Uzasadnienie
Postanowieniem z 3 stycznia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.; dalej: Pb) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.) wstrzymał budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działkach [...].
W uzasadnieniu podał, że trakcie przeprowadzonych 4 października 2021 r. oględzin ustalono, że na ww. działce zlokalizowany jest parterowy budynek mieszkalny, konstrukcji szkieletowej drewnianej, o wymiarach zewnętrznych 3,00 m x 8,01 m. Budynek usytuowany jest częściowo w zachodniej części działki nr [...], a częściowo na działce nr [...], będącej drogą gminną. Stwierdzono też, że budynek jest użytkowany na cele mieszkalne. Wewnątrz budynku znajdują się dwa pomieszczenia: w pierwszym pomieszczeniu znajdują się meble, stalowy piec kominkowy na paliwo stałe, piecyk gazowy i kuchenka gazowa, w drugim składowane są narzędzia właściciela budynku. Poza instalacją gazową, zasilaną z indywidualnej butli, budynek wyposażony został w wewnętrzną instalację elektryczną. Obiekt nie posiada instalacji wodno-kanalizacyjnej. PINB stwierdził, że zgodnie z oświadczeniem właściciela budynku R.H. (dalej: "skarżący") opisany budynek został przez niego zbudowany w 2019 r., a przed jego wybudowaniem nie uzyskał pozwolenia na budowę i nie zgłosił zamiaru jego budowy. Powyższe Starosta O. w piśmie z 30 grudnia 2021 r. Powyższe ustalenia obligowały PINB do wstrzymania budowy, stosownie do ww. przepisów Pb.
W złożonym zażaleniu skarżący podniósł, że posadowienie obiektu budowlanego gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał, że pismem z 15 kwietnia 2009 r. zgłosił Wójtowi Gminy [...]– właścicielowi działki zamiar budowy i pismem z 25 maja 2009 r. uzyskał na to zgodę. W tych okolicznościach skarżący uznał, że zbędne jest dokonywanie innego zgłoszenia. Skarżący zaznaczył, że użył innych materiałów do wybudowania budynku, lecz jego przeznaczenie nie zostało zmienione. Zauważył, że skoro obiekt został już posadowiony, bezprzedmiotowy jest nakaz wstrzymania robót.
Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 10 marca 2022 r. utrzymał zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w mocy w całości.
W uzasadnieniu WINB stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały w sposób samowolny. Wywiódł z art. 28 ust. 1 i art. 29 Pb, że budowa budynku o powierzchni zabudowy do 35 m2 wymaga uprzedniego zgłoszenia. Wyjaśnił też, że postanowienie wydane na podstawie art. 48 Pb jest postanowieniem wpadkowym i nie przesądza o konieczności rozbiórki obiektu budowlanego, lecz rozpoczyna procedurę umożliwiającą stronie legalizację samowoli budowlanej.
WINB stwierdził ponadto, że PINB nie zbadał, czy przedmiotowy budynek wypełnia warunki wymienione w art. 3 pkt 2a Pb, przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), polskich normach i w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 716, z późn. zm.). Ocenił, że zamieszkiwanie przez inwestora w przedmiotowym budynku nie oznacza, że budynek jest przeznaczony na cele mieszkaniowe, gdyż można go określić także jako budynek letniskowy. Zarzucił również, że PINB nie zbadał konstrukcji budynku.
W złożonej skardze skarżący zarzucił, że wprawdzie WINB przyznał, że PINB błędnie zakwalifikował budynek jako budynek mieszkalny, lecz tej oceny nie uwzględnił, utrzymując w mocy postanowienie PINB. WINB pominął, że przedmiotowy budynek ma powierzchnię zabudowy mniejszą niż 35 m2, zatem w świetle art. 29 Pb do jego budowy nie było wymagane pozwolenie na budowę, a brak tego pozwolenia jest podstawą postanowienia PINB. Ponadto zarzucił, że organy obu instancji pominęły, że posiada zgodę właściciela nieruchomości na posadowienie obiektu budowlanego, a w tej sytuacji nie można stawiać zarzutu samowoli budowlanej.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że zasadnie PINB wszczął postępowanie w sprawie budowy opisanego wyżej budynku. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że skarżący nie legitymuje się pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem, które dotyczyłyby przedmiotowego obiektu. Błędne jest stanowisko skarżącego, że w stanie faktycznym sprawy wystarczająca była zgoda właściciela gruntu na posadowienie (wyłącznie na działce nr [...]) garażu blaszanego, uzyskana przez stronę pismem z 25 maja 2009 r. Posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest tylko jednym z warunków legalnego wzniesienia obiektu budowlanego (zob. art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2a pkt 1Pb) nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia.
Nie ma też znaczenia, że skarżący w ww. piśmie z 25 maja 2009 r. nie został pouczony przez Wójta o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, wybudowanego przez skarżącego w 2019 r. na dwóch działkach. Na organie gminy nie ciążył taki obowiązek, a ponadto błędne przekonanie o istnieniu obowiązku pouczenia o sposobie reglamentacji robót budowlanych, nie zwalnia inwestora z obowiązku przestrzegania przepisów powszechnie obowiązującego prawa i nie daje mu w żaden sposób prawa przeprowadzania inwestycji w warunkach samowoli budowlanej.
Co do zasady, przewidzianej w art. 28 ust. 1 Pb, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przyznać należy, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Pb) czy też budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a Pb). Stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 1 Pb organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W postanowieniu tym informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3); na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Należy jednocześnie zauważyć, że na mocy art. 48 ust. 1 pkt 2 Pb, powyższy obowiązek powstaje również w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Ustawodawca przewidział więc obowiązek organu nadzoru budowanego wstrzymania samowolnej budowy bez względu na to, czy inwestor winien legitymować się pozwoleniem na budowę, czy też powinien był dokonać zgłoszenia.
Ponadto, z treści cytowanych przepisów wynika wprost również to, że postanowienie o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydać nie tylko w odniesieniu do obiektu budowlanego, który jest w budowie, lecz również gdy obiekt taki już został wybudowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę czy zgłoszenia. Na obowiązek wstrzymania robót budowlanych nie ma więc wpływu kwalifikacja obiektu budowlanego i zakres wykonanych robót budowlanych, warunkujący zainicjowanie trybu postępowania odpowiadającego odpowiedniej regulacji prawnej (w drodze uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia), gdyż zagadnienie to ma znaczenie na dalszym etapie postępowania legalizacyjnego (zob. art. 48b ust. 1 – 2 Pb).
Zaznaczyć należy, że postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 1 Pb, ma charakter czysto procesowy, a jego jedynym skutkiem jest ewentualne niedopuszczenie do kontynuacji robót budowlanych w warunkach samowoli i przeprowadzenie postępowania naprawczego. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie kończy postępowania i nie załatwia co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej. Umożliwia ono rozważenie przez organ nadzoru budowlanego, jakie nakazy lub zakazy w odniesieniu do stwierdzonej samowolnej budowy powinny zostać wydane.
Prawidłowo w stanie faktycznym sprawy zastosowano art. 48 ust. 1, 3 i 5 Pb i wstrzymano prowadzenie robót budowlanych, mimo zakończenia budowy, a także poinformowano skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację, co w przypadku wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji jest możliwe w terminie 30 dni od dnia orzeczenia wydanego w drugiej instancji (art. 48a ust. 3 Pb.). Skarżący, zgodnie z art. 48 ust. 3 Pb., został również pouczony o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i sposobie jej obliczenia.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.
Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.