Uzasadnienie
Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy obiektu tymczasowego, decyzją z 7 stycznia 2021 r., na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - dalej jako: "pr.bud.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") nakazał R. Sp. z o.o. (dalej jako: "Spółka") rozbiórkę obiektu tymczasowego, o konstrukcji prefabrykowanego namiotu wraz z poszyciem zewnętrznym, o wymiarach zewnętrznych 8,0 m x 14,0 m i wysokości 4,46 m, położonego w południowo-wschodniej części działki nr [...] przy ul. [...] w O. W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że w trakcie przeprowadzonych 6 października 2020 r. oględzin na działce nr [...] ustalono, że na jej terenie w części południowo-wschodniej znajduje się namiot o lekkiej konstrukcji stalowej krytej plandeką. Namiot został posadowiony na kostce brukowej, następnie zakotwiony stalowymi prętami i śrubami w grunt.
Obiekt posiada wymiary 8,0 m x 14,0 m i wysokość od 0,3 m do 4,46 m, stanowi on część wystawową dostępną dla klientów sklepu. Z informacji uzyskanych od Spółki wynika, że obiekt powstał wiosną 2019 r., następnie latem 2020 r. został rozebrany i na nowo zbudowany w celu zmniejszenia jego wysokości.
PINB stwierdził również, że 30 września 2020 r. Spółka dokonała zgłoszenia o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych polegających na budowie trzech namiotów, w tym namiotu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Jednak w dniu 8 października 2020 r. Starosta O. wniósł sprzeciw do zgłoszenia złożonego przez Spółkę, bowiem zgłoszenie dotyczyło budowy tymczasowego obiektu budowlanego w miejscu, w którym obiekt taki już istniał. W tej sytuacji PINB postanowieniem z 26 października 2020 r. wstrzymał budowę obiektu tymczasowego o konstrukcji prefabrykowanego namiotu wraz z poszyciem zewnętrznym, położonego w południowo-wschodniej części działki nr [...] i jednocześnie poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Ponieważ Spółka w wymaganym terminie nie skorzystała z możliwości złożenia wniosku o legalizację, PINB nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu tymczasowego.
Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie wskazując, że przedmiotowy namiot nie jest obiektem budowlanym i tym samym nieuprawnione jest nakazanie jego rozbiórki.
Po rozpatrzeniu odwołania Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy") decyzją z 5 marca 2021 r., nr P.7721.14.2021 17MMa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedmiotowy namiot jest obiektem budowlanym w rozumieniu szeroko pojętego prawa budowlanego. Posiada bowiem wszelkie niezbędne elementy i cechy budowli oraz podlega restrykcjom zawartym w prawie budowlanym. WINB wskazał, że wskazany obiekt budowlany, pełniący funkcję magazynową, powstał wiosną 2019 r., natomiast zgłoszenie o zamiarze budowy obiektu tymczasowego do 180 dni zostało dokonane dopiero 30 września 2020 r. Skoro obiekt istniał już od roku, to zgłoszenie było nieskuteczne. Zdaniem WINB, na realizację przedmiotowego obiektu budowlanego niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę.
Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB na podstawie art. 48 pr.bud. wydał postanowienie o wstrzymaniu budowy oraz pouczył Spółkę o jej prawach i obowiązkach związanych z procedurą legalizacyjną. Spółka w wymaganym terminie nie złożyła wniosku o legalizację przedmiotowego namiotu i w tej sytuacji PINB był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.
Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 1 i 5 oraz art. 49e pkt 1 pr.bud. poprzez przyjęcie, że przedmiotowy namiot jest obiektem budowlanym i, że na jego realizację konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu Spółka podniosła, że wskazany obiekt o konstrukcji prefabrykowanego namiotu wraz z poszyciem zewnętrznym nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu szeroko pojętego prawa budowlanego, ponieważ nie mieści się w definicji obiektu budowlanego, a w szczególności w definicji budowli zamieszczonej w pr.bud. Zdaniem Spółki, namiot stojący na gruncie użytkowanym przez Spółkę nie jest ani budynkiem, ani obiektem małej architektury, nie jest również tymczasowym obiektem budowlanym wskazanym w art. 3 pkt 5 pr.bud. W jej ocenie, przedmiotowy namiot nie może być zaliczony do obiektów, o których mowa w art. 29 pkt 7 pr.bud., jako obiekt wymagający zgłoszenia, ponieważ nie jest to tymczasowy obiekt budowlany, a ponadto zamiarem Spółki było, aby namiot był rozstawiony na czas nieokreślony. Spółka podniosła, że ustawienie i montaż takiego namiotu nie wymaga zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, jak również nieuprawnione jest nakazanie rozbiórki takiego obiektu.
W odpowiedzi na skargę Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 19 maja 2021 r. Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Postanowieniem z 20 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 386/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zawiesił postępowanie sądowe wobec złożenia przez Spółkę do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjnej od wyroku tutejszego Sądu z 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 8/21, którym oddalono skargę Spółki na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2020 r., nr WIN-II.7843.4.58.2020. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Starosty O. z 8 października 2020 r., którą organ wniósł sprzeciw do zgłoszenia Spółki o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych polegających na budowie trzech namiotów, w tym namiotu będącego przedmiotem niniejszego postępowania.
Po oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1264/21 skargi kasacyjnej Spółki od wyroku tutejszego Sądu z 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 8/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z 9 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 386/21 podjął z urzędu zawieszone postępowanie sądowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a."
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (§ 1).
Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez Spółkę, a organ nie sprzeciwił się temu wnioskowi w przepisanym terminie.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja WINB z 5 marca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą nakazano Spółce rozbiórkę hali namiotowej o wymiarach zewnętrznych 8,0 m x 14,0 m i wysokości 4,46 m, znajdującej się w południowo-wschodniej części działki nr [...] przy ul. [...] w O. Z decyzją tą nie zgodziła się Spółka, która w skardze podniosła, że przedmiotowa hala nie jest obiektem budowlanym, jak również nie jest tymczasowym obiektem budowlanym i na jej ustawienie nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia czy uzyskanie pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Spółki, sporna hala namiotowa nie może zostać uznana za niemieszczącą się w żadnej kategorii obiektów wymienionych w prawie budowlanym. Zgodnie art. 3 pkt 1 pr.bud., obiektami budowlanymi są budynki, budowle, a także obiekty małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem, wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei kategoria tymczasowych obiektów budowlanych, którą wprowadził ustawodawca w art. 3 pkt 5 pr.bud., nie stanowi odrębnej grupy obiektów względem wymienionych w art. 3 pkt 1 pr.bud., ponieważ ich wyróżnienie wynika wyłącznie z wprowadzonego kryterium odwołującego się do przeznaczenia części obiektów budowlanych do czasowego użytkowania lub ich niepołączenia trwale z gruntem.
Natomiast o tym, czy hala namiotowa pozostaje obiektem budowlanym, w szczególności jest budowlą (art. 3 pkt 3 pr.bud.), czy też nie powinno się jej kwalifikować jako obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 pr.bud., w tym również jako tymczasowego obiektu budowlanego, decyduje przede wszystkim jej wielkość, rodzaj konstrukcji, przeznaczenie oraz sposób, w jaki jest wykorzystywana. Zatem należy przyjąć, że hala namiotowa, mająca pełnić funkcje magazynowe, wykonana z konstrukcji prefabrykowanej (z profili stalowych), zamontowana na utwardzonej powierzchni, o poszyciu zewnętrznym z PCV, o wymiarach 8,0 m x 14,0 m x 4,46 m jest obiektem budowlanym. Trwałe połączenie z gruntem hali namiotowej uniemożliwia przypisanie jej cech właściwych tymczasowym obiektom budowlanym wymienionym w art. 29 ust. 1 pkt 7 pr.bud., ale jednocześnie nie pozwalała wyłączyć jej z zakresu przedmiotowego obiektów, których realizacja, jakkolwiek podlega zgłoszeniu, to jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1264/21, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA).
Należy zaznaczyć, że stosownie do utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego cecha "trwałego połączenia z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie lub przesunięcie w inne miejsce (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r., II OSK 125/19; wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 697/18 – dostępne w CBOSA). O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje nie tylko metoda i sposób związania go z gruntem, lecz także sama wielkość takiego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagające zapewnienia jego stabilizacji (por. wyrok NSA z 27 października 2021 r., sygn. II OSK 3707/18; wyrok NSA z 27 maja 2021 r., sygn. II OSK 2549/18; wyrok NSA z 20 sierpnia 2020 r., sygn. II OSK 1630/18 – dostępne w CBOSA).
W tym miejscu pozostaje nadto wyjaśnić, że sąd orzekający w niniejszej sprawie pozostaje związany, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., ustaleniami i wskazaniami wynikającymi z wyroku NSA z dnia 14 czerwca 29022 r. sygn. akt II OSK 1264/21, w którym przesądzono, że przedmiotowa hala, wraz z dwójką innych zlokalizowanych na tej samej działce i służących funkcji magazynowej, pozostaje obiektem budowalnym charakteryzującym się trwałym związaniem z gruntem, gdyż ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez akcentowaną możliwość łatwego przeniesienia obiektu, będącego pochodną jego szybkiego montażu/demontażu, ale poprzez te cechy, które powodują, że jeżeli przyjęte przy projektowaniu i wykonaniu obiektu jego techniczne właściwości zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania, co ma miejsce w niniejszej sprawie, to obiekt pozostaje obiektem budowalnym charakteryzującym się trwałym związaniem z gruntem.
Mając zatem na względzie zapewnienie stabilności obiektu, nie można uznać, aby hala namiotowa o wymiarach 8,0 m x 14,0 m x 4,46 m mogła być nietrwale związana z gruntem. Brak trwałego związania z gruntem mógłby skutkować przewróceniem lub poderwaniem takiej hali pod wpływem działania wiatru, co przy uwzględnieniu jej rozmiarów i masy stanowiłoby niewątpliwie poważne zagrożenie.
Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie pozostaje nadto fakt, że Spółka zgłosiła zamiar wykonania przedmiotowej hali namiotowej, która w dacie wpłynięcia zgłoszenia znajdowała się już na działce wskazanej przez Spółkę w zgłoszeniu. A zatem Spółka zgłoszeniem objęła roboty już zrealizowane. Sama Spółka przyznała, że hala namiotowa powstała w 2019 r., a latem 2020 r. została rozebrana i na nowo zbudowana w celu zmniejszenia jej wysokości (k. 21 akt administracyjnych).
Z art. 30 ust. 5 pr.bud. wynika, że zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.
Należy zatem zauważyć, że naruszenie art. 30 ust. 5 pr.bud. zaistnieje w sytuacji, gdy dojdzie do rozpoczęcia robót po dokonaniu zgłoszenia przed upływem terminu na wniesienie sprzeciwu, ale także, gdy zgłoszeniem zostaną objęte roboty już zrealizowane, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Spółka bowiem zgłosiła zamiar budowy hali namiotowej, która już wcześniej została wykonana. Ponadto w swoim zgłoszeniu z 30 września 2020 r. (k. 13 akt administracyjnych) zawiadomiła, że w tym samym dniu zamierza przystąpić do wykonania robót budowlanych, co pozostaje w sprzeczności z wynikającą z przywołanego wyżej przepisu normą dozwalającą, że do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia.
Zgłoszenie dokonane przez Spółkę w takiej postaci skutkowało wniesieniem sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 4 pr.bud., co zostało stwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1264/21 oddalającym skargę kasacyjną Spółki od wyroku tutejszego Sądu z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 8/21, którym oddalono skargę Spółki na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 13 listopada 2020 r. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Starosty O. z 8 października 2020 r., którą organ wniósł sprzeciw do zgłoszenia Spółki o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych polegających na budowie trzech namiotów, w tym namiotu będącego przedmiotem niniejszego postępowania.
Skoro w rozpatrywanej sprawie został wniesiony skuteczny sprzeciw do zgłoszenia złożonego przez Spółkę, to PINB postanowieniem z 26 października 2020 r., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 pr.bud., wstrzymał budowę spornej hali namiotowej i jednocześnie poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego obiektu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Ponieważ Spółka w wymaganym terminie nie skorzystała z możliwości złożenia wniosku o legalizację, PINB nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Zgodnie bowiem z art. 49e pkt 1 pr.bud., organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.
Reasumując należy stwierdzić, że skoro Spółka zgłosiła zamiar wykonania obiektu budowlanego w postaci hali namiotowej, która już w dniu dokonywania zgłoszenia istniała, organy były zobowiązane wnieść sprzeciw. Spółka miała jednak możliwość dokonania legalizacji tego obiektu, z czego jednak nie skorzystała bezpodstawnie przyjmując, że wskazana hala namiotowa pełniąca funkcję magazynową nie stanowi żadnego obiektu budowlanego podlegającego rygorom Prawa budowlanego, a wobec czego nie wymagała spełnienia żadnych wymogów celem jej zlokalizowania. W tej sytuacji organy obu instancji zasadnie orzekły o nakazie rozbiórki zrealizowanego obiektu budowlanego na podstawie art. 49e pkt 1 pr.bud.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.