Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. – na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz.1409 ze zm.) – nakazał "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w M. rozbiórkę, będącego w budowie odkrytego basenu o wymiarach zewnętrznych 13,0m x 6,0m z pomieszczeniem technicznym, przyłączem wodociągowym i instalacją technologiczną wodną, wykonywanej na działce nr "[...]", obręb T., gmina M., bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podano, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w obecności prezesa Spółki stwierdzono, że na wskazanej działce prowadzone są roboty budowlane przy budowie basenu odkrytego. Wskazano, że zgodnie z informacją podaną przez inwestora budowa opisanego wyżej obiektu budowlanego została rozpoczęta w czerwcu 2014r. i - jak ustalono na podstawie prowadzonych rejestrów decyzji o pozwoleniu na budowę i ewidencji zgłoszeń – na budowę tego obiektu Spółka nie uzyskała pozwolenia na budowę.
W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego wdrożył procedurę legalizacyjną i postanowieniem z dnia "[...]", na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzone na przedmiotowej działce roboty budowlane oraz zobowiązał Spółkę do przedłożenia, w terminie do dnia "[...]", dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Powyższe postanowienie zostało doręczone Spółce w dniu "[...]". Natomiast pismem z dnia "[...]" Spółka poinformowała, że nie jest inwestorem przedmiotowego przedsięwzięcia, gdyż część nieruchomości nr "[...]" w styczniu 2014r. została oddana w użytkowanie z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane innej firmie, a w związku z tym, postanowienie jest bezpodstawne i bezzasadne. Mimo wezwania przez organ do wskazania firmy, która jest inwestorem, Spółka nie zajęła stanowiska.
W ocenie organu fakt oddania części nieruchomości w użytkowanie z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czego Spółka nie dowiodła, nie stanowi o zmianie strony postępowania. Organ uznał, iż Spółka nadal występuje jako inwestor, uczestnicząc w kontroli budowy basenu w dniu "[...]", a także składając jako inwestor wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto wskazano, że informacja Spółki o oddaniu części przedmiotowej działki w użytkowanie z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane innej firmie nie stanowi okoliczności, o której mowa w art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z którym w sprawach zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.
Jednocześnie podniesiono, iż w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego do dnia wydania niniejszej decyzji inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia "[...]". W tej sytuacji organ uznał, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 tego artykułu, tj. organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w M., wnosząc o przywrócenie terminu do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do zalegalizowania przedmiotowego obiektu oraz o uchylenie w całości decyzji nakazującej jego rozbiórkę. W uzasadnieniu Spółka wskazała, iż w styczniu 2014r. wynajęła innemu podmiotowi część przedmiotowej nieruchomości prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, który to miał zagospodarować i przystosować nieruchomość do prowadzenia działalności rekreacyjnej. Najemca wykonał we własnym zakresie basen wraz z pomieszczeniem technicznym, nie mając świadomości, że związane z tym prace wymagają jakiegokolwiek pozwolenia, sugerując się tym, że pozwoleń nie wymagają baseny szczelnie zamknięte produkowane przez autoryzowane firmy.
Tym samym to nieświadomość najemcy doprowadziła do obecnego stanu. Jednocześnie wskazano, że Spółka jako właściciel przedmiotowej nieruchomości, nie będący inwestorem wskazanego przedsięwzięcia, po przeprowadzonych kontrolach przez organ, rozwiązała umowę z najemcą. W związku z tym wskazano, że niezbędna jest legalizacja wykonanej inwestycji.
Decyzją z dnia "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wskazano, iż zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zbiornik jest budowlą, tj. obiektem budowlanym niebędącym budynkiem lub obiektem małej architektury, natomiast robotami budowlanymi są m.in. prace polegające na budowie obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przy czym art. 29 Prawa budowlanego wymienia zamknięty katalog budowy obiektów oraz wykonywanie robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania uprzedniego pozwolenia na budowę, zaś art. 30 określa jaki zakres robót budowlanych i budowę jakich obiektów wymagane jest jedynie uprzednie zgłoszenie właściwemu organowi.
Podniesiono, iż art. 29 Prawa budowlanego nie wyłącza z obowiązku uzyskania uprzedniego pozwolenia na budowę budowy spornego zbiornika wraz z instalacją technologiczną i pomieszczeniem technicznym. Tym samym, organ uznał, iż roboty te zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Jednocześnie wskazano, iż w przypadku wykonania samowolnych robót budowlanych, tj. z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, procedura legalizacyjna uzależniona jest od tego, czy inwestycja dotyczy budowy obiektu wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi, czy też robót budowlanych innych jak budowa. Jak wskazał organ odwoławczy likwidacja stanu niezgodnego z prawem może polegać na legalizacji samowoli budowlanej, bądź rozbiórce nielegalnie wybudowanego obiektu w zależności od woli inwestora i możliwości spełnienia określonych przesłanek, w tym zgodności inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego bądź decyzją o warunkach zabudowy.
Wskazano, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane budowa obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę skutkuje nakazem rozbiórki. Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego, gdyż podlega wyłączeniu w każdym przypadku spełniającym warunki legalizacji samowoli, gdyż stosownie do treści art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest obowiązany wydać postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków stosuje się przepis ust.
1. art. 48 Prawa budowlanego, nakazujący rozbiórkę obiektu. W związku z powyższym, wobec niewykonania przez Spółkę obowiązku w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego był zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, stosownie do treści art. 48 ust. 4 powołanej ustawy, który jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i nie podlega uznaniu administracyjnemu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazano, że dokumenty z postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją o umarzeniu postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie szczelnego zbiornika wodnego do testowania sprzętu wodnego wraz z pomieszczeniem technicznym oraz wiaty na działce nr "[...]", obręb T., gm. M. jednoznacznie potwierdzają ustalenia organu pierwszej instancji, iż Spółka jest nie tylko właścicielem przedmiotowej działki, ale także inwestorem przedmiotowych robót budowlanych. Podniesiono, że twierdzenia Spółki o rzekomym tajemniczym najemcy/użytkowniku, który był inwestorem niniejszego obiektu są niewiarygodne i nie zostały one uprawdopodobnione przez stronę oraz stoją w sprzeczności z całokształtem materiału dowodowego zebranego w sprawie. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, iż art. 52 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że obowiązki nakazane w decyzjach wymienionych przepisami art. 48, 49b, 50a i 51 tej ustawy, mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Wskazano, że pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytaczając stosowne orzeczenia Sądu. Tym samym adresatem zaskarżonej decyzji mogła być jedynie odwołująca się Spółka, ponieważ tylko ona jako właściciel działki nr "[...]" posiada w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego prawo do dysponowania wskazaną nieruchomością.
Skargę na powyższą decyzję wniosła "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w M., reprezentowana przez adwokata T. K., podnosząc zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, m.in. w zakresie ustalenia kto jest rzeczywistym inwestorem budowanego obiektu oraz braku wskazania konkretnych przyczyn, które spowodowały, iż w przedmiotowym przypadku za inwestora bezspornie uznano skarżącą Spółkę i w konsekwencji skierowanie zaskarżonej decyzji, jak również postanowienia z dnia "[...]" do osoby niebędącej adresatem przedmiotowych aktów, bowiem skarżąca Spółka nie może dokonać rozbiórki obiektu budowlanego, którego nie jest właścicielem. Podniesiono, że decyzja w dniu jej wydania była niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały, co uzasadnia stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji.
Ponadto strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wobec złożenia przez Spółkę w dniu "[...]" wyjaśnień w zakresie nieposiadania statusu inwestora, a następnie odwołania od decyzji w tym samym kontekście, organ II instancji powinien przeprowadzić uzupełniające postępowania dowodowe na zasadzie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego albo też uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także postanowienia organu z dnia "[...]" lub ewentualnie o ich uchylenie. Podniesiono, iż poza sporem pozostaje fakt, iż przedmiotowy obiekt budowlany wybudowany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Jednocześnie słusznie organ uznał, iż w niniejszej sprawie może zostać przeprowadzone postępowanie legalizacyjne, jednakże z uwagi na niewykonanie przez Spółkę nałożonego obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, nakazano Spółce rozbiórkę będącego w budowie odkrytego basenu. Strona skarżąca zaznaczyła jednak, iż zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane czynności nakazane w decyzji, o której mowa w art. 48 ustawy, dokonuje na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego i przyjmuje się, że adresatem postanowienia, na mocy którego organ nadzoru nakłada obowiązek przedłożenia dokumentów, są podmioty wymienione w art. 52 tej ustawy.
Zatem obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego bądź w razie konieczności dokonania rozbiórki obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego może nałożyć jedynie na jeden z trzech podmiotów, o których mowa w art. 52 ustawy Prawo budowlane, przy czym zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie dominuje pogląd, iż w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego powinien być obciążony inwestor, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ uczynił adresatem postanowienia z dnia "[...]" oraz decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego skarżącą Spółkę jako inwestora, podczas gdy zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy wskazywał, iż strona skarżąca nie jest inwestorem przedmiotowej inwestycji, co obligowało organ do przeprowadzenia postępowania w tym zakresie.
Podniesiono, że z ustaleń organów wywieść można jedynie, iż skarżąca jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Organy nadzoru nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości, kto był twórcą dalszych inwestycji, zatem nie sposób jest jednoznacznie uznać skarżącej za inwestora obiektu.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano, że adresatem zaskarżonej decyzji mogła być jedynie skarżąca Spółka, ponieważ tylko ona jako właściciel działki nr "[...]" posiada w dacie orzekania przez organ odwoławczy prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 powołanej ustawy, który zawiera katalog rodzaju budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę a podlegających, w myśl art. 31 ust. 1, obowiązkowi zgłoszenia zamiaru ich wykonywania, właściwemu organowi. W przypadku budowy lub wybudowania obiektu budowlanego (jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organ orzeka o nakazie rozbiórki - art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Przy czym stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wydaje postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego z przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust.
- 1. Zatem niespełnienie wymagań nałożonych w toku postępowania legalizacyjnego skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki obiektu.
W niniejszej sprawie przedmiotem decyzji nakazującej rozbiórkę jest odkryty basen o wymiarach zewnętrznych 13,0m x 6,0m z pomieszczeniem technicznym, przyłączem wodociągowym i instalacją technologiczną wodną. Nie ulega wątpliwości, że budowa tego rodzaju obiektu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jest to budowla, zaś z treści art. 29 Prawa budowlanego nie wynika, aby tego rodzaju obiekt został wyłączony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym zasadnie organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymując prowadzenie robot budowlanych i nakładając na skarżąca Spółkę obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, niezbędnych do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Z uwagi jednak na fakt, ze w wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego terminie Spółka nie przedłożyła żądanych dokumentów organ było zobligowany do wydania nakazu rozbiórki.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze odnośnie skierowania postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentów do niewłaściwego adresata wskazać należy, ze zarzut ten nie jest zasadny. Zgodnie bowiem z art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art.
51. Słusznie przy tym skarżący wywodzi, że obowiązki w toku postępowania legalizacyjne nakłada się na te podmioty. Zasadnie też twierdzi, że z powołanego przepisu nie wynika dowolność organów administracji w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki, gdyż nakaz taki w pierwszym rzędzie powinien być bowiem skierowany do inwestora. Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, ze nie ma możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007r. sygn. akt II OSK 522/06, wyrok NSA z dnia 6 marca 2008r. sygn.. akt II OSK 158/07, dostępne w Internecie). Zatem nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 Prawa budowlanego jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy (wyrok WSA w Opolu z dnia 26 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Op 206/13, LEX nr 1348379). Także w doktrynie wyrażany jest pogląd, ze kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz. Gdańsk 2004 str. 150).
Wskazać należy, że wprawdzie po doręczeniu postanowienia w trybie postepowania legalizacyjnego Spółka poinformowała organ, że nie jest inwestorem przedmiotowego przedsięwzięcia, gdyż część należącej do niej nieruchomości została oddana w styczniu 2014r. w użytkowanie z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane innej firmie, ale nie odpowiedziała na wezwanie organu do wskazania inwestora. Z kolei w odwołaniu od decyzji nakazującej rozbiórkę podano, że Spółka rozwiązała umowę z najemcą z uwagi na fakt wykonywania prac budowlanych bez pozwolenia na budowę.
Co więcej z ustaleń organu odwoławczego wynika, że w dniu "[...]", a zatem jeszcze przed wszczęciem postępowania legalizacyjnego, Spółka wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika wodnego i pomieszczenia technicznego, ale wniosek ten cofnęła oświadczając - w piśmie z dnia "[...]" - że nie będzie realizować tej inwestycji. Z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jak i z pisma o jego cofnięciu nie wynikało, aby inwestorem był inny podmiot. W tej sytuacji stwierdzić należy, że wobec rozbieżnych oświadczeń Spółki co do kwestii obowiązywania umowy najmu (dołączonej zresztą dopiero do skargi), organ nadzoru budowlanego nie był zobowiązany do ustalania, czy stosunek zobowiązaniowy wynikający z umowy najmu w dalszym ciągu istnieje, a tym samym czy podmiot wskazywana przez skarżącą jako inwestor ma w dalszym ciągu prawo do władania nieruchomością w takim zakresie, aby mogła wykonać nakaz rozbiórki.
Z powołanych przepisów wynika bowiem, ze w przypadku samowoli budowlanej i niewykonania obowiązków niezbędnych do legalizacji obiektu, organ nadzoru ma obowiązek orzeczenia o nakazie rozbiórki, a decyzja ta musi być wykonalna. Oznacza to jednak – wbrew twierdzeniom skargi – że decyzja o nakazie rozbiórki winna być skierowana do podmiotu mającego takie uprawnienie do nieruchomości (a nie do nielegalnie wybudowanego obiektu - zgodnie z zasadą superficies solo cedit), które umożliwia wykonanie nałożonego obowiązku. Takim uprawnieniem niewątpliwie legitymuje się właściciel nieruchomości, na której znajduje się nielegalnie wybudowany obiekt. Natomiast kwestia ewentualnych roszczeń Spółki w stosunku do podmiotu wskazywanego jako inwestor ma charakter cywilnoprawny i pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy.
W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.