika budowy w dniu 28 sierpnia 2006 r., z którego wynika, że przystąpiono wówczas do realizacji przebudowy dachu.
Ponadto zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane pozwolenia nie wymaga rozbiórka budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości oraz obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki. Skarżący przekonują, iż skoro tego rodzaju prace nie wymagają pozwolenia na budowę, a przed uzyskaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie uzyskania pozwolenia oraz zatwierdzenia projektu budowlanego, zaledwie sprawdzali stan dachu chcąc sprawdzić jego konstrukcję, to wynika z powołanego przepisu, iż również do tego rodzaju prac nie potrzebowali pozwolenia na budowę.
Ponadto zważywszy na art. 35 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego organ nie miał podstaw do wydania innej decyzji, poza decyzją pozytywną w przedmiocie zarówno pozwolenia na przebudowę jak i zatwierdzenia projektu budowlanego. Był wtedy stosowny czas na sprawdzenie wszystkich wątpliwości oraz niejasności, a skarżący sumiennie dołączyli wszystkie potrzebne do wydania decyzji dokumenty i byli gotowi do stawienia się na każde wezwanie organu. Ponieśli duże wydatki w związku z inwestycją, która trwa już 3 lata. W ich ocenie organ odwoławczy wykazał daleko idącą dowolność w interpretacji przepisów Prawa budowlanego, gdyż rozpatrując odwołanie nie uwzględnił wszystkich mających zastosowanie w tej sytuacji przepisów, a powołał tylko te, które były korzystne w przedmiocie uchylenia skarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania. Takim działaniem uchybił podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, którymi winien kierować się każdy organ administracji, tj. zasadom praworządności polegającej na uwzględnianiu z urzędu słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do argumentów skargi wyjaśnił, iż okoliczność, że organ I instancji uzyskał wiadomość o rozpoczęciu robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mogła stanowić przesłanki do umorzenia postępowania, ponieważ decyzja z dnia "[...]" Nr "[...]" o pozwoleniu na przebudowę dachu znajdowała się już w obrocie prawnym. Ponadto Wojewoda na wniosek R.Z. prowadził postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z "[...]". Decyzja Wojewody z dnia "[...]", którą została stwierdzona nieważność przedmiotowej decyzji Nr "[...]" o pozwoleniu na przebudowę dachu, nie posiadała przymiotu ostateczności w dniu wydania decyzji o umorzeniu postępowania, ponieważ Państwo K. odwołali się od decyzji Wojewody do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Legalność zaskarżonego aktu jest kontrolowana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. Uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody z dnia "[...]" narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do uchylenia, ale z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, a nie wskazanych w skardze. Po pierwsze, zaskarżona decyzja jest sprzeczna z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Organ odwoławczy wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego odwołania (odwołań) obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez organ organu pierwszej instancji, przy zastosowaniu tylko i wyłącznie takich rozstrzygnięć, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 i § 2 kpa. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący odwołanie.
Według dyspozycji art. 138 § 1 kpa w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy.
Organ odwoławczy w ramach art. 138 § 1 kpa może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Ponadto stosownie do art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego odwołania, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 kpa jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 kpa narusza prawo.
Podkreślić także należy, iż podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, gdyż jako element istotny decyzji nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych.
Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Wojewody z dnia "[...]" stanowi zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie przepisów art. 138 kpa. Z sentencji tej decyzji wynika, iż organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na przebudowę dachu na budynku mieszkalnym należącym do skarżących i umorzył postępowanie "w sprawie wydania zaskarżonej decyzji". Treść tak sformułowanej sentencji decyzji organu II instancji jednoznacznie wskazuje, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 kpa. Wojewoda wprawdzie powołał w podstawie prawnej swej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 kpa, jednakże podjął rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 kpa. Skoro dyspozycja art. 138 1 pkt 2 in fine kpa stanowi expressis verbis o umorzeniu postępowania administracyjnego I instancji, wyłączona jest zatem możliwość umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji I instancji.
Należy mieć jednocześnie na względzie, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia wydania pozwolenia na budowę, a nie kwestia wydania decyzji przez organ I instancji. Naruszenie wskazanych wyżej reguł orzekania w postępowaniu jako naruszenie prawa procesowego, stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W okolicznościach niniejszej sprawy ponownego podkreślenia wymaga, że istota postępowania odwoławczego polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek realizacji prawdy obiektywnej, przeprowadzenia postępowania dowodowo – wyjaśniającego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Może on, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione przez stronę odwołującą się.
Sąd podziela co do zasady wyrażony w zaskarżonej decyzji Wojewody pogląd, iż wobec braku ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia "[...]" Nr "[...]" udzielającej skarżącym pozwolenia na przebudowę dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 11 przy ul. D. nie można było wydać, jak to uczynił Starosta, decyzji ponownie rozstrzygającej w kwestii pozwolenia na budowę. Bowiem w dacie wydania przez organ I instancji decyzji z dnia "[...]" w obrocie prawnym nadal pozostawała wydana przez ten organ decyzja z dnia "[...]" Nr "[...]". Skoro jednak wydana została w tej sprawie decyzja organu I instancji, to organ odwoławczy, uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, powinien był ustalić czy postępowanie nieważnościowe zostało już zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co dawałoby podstawę do ostatecznego rozstrzygnięcia o wniosku skarżących w przedmiocie pozwolenia na przebudowę dachu rzeczonego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a jeśli nie - rozważyć możliwość zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.
Powyżej wskazane wadliwości zaskarżonej decyzji sprawiają, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze, odnoszących się do meritum sprawy. Zarzuty te powinny stać się przedmiotem oceny organu odwoławczego, który w toku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy wyda decyzję, której rozstrzygnięcie nie powinno budzić wątpliwości.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji powinien ustalić jak zakończyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia "[...]" Nr "[...]" i w zależności od jego wyniku podjąć stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.)
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzję organu odwoławczego oraz stosownie do art. 152 tej ustawy orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 powołanej wyżej ustawy.