Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ I instancji", "PINB") nakazał Z. L. (dalej jako: "skarżący") – właścicielowi działki nr "[...]" - rozbiórkę obiektu tymczasowego – barakowozu z powodu niezgodności jego lokalizacji z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]", zgodnie z którym ww. działka przeznaczona jest na zieleń urządzoną.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że decyzja jest krzywdząca i niezgodna z zasadami dysponowania własną nieruchomością. Zdaniem skarżącego działkę użytkuje zgodnie z planem, gdyż rośnie na niej zieleń. Czasowo postawił przyczepę na kołach z zaczepem do przechowywania narzędzi. Zaznaczył, że nie postawił samowolnie żadnego obiektu budowlanego, który jest mu bardzo potrzebny na przetrzymywanie narzędzi. Wniósł o umożliwienie mu swobodnego korzystania z działki odziedziczonej po rodzicach.
Postanowieniem z "[...]" r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ II instancji", "WINB"), na podstawie art. 136 k.p.a., zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowych oględzin w celu ustalenia parametrów i usytuowania obiektu budowlanego – barakowozu na terenie działki.
Pismem z 6 października 2020 r. skarżący wniósł o odroczenie wydania decyzji do momentu rozpatrzenia jego trzech kolejnych wniosków, skierowanych do Urzędu Miasta, o zmianę w planie miejscowym przeznaczenia ww. działki.
Zaskarżoną decyzją z "[...]" r., nr "[...]", organ II instancji uchylił decyzję PINB i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że nakazał skarżącemu rozbiórkę (usunięcie) obiektu tymczasowego - barakowozu zlokalizowanego na działce nr "[...]" o wymiarach: szerokość 2,4 m i długości 5,4 m, usytuowanego w odległości 5,6 m od ogrodzenia rozgraniczającego teren działki nr "[...]" i w odległości 1 m od granicy ww. działki.
W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, skarżący jest inwestorem jak i właścicielem nieruchomości, na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt. Lokalizacja i wymiary barakowozu potwierdzone zostały protokołami oględzin. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Budowa ta - w świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego -wymaga jednak zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Stosownie do art. 49b komentowanej ustawy, tak jak w przypadku wybudowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, tak i w tym przypadku zasadą jest obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki, chyba że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.
Zatem budowa bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu właściwego organu, winna być przede wszystkim oceniana pod kątem możliwości jej legalizacji. WINB podniósł, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]", przyjętego uchwałą Rady Miasta z dnia "[...]" r. nr "[...]", przedmiotowa działka oznaczona jest symbolem ZN-1 - zieleń urządzona, tj. teren zagospodarowany, z urządzeniem zieleni niskiej i wysokiej. Konieczne jest zapewnienie dojazdu do ogrodów działkowych, jako ciąg pieszo - jezdny po trasie drogi starej ulicy "[...]". Zezwala się na realizację sieci zewnętrznych i urządzeń infrastruktury technicznej - § 4 ust. 2 uchwały. WINB stwierdził, że nie ulega wątpliwości w sprawie, iż zgodnie z planem miejscowym na terenie nieruchomości przy ul. "[...]" nie może znaleźć się obiekt budowlany, m. in. barakowóz. WINB uzasadnił potrzebę wydania decyzji reformatoryjnej koniecznością uzupełnienia sentencji decyzji o szczegółowe określenie przedmiotu postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący domagał się uchylenia powyższej decyzji z uwagi na to, że jednoosiowa przyczepa, niepowiązana z gruntem służy mu wyłącznie do przetrzymywania kosiarki i urządzeń do utrzymywania zieleni i czystości na działce. Wskazał, że wskazane w decyzji WINB cztery metalowe słupki są ręcznie regulowaną częścią konstrukcji przyczepki i służą do jej stabilizacji podczas parkowania (podobnie jak przy każdej przyczepie kempingowej). Słupki służą jako podpory i są delikatnie opuszczone dla bezpieczeństwa, a nie dla stałego umocowania przyczepki do gruntu. Skarżący podniósł też, że działka stanowi część składową gospodarstwa rolnego i niezbędne jest dla niego trzymanie na tej działce narzędzi rolniczych i przetrzymywania ich w przyczepie przed ingerencją osób trzecich.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że obiekt tymczasowy – barakowóz oparty jest na dwóch kołach i czterech metalowych słupkach pełniących funkcję stabilizacji, posadowiony jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszeń, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
W pierwszej kolejności zasadnym jest wskazać, że w dniu 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), która inaczej usystematyzowała roboty budowlane wymagające zgłoszenia. Przy czym zgodnie z art. 25 tej noweli do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W związku z tym w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym sprzed ich nowelizacji.
Z akt sprawy wynika, że 12 listopada 2019 r. Rada Osiedla zwróciła się do Urzędu Miasta o interwencję w sprawie sprzecznego z miejscowym planem użytkowania przedmiotowej działki, w tym posadowienia na niej baraku. W sprawie nie jest sporne przeznaczenie tej działki na cele zieleni urządzonej, dopuszczono na niej realizację sieci zewnętrznych i urządzeń infrastruktury technicznej. Tym samym plan nie dopuszcza realizację na tym terenie żadnych obiektów budowlanych kubaturowych, nawet tymczasowych. Skarżący ma tego świadomość, gdyż niejednokrotnie występował o zmianę przeznaczenia działki. Zgodnie z art. Art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są w szczególności wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego, do których należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. W myśl art. 35 § 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej jako: "P.b.".) warunkiem udzielenia zgody na realizację budowy obiektu budowlanego jest w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest wniesienie sprzeciwu (art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b.). Konsekwentnie stosownie do art. 48 ust. 2 i art. 49b ust. 2 P.b. legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia jest dopuszczalna tylko, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W rozpoznawanej sprawie organy orzekające wykazały brak takiej zgodności.
Z argumentacji skarżącego wynika, że nie uważa spornego barakowozu za obiekt budowlany, gdyż nie jest na stałe przytwierdzony do gruntu. Jednocześnie skarżący wskazywał, że przyczepa służy do przechowywania narzędzi, zwracał uwagę na jej stabilne posadowienie na gruncie dzięki czterem metalowym słupkom, zaznaczał, że posadowiona została tymczasowo. Wbrew przekonaniu skarżącego, okoliczności te potwierdzają właśnie zasadność kwalifikowania tego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego. Zgodnie z ustawową definicją tymczasowego obiektu budowlanego, zawartą w art. 3 pkt 5 P.b. jest to m.in. obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Przepis ten zawiera przykładowe wyliczenie tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem.
Wśród nich wymienia wprost barakowozy. W powszechnym rozumieniu barakowóz to "barak na kołach", a ponieważ "barak" jest – wedle słownika języka polskiego – prowizorycznym budynkiem, "barakowóz" będzie prowizorycznym budynkiem na kołach. Należy uznać, że przyczepa, która jest przystosowana do pełnienia funkcji obiektu, czy to mieszkalnego (np. przyczepa kempingowa), czy magazynowego, jak w niniejszej sprawie, po jej posadowieniu na gruncie w celu pełnienia tych funkcji, spełnia przesłanki zawarte w definicji tymczasowego obiektu budowlanego. Podstawowym celem ustawionej na przedmiotowej działce przyczepy nie było poruszanie się po drogach, ale właśnie pełnienie funkcji pomieszczenia gospodarczego. W takiej sytuacji, jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1941/17 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), fakt przystosowana takiej przyczepy także do przemieszczania jej po drogach nie przesądza o tym, że nie może ona być uznana za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany po ustawieniu jej na gruncie i to pomimo braku trwałego związana z gruntem.
Cecha ta wyróżnia właśnie tymczasowe obiekty budowlane, które nie mogą być trwale połączone z gruntem. Przy czym wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym wyznacznikami tego czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. O tym czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem czy nie, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Sposób połączenia z gruntem, technika czy technologia z tym związane nie mogą świadczyć o tym czy jest to w rozumieniu ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane trwałe czy też nie trwałe połączenie z gruntem (tak: NSA w wyroku z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1967/18, por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05, z 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06, z 12 października 2011r., sygn. akt II OSK 1433/10, z 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/11, z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2471/15, publ. w CBOSA).
Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy, bezspornie można stwierdzić, że barakowóz ze względu na wielkość, konstrukcję, funkcję obiektu i względy bezpieczeństwa nie wymaga trwałego związania z gruntem. Nie jest przytwierdzony do podłoża, cztery słupki metalowe służą do stabilizacji obiektu na gruncie, w każdym czasie barakowóz może być przetransportowany w inne miejsce, jest więc tymczasowym obiektem budowlanym, którego posadowienie wymaga co do zasady zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt 1). Art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. dopuszcza czasowe użytkowanie takich obiektów do 180 dni. W myśl tego unormowania, jeżeli tymczasowy obiekt budowlany ma funkcjonować dłużej w danej lokalizacji inwestor powinien wystąpić o pozwolenie na jego budowę. W niniejszej sprawie organy orzekające przyjęły, że sporny barakowóz został posadowiony bez wymaganego zgłoszenia, zauważając prawidłowo, że skutek jest taki sam, jak przy braku pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 P.b. i art. 49b ust. 1 i 2 P.b.).
Zarówno art. 48 ust. 2 jak i art. 49b ust. 2 P.b. nakazuje organowi nadzoru budowlanego przed orzeczeniem nakazu rozbiórki zbadać możliwość legalizacji obiektu, wskazując, że jednym z warunków ku temu jest zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ w rozpatrywanym przypadku lokalizacja jakiegokolwiek obiektu budowlanego kubaturowego na przedmiotowej działce byłaby sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, nie było podstaw do wszczynania procedury legalizacyjnej i zgodnie z art. 49b ust. 1 P.b. PINB zobowiązany był orzec nakaz rozbiórki. Zasadnie organ II instancji w orzeczeniu reformatoryjnym sprecyzował parametry i posadowienie przedmiotowego barakowozu na działce, zwłaszcza z uwagi na fakt, że w trakcie oględzin przeprowadzonych 5 października 2020 r. ustalono posadowienie na działce nowego obiektu kontenerowego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.