Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia 25 maja 2006r. Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną K. Nr "[...]", oznaczonej na mapie i w rejestrze gruntów obrębu K. jako działka nr "[...]" o pow. "[...]" ha, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998r. własność I.B.
Starosta decyzją z dnia "[...]" grudnia 2009r. Nr "[...]", po rozpoznaniu wniosku I.B. z dnia 28 listopada 2005r., przesłanego Staroście przez Wójta Gminy dnia 18 października 2006 r., ustalił na rzecz I.B. odszkodowanie w wysokości "[...]" zł za przedmiotową nieruchomość. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że wysokość odszkodowania została ustalona po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej, w oparciu o operat szacunkowy z dnia 16 sierpnia 2009r.,
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina, reprezentowana przez Wójta, kwestionując wysokość odszkodowania oraz odmowę organu pierwszej instancji powołania biegłego rzeczoznawcy do dokonania ponownej wyceny nieruchomości, za którą przyznano odszkodowanie. Zdaniem odwołującej się transakcje porównawcze nie spełniają kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej i nie mogą być podstawą do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na fakt, że pochodzą z innego obszarowo rynku nieruchomości, zaistniały na terenach miejskich i dotyczyły dróg wydzielonych z terenów przeznaczonych pod zabudowę.
Wojewoda decyzją z dnia 23 lutego 2010r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia stwierdził, że brak jest podstaw do zakwestionowania wysokości odszkodowania, gdyż zostało one ustalone przez organ I instancji w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) Organ II Instancji powołał się na wycenę rzeczoznawcy majątkowego, który z uwagi na brak na rynku lokalnym transakcji nabywania nieruchomości pod drogi, jako podstawą do dokonania wyceny przyjął do porównania transakcje z rynku ponad lokalnego z terenu C. i G., przejętych pod drogi publiczne a określona w wycenie kwota 1 m2 na 17,- zł jest zbieżna z ceną gruntów rolnych w obrębie K. w okresie objętym szacunkiem 2008-2009.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Gmina zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 150 ust. 2, 154 ust. 1, 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 26 i § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tych też powodów wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że wycena, na której oparły się organy orzekające w sprawie jest niewłaściwa, niezgodna z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wycen nieruchomości i operatu szacunkowego, co doprowadziło do określenia wartości nieruchomości o charakterze rolnym na poziomie nie występującym na terenie kraju.
Pełnomocnik wywodził, że organ odwoławczy nie zauważył, iż w sprawie niniejszej organ I instancji powołał w sumie trzech biegłych do wyceny przedmiotowej nieruchomości. Pierwsze dwie wyceny nie różniły się od siebie zarówno co do przyjętej metody wyceny jak i jej efektu końcowego, to jest wartości nieruchomości na poziomie kilkuset złotych. Trzecia wycena, wykonana metodą, którą skarżąca kwestionuje, doprowadziła do ustalenia wartości nieruchomości około dwudziestokrotnie wyższej. Zdaniem skarżącej, w sytuacji tak znacznej rozbieżności wycen, dokonanych w niewielkich odstępach czasu, organ I instancji powinien skorzystać z zapisu art. 157 § 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w celu ustalenia, czy przyjęta za podstawę rozstrzygnięcia wycena została sporządzona prawidłowo. Strona skarżąca przytoczyła treść § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w/s wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wskazując, iż wynika z niej, że przypadku braku przesłanek do wyceny, wskazanych w ustępie 1 cytowanego przepisu, stosuje się metodę wyceny, określoną w ust 2 pkt 1 lub 2, a nie korzysta z metody rynkowej, wskazanej w § 26 rozporządzenia.
W skardze podniesiono, iż rzeczoznawca, na którego wycenie oparły się organy, przyjął ceny nieruchomości z regionu bardzo odległego od miejsca położenia wycenianej nieruchomości, regionu wiele bardziej prężnego gospodarczo, co ma niewątpliwy wpływ na wartość nieruchomości, ale także są to nieruchomości, położone na terenach miasta lub podmiejskich, nie mające charakteru rolnego. Zdaniem skarżącej niedopuszczalne skorzystanie z metody określonej w § 26 rozporządzenia zamiast § 36 ust 2 oraz przyjęcie do porównania cen transakcyjnych z terenów miejskich (i to znacznie odległych) zamiast rolnych, dyskwalifikują przedmiotową opinię. Zdaniem skarżącej, prawidłowo sporządzone zostały dwa pierwsze operaty szacunkowe.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że dwa pierwsze operaty szacunkowe nie mogą być brane pod uwagę w przedmiotowej sprawie, ponieważ z upływem 12 miesięcy od daty ich sporządzenia utraciły swoją ważność. Dane z transakcji nieruchomościami porównawczymi w tych operatach pochodzą z lat 2006-2007, dlatego nie mogą stanowić miarodajnego materiału do określenia wartości nieruchomości w grudniu 2009 r. z uwagi na zmiany cenowe. W odniesieniu zaś do zarzutu przyjęcia niewłaściwej metody wyceny nieruchomości organ wskazał, że § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w pierwszej kolejności nakazuje rzeczoznawcy majątkowemu uwzględnienie przy wycenie jedynie transakcji gruntami wykupionymi pod drogi publiczne. Dopiero brak na rynku transakcji gruntami nabywanymi pod drogi upoważnia biegłego do skorzystania z § 36 ust. 2 pkt. 1 cytowanego rozporządzenia i przyjęcia do porównań transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu odpowiadającemu przeznaczeniu gruntów, z których wydzielono wycenioną działkę.
Uczestniczka postępowania I.B. wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Między innymi Sąd ma obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art.145 § 1 pkt lit."a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zmianami, dalej p.p.s.a.). Ocena, czy w danej sprawie prawidłowo został zastosowany przepis prawa materialnego polega na sprawdzeniu, czy organ orzekający dokonał należytej subsumcji określonej normy prawnej do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału dokumentacyjnego, zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sądowoadmnistracyjna kontrola zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, przeprowadzona według powołanych wyżej kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdził, aby organy administracji publicznej, wydając zaskarżone decyzje naruszyły przepisy prawa materialnego czy przepisy postępowania administracyjnego w stopniu przesądzającym o niezgodności z prawem tych decyzji. W rozpoznawanej sprawie kwestię sporną stanowiła wysokość odszkodowania za grunt, który z mocy prawa przeszedł na własność Gminy pod drogę publiczną. Istota sprawy sprowadza się zatem do oceny, czy w przeprowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym doszło do zgodnego z prawem ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, przejętą przez skarżącą Gminę pod drogę.
Zgodnie z art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, ustalanym i wypłacanym według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie do dnia 31 grudnia 2005 r. Stosownie do art. 73 ust. 4 tej ustawy w zakresie trybu i zasad ustalania odszkodowania stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej powoływanej jako u.g.n.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.
Nr 207, poz. 2109 ze zm. dalej powoływanego jako rozporządzenie). W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zarzucała, iż organy orzekające w sprawie błędnie ustaliły wysokość odszkodowania, wyliczonego na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, iż przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Z kolei art. 153 ust. 1 u.g.n. definiuje podejście porównawcze w ten sposób, że polega ono na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Dopiero wówczas, gdy z poczynionych ustaleń wynika, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne, dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest zastosowanie metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia.
Obie metody, określone w § 36 § 1 i § 2 rozporządzenia, stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Wynika to z treści § 36 ust. 5 rozporządzenia. W niniejszej sprawie kwestią sporną było, czy do porównania można było przyjąć jedynie nieruchomości podobne położone na terenie gminy, czy też wyliczenia wartości odszkodowania można było dokonać w oparciu o metodę porównawczą, określoną w § 36 ust. 1 rozporządzenia z uwzględnieniem nieruchomości położonych w sąsiedztwie gminy. W operacie szacunkowym z 16 sierpnia 2009r., na podstawie którego Starosta ustalił wysokość odszkodowania, rzeczoznawca przyjął bowiem do analizy transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych z terenu miasta, gminy oraz powiatu "[...]", "[...]" i "[...]"; do porównania zaś przyjął on nieruchomości położone w strefie peryferyjnej C. i G. Biegły wyjaśnił, iż przyjął do porównania transakcje z rynku regionalnego, dotyczące nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod drogi lub na poszerzenie dróg publicznych, z uwagi na brak takich transakcji na rynku lokalnym. Zdaniem skarżącej okoliczność ta stanowi przesłankę do oszacowania przedmiotowej nieruchomości metodą, określoną w § 36 ust.
- 2. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma cel, na jaki została przejęta nieruchomość. Analiza § 36 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że podejście porównawcze stosowane jest przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Przy czym normodawca nie ograniczył przyjmowania do porównania cen transakcyjnych, uzyskiwanych wyłącznie na rynku lokalnym. Wynika to wprost z treści powoływanego § 36 ust. 1 rozporządzenia, w którym mowa ogólnie o przyjmowaniu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Redakcja § 36 rozporządzenia wskazuje, iż zastosowanie metody porównawczej, opisanej w ust. 1 ma pierwszeństwo przed metodą opisaną w ust.
- 2. Ta druga metoda może być stosowana tylko wtedy, gdy na rynku obrotu nieruchomościami brak jest cen, o których mowa w ust.
- 1. Oznacza to, że nie jest wykluczone porównanie nieruchomości podobnych z rynku regionalnego, przejętych na ten sam cel. Wobec tego możliwe do zaakceptowania jest stanowisko organu II instancji, iż dopiero stwierdzenie braku na rynku obrotu nieruchomościami, nie tylko na rynku lokalnym, transakcji gruntami nabywanymi pod drogi, upoważnia rzeczoznawcę do skorzystania z metody szacowania, określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia przepisów § 26 i § 36 rozporządzenia oraz art. 150 ust. 2 u.g.n. i art. 154 ust. 1 u.g.n. i za nieuzasadniony uznał zarzut skarżącej o zawyżeniu odszkodowania, tym bardziej, że rzeczoznawca przyjął do porównania dwie działki z spośród 14 z terenu C., dla których odnotowano najniższe ceny z 1 m 2 a cena 17 zł. za 1 m2, przyjęta do wyliczenia odszkodowania, jak wynika z operatu, jest zbliżona do ceny ustalonej za 1 m2 przy wypłacie odszkodowań za grunty, zajęte pod ciąg pieszo - rowerowy w 2008 roku, która wyniosła 18,58 zł. Oceny tej nie zmieniają wyjaśnienia pełnomocnika skarżącej, iż ta ostatnia wycena dotyczy innej niż przedmiotowa części miejscowości K. Obie ceny dotyczą bowiem tej samej miejscowości. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organy orzekające dostrzegały fakt, iż rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości zajęte pod drogi z terenów miejskich, wydzielone z terenów przeznaczonych pod zabudowę i pochodzące z innego obszarowo rynku nieruchomości. Trudno zgodzić się z argumentem pełnomocnika skarżącej, iż nieruchomości, przyjęte przez biegłego do porównania, pochodzą z regionu bardzo odległego. W okresie powojennym bowiem należało do województwa warszawskiego, a w następstwie swego położenia geograficznego, na skutek kolejnych reform podziału administracyjnego Państwa znajdowało się w województwie "[...]", "[...]" a od 1 stycznia 1999 r. w "[...]". Przyjęte przez biegłego nieruchomości ze stref peryferyjnych C. i G., wbrew twierdzenia skarżącej, nie są bardzo odległe od miejsca położenia wycenianej nieruchomości.
Za bezzasadny Sąd uznał też zarzut naruszenia przepisów art. 157 ust. 1 - 4 u.g.n., które regulują tryb oceny tryb oceny prawidłowości sporządzenia operatu. Przepisy te nie ograniczają bowiem zasady obiektywnej i swobodnej oceny dowodów. Organ orzekający w sprawie nie jest związany treścią operatu szacunkowego i może samodzielnie dokonać oceny jego wartości dowodowej i przydatności, jako materiału dowodowego, stanowiącego podstawę orzekania. Nawet istnienie rozbieżnych operatów nie zawsze obliguje organ do zasięgnięcia opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Może to mieć miejsce wówczas, gdy rozbieżne operaty sporządzono przy zastosowaniu takiego samego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Z przepisu art. 157 ust. 1 u.g.n. wynika, że przy ustalaniu wartości nieruchomości oceny prawidłowości sporządzenia operatu dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.
Postępowanie określone w tym przepisie dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu wyceny. Przewidziana nim, formalna ocena tego dokumentu nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy. Organy administracyjne rozpoznające sprawę mają bowiem prawo i obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Polega to na zbadaniu, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądaniu jej uzupełnienia. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby ocena prawidłowości operatu mogła nastąpić jedynie poprzez zlecenie jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda nie miał obowiązku dokonywania merytorycznej oceny dwóch poprzednio sporządzonych w sprawie operatów z dnia 22 stycznia 2007 r. i 26 września 2009r. albowiem, zgodnie z art.156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia.
Nie ma znaczenia w sprawie, podnoszony przez pełnomocnika skarżącej zarzut, iż jeden z tych operatów był ważny podczas wydawania decyzji przez organ I instancji. Organ II instancji orzeka bowiem według stanu faktycznego i stanu prawnego, obowiązującego w dniu wydawania przez siebie decyzji. Wojewoda zaś orzekał w sprawie, kiedy żaden z wymienionych operatów nie był już ważny. Wobec tego skoro organ II instancji dysponował, jako materiałem dowodowym trzema operatami, z których tylko jeden był ważny, to mógł dokonać ustaleń faktycznych na jego podstawie. Wprawdzie winno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale ten brak nie ma wpływu na ocenę prawidłowości kontrolowanego orzeczenia administracyjnego co do jego meritum. Na rozstrzygnięcie sprawy nie mógł mieć wpływu fakt złożenia przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie operatów, mających potwierdzić tezę, iż operat w niniejszej sprawie zawyżył wartość przedmiotowej nieruchomości.
W postępowaniu administracyjnym nie jest bowiem możliwe, aby operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez stronę przeciwstawić operatowi szacunkowemu rzeczoznawcy majątkowego sporządzonemu na zlecenie organu. Wynika to z treści przepisu art. 157 ust. 2 u.g.n.
Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznał, iż w toku postępowania organy administracji publicznej podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy nie naruszając granic swobodnej oceny dowodów. Nie doszło więc w sprawie do naruszenia art. 7 k.p.a. art.77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.
Z tych względów, skarga została oddalona, na podstawie art. 151 p.p.s.a.