Uzasadnienie
Postanowieniem z 23 listopada 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: Pb) nałożył na L. i J.H. (dalej: "inwestorzy"), właścicieli budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy [...] obowiązki:
- I) wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej dokumentację budowy ww. budynku mieszkalnego z naniesionymi zmianami dokonanymi w toku wykonywania robót budowlanych. PINB zastrzegł, że dokumentację winna wykonać osoba posiadająca uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania i będąca członkiem Izby Samorządu Zawodowego;
- II) wykonania inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej robót przez osobę z uprawnieniami do sporządzania geodezyjnej dokumentacji powykonawczej;
- III) zlikwidowania nieprawidłowości dotyczącej mniejszego od 0,3 m oddalenia przewodu dymowego na poddaszu od jętki stanowiącej element konstrukcyjny więźby dachowej przez wykonanie robót budowlanych zabezpieczających (osłaniających) jętkę przed wpływem ognia bądź zastąpienie jej nową jętką z materiału niepalnego;
- IV) usunięcia warstwy zewnętrznej (dociepleniowej) o grubości 15 cm ze ściany bocznej (elewacja zachodnia) od strony działki nr [...] (działka sąsiednia), w celu zmniejszenia szerokości ściany zewnętrznej (z wrotami garażowymi) z 360 cm do 345 cm.
W pkt. V sentencji decyzji PINB ustalił termin wykonania ww. obowiązków do 31 października 2022 r.
W złożonym zażaleniu inwestor zakwestionował prawidłowość i obiektywizm działania PINB w przedmiotowej sprawie. Stwierdził, że od daty zakończenia budowy budynku, to jest ok. 1995 r., nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Wywiódł, że skoro uprawniony organ wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, to PINB nie jest władny do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tego obiektu. Inwestor zarzucił ponadto, że PINB nieprecyzyjnie sformułował nakazy.
Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") decyzją z 7 marca 2022 r. w pkt. 1 sentencji uchylił zaskarżoną decyzję PINB w części dotyczącej pkt. I, II i IV i w tym zakresie orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązków, a w pkt 2. utrzymał decyzję w mocy w pozostałej części, tj. w odniesieniu do pkt. III i V. W uzasadnieniu decyzji WINB wyjaśnił, że zaskarżone rozstrzygnięcie błędnie zostało zatytułowane jako "postanowienie". Ocenił, że z uwagi na podstawę prawną, treść obowiązków wskazanych w sentencji i pouczenie co do możliwości wniesienia odwołania, kwestionowany akt był decyzją administracyjną, kończącą pierwszy etap postępowania naprawczego. Stwierdził, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania, gdyż postępowanie naprawcze nie jest bezprzedmiotowe, skoro nie odpadł jego przedmiot, tzn. naruszenie art. 28 Pb i innych przepisów dotyczących procesu budowy.
Jak bowiem wynika z dwóch opinii biegłych część robót budowlanych, które nie zostały uwzględnione w dokumentacji wykonawczej, została wykonana na etapie realizacji budowy budynku, a część tych robót zakwalifikowanych jako przebudowa wykonana została po oddaniu budynku do użytkowania. Przebudowa domu jednorodzinnego wymagała zaś uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zaznaczył, że oddanie budynku do użytkowania nie legalizuje robót budowlanych wykonanych po oddaniu budynku do użytkowania. W ocenie WINB pomimo zwiększenia parametrów charakterystycznych budynku, brak było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Pb w związku z rozbudową budynku, gdyż większość zmian nastąpiła na etapie stanu surowego. Organ odwoławczy stwierdził, że zakres wprowadzonych zmian jest znaczny i został szczegółowo opisany w opinii biegłego. Z treści opinii wynika m.in., że w budynku zmieniono konstrukcję miedzy kondygnacjami, wymurowano w piwnicy ścianę działową i wyburzono fragment ściany konstrukcyjnej, wykuto w piwnicy otwory w ścianach klatki schodowej, zrezygnowano z wc na parterze na rzecz powiększenia przedsionka, zamurowano otwór okienny przedsionka, wprowadzono zmiany układu ścian działowych na parterze, na piętrze przesunięto ściany działowe między łazienką, korytarzem i sypialnią, wykonano dodatkowy bieg schodowy, prowadzący z piętra na poddasze, na poddaszu powstało pomieszczenie pracowni i pralni z wc, wykonano kominek z wyprowadzeniem nowego przewodu dymowego ponad połać dachową, podniesiono konstrukcję połaci dachowej, osadzono nowe okna i zmieniono sposób użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne. Powyższe skutkowało zmianą powierzchni użytkowej, powierzchni całkowitej, powierzchni zabudowy, kubatury i wysokości przedmiotowego budynku.
WINB stwierdził, że brak było podstaw do żądania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb dokumentów wskazanych w pkt. I-II zaskarżonej decyzji. Powołując się na wyroki NSA, wskazał, że wprawdzie w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że użyty w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb zwrot "wykonanie określonych czynności" oznacza również wykonanie odpowiedniej dokumentacji powykonawczej - inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz, tak jak w rozpoznawanej sprawie, lecz organ odwoławczy nie podzielił tej linii orzeczniczej. WINB wywiódł, że celem decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, jest doprowadzenie wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a przedłożenie dokumentów o charakterze dowodowym nie realizuje tego celu. Ponadto, brak było podstaw do nakładania na inwestorów dodatkowego obowiązku przedłożenia inwentaryzacji skoro opinia biegłego zawiera inwentaryzację wykonanych robót budowlanych.
W ocenie WINB obowiązek określony w pkt. IV zaskarżonej decyzji również wykraczał poza zakres art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb. Przyznał, że zgodnie z opinią biegłego wymiar budynku w kierunku prostopadłym do ulicy jest większy o 12 cm od projektowanego, a wymiar elewacji frontowej jest większy o 22 cm, podczas gdy zatwierdzony projekt przewiduje przekroczenie granicy o 15 cm, a od strony ulicy granica jest przekroczona o 24 cm. Część robót związanych z budową budynku została więc wykonana na nieruchomości należącej do skarżącego. WINB zaznaczył, że inwestorzy nie posiadali i nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością sąsiadów na cele budowlane. Podniósł również, że przekroczenie granicy narusza przepisy kodeksu cywilnego oraz art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Pb. Wskazał, że prawdopodobnie roboty dociepleniowe zostały wykonane po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a budynek inwestorów jest legalnie użytkowany od 2000 r., zaś decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W związku z powyższym roszczenia skarżącego związane z przekroczeniem granicy budynku mogą być rozpoznane wyłącznie na drodze powództwa cywilnego.
Odnosząc się do pkt. III WINB wskazał, że z treści opinii biegłego wynika, że bezwzględnie konieczne jest zabezpieczenie przeciwpożarowe jętki, która przebiega przez obudowę kominka w odległości ok. 0,2 m od przewodu dymowego, podczas gdy zgodnie § 265 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) odległość ta powinna wynosić co najmniej 0,3 m. Stwierdził, że ww. obowiązek realizuje cel określony w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, gdyż doprowadza samowolną przebudowę do stanu zgodnego z prawem.
Wyjaśniając przyczyny uchylenia decyzji PINB w punktach I, II i IV i orzeczenie w tym zakresie o braku podstaw do nałożenie obowiązków, WINB wskazał, że dopiero ewentualna decyzja określona w art. 51 ust. 3 pkt 1 Pb będzie legalizować przebudowę budynku połączoną ze zmianą sposobu użytkowania jego poddasza i pozwoli zalegalizować roboty budowlane wykonane w ramach budowy budynku.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję WINB L.G. (dalej: "skarżący") zarzucił naruszenie swojego interesu prawnego przez legalizację docieplenia budynku inwestora na gruncie skarżącego i naruszenie art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych. Stwierdził, że w przypadku jego domu nawet najmniejsze zmiany w stosunku do projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego uznał za istotne i nakazał sporządzenie inwentaryzacji, orzeczenia technicznego i projektu zamiennego, podczas gdy w odniesieniu do domu inwestorów zmiany powierzchni i kubatury budynku uznał za nieistotne. Ponadto, mimo zmniejszenia grubości ścian budynku inwestorów, WINB uznał za zbędne sporządzenie orzeczenia technicznego i inwentaryzacji budowlanej, wbrew zaleceniom biegłego.
W oparciu o ww. zarzuty skarżący wniósł o: uchylenie pkt. 1 decyzji WINB, przywrócenie poprzedniej podstawy prawnej prowadzonego postępowania, tj. art. 48 ust. 2 i 3 Pb oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Pb. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Na mocy art. 51 ust. 7 przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
Natomiast ustalenia faktyczne w sprawie wynikają przede wszystkim z "Opinii technicznej dotyczącej zmian wprowadzonych przez Inwestora względem zatwierdzonej dokumentacji powykonawczej budynku przy [...]" z listopada 2019 r., sporządzonej przez biegłego z zakresu budownictwa w specjalności konstrukcyjno-budowlanej (zob. postanowienie PINB z 28 sierpnia 2019 r.).
W wyniku inwentaryzacji piwnicy, parteru, piętra, poddasza i elewacji opisanego wyżej budynku inwestorów przeprowadzonej 2 października 2019 r., biegły stwierdził następujące różnice między stanem istniejącym a stanem projektowanym: zmieniono konstrukcję stropów między kondygnacjami z projektowanych gęsto żebrowych, żelbetowych na belkach kratownicowych typu TERIVA na płyty kanałowe typu "Żerań" (informacja z dziennika budowy); wymurowano w piwnicy ścianę działową i wyburzono w piwnicy fragment ściany konstrukcyjnej (prawdopodobnie samonośnej) w pomieszczeniu nr 3; wykuto w piwnicy otwory w ścianach klatki schodowej (między pomieszczeniami nr 1 i nr 6) w celu wykorzystania przestrzeni nieużytkowej piwnicy o wysokości ok. 1,36 m; zrezygnowano na parterze z pomieszczenia wc na rzecz powiększenia przedsionka, zamurowano otwór okienny w przedsionku; zmianie uległ układu ścian działowych na parterze; przesunięto na piętrze ścianę działową między łazienką, korytarzem i sypialnią (powiększenie łazienki); podniesiono konstrukcję połaci dachu (przez wykonanie ścian kolankowych i pozostawienie projektowanego kąta nachylenia połaci dachowej) w części budynku o rzędnej +4,24 m o 0,83 m, natomiast o rzędnej +5,60 m o 0,89 m (przy czym w dokumentacji projektowej wskazano podniesienie o 0,75 m); zmieniono sposób użytkowania poddasza nieużytkowego na poddasze użytkowe (w dokumentacji projektowej nie ma rysunku rzutu poddasza) – powstały pomieszczenia pracowni, pralni z wc i pokój kominkowy, w których osadzono okna połaciowe.
Biegły zaznaczył, że pomieszczenie pralni wymagało podłączenia do wentylacji grawitacyjnej, w związku z czym poszerzono pierwotnie projektowany komin z 6 przewodów do 10 przewodów. Ponadto stwierdził, że wykonano dodatkowy bieg schodowy w konstrukcji żelbetowej, prowadzący z poziomu piętra na poziom poddasza; wykonano kominek na poddaszu, co wiązało się z koniecznością wyprowadzenia nowego przewodu dymowego ponad połać dachową. W wyniku wprowadzenia zmian, zwiększyły się: powierzchnia użytkowa, powierzchnia całkowita, powierzchnia zabudowy, kubatura i wysokość budynku.
Biegły przeanalizował wyprowadzone przez inwestorów zmiany względem zatwierdzonej dokumentacji powykonawczej pod względem zgodności tych zmian z zasadami wiedzy technicznej oraz odpowiednimi przepisami. Stwierdził m.in. zmiany, które ingerują w konstrukcję budynku jak, np. zmiana konstrukcji stropów, wyburzenie w piwnicy fragmentu ściany konstrukcyjnej, wykonanie dodatkowego biegu schodowego w konstrukcji żelbetowej z piętra na poddasza czy podniesienie konstrukcji połaci dachu przez wykonanie ścian kolankowych, stanowią znaczącą ingerencję w konstrukcję budynku. Biegły ocenił, że w przypadku niektórych zmian inwestor nie dopełnił wymagań formalnoprawnych, wynikających z przepisów Pb, gdyż: nie uzyskał zgody projektanta (ewentualnie wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności nowego projektu zamiennego / ekspertyzy technicznej stropu z obliczeniami i rysunkami konstrukcyjnymi) na zmianę konstrukcji stropów oraz na wykonanie ścianek kolankowych przenoszących rozpór z podniesionej połaci dachowej; nie zgłosił organowi administracji architektoniczno-budowlanej prac budowlanych polegających na wyburzeniu fragmentu ściany konstrukcyjnej w piwnicy ani zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (ze względu na zmianę układu obciążeń) wraz z przedstawieniem ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wynikającej ze zmiany wysokości i kubatury budynku oraz powierzchni zabudowy, a także na budowę nowego przewodu dymowego obsługującego kominek na poddaszu.
Podkreślić należy, że inwentaryzacja przez biegłego posłużyła wyłącznie do sporządzenia dokumentacji rysunkowej, zestawienia powierzchni użytkowej, zestawienia kubatury, powierzchni całkowitej i powierzchni zabudowy oraz do określenia zmian wprowadzonych przez inwestorów względem zatwierdzonej dokumentacji powykonawczej (projektu budowlanego z 1993 r. z naniesionymi zmianami). W opinii biegły wyłącznie stwierdził zakres i rodzaj robót budowlanych, które w sposób oczywisty nie zostały uwzględnione ani w samym projekcie architektoniczno-budowlanym, ani – co istotniejsze – w zmianach, które zostały naniesione do tego projektu przez kierownika budowy. Z samej zaś opinii technicznej, na którą powołuje się WINB, nie wynika wniosek wysnuty przez ten organ, jakoby okoliczność, że w opinii ujęto inwentaryzację wykonanych robót czyniła zbędnym sporządzenie ekspertyzy technicznej. Wręcz przeciwnie, w przedmiotowej opinii w pkt. 1 "Wniosków" w biegły wprost stwierdził, że "w celu jednoznacznej oceny aktualnego stanu technicznego i bezpieczeństwa konstrukcji należy [...] wykonać ekspertyzę techniczną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności".
W konsekwencji jedynym dowodem (dowodami) dotyczącymi zakresu, rodzaju i rozmiaru wykonanych przez inwestorów robót budowlanych nieuwzględnionych w dokumentacji budowlanej będzie ekspertyza techniczna / opinia wykonana przez osobę (osoby) posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiednich specjalnościach, której przedmiot został wskazany w analizowanej opinii biegłego. Dopiero rzeczona dokumentacja będzie tą, która będzie stanowiła "wykonanie określonych czynności" w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie niejednokrotnie przyjmowano, że użyty w powyższym przepisie zwrot "wykonanie określonych czynności" oznacza także wykonanie odpowiedniej dokumentacji powykonawczej (inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (por. wyroki NSA z: 17 stycznia 2007 r., II OSK 167/06; 26 stycznia 2011 r., II OSK 165/10; 28 listopada 2012 r., II OSK 1351/11; 8 grudnia 2016 r., II OSK 640/15; 23 sierpnia 2018 r., II OSK 2119/16; 15 września 2020 r., II OSK 1268/20 –dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zarówno strona skarżąca, w piśmie z 7 czerwca 2022 r., jak i organ - w odpowiedzi na skargę - złożyli wnioski o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.