Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 393/20

Uzasadnienie

A.K. (dalej również jako strona, skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sprzeciw od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako WINB, organ odwoławczy) z dnia "[...]" w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego lokalu.

Jak wynika z akt sprawy zaskarżone rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia 6 sierpnia 2019 r., C.Z zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]" (dalej jako PINB), z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli zamieszkiwanego przez nią lokalu mieszkalnego nr [...]" w wielorodzinnym budynku mieszkalnym przy ul. [...]"w O i o wydanie stosownej decyzji dotyczącej użytkowania tego lokalu.

W trakcie oględzin lokalu mieszkalnego nr [...]" podczas czynności kontrolnych w dniu 22 października 2019 r., inspektor PINB. stwierdził, że mieszkanie składa się z 2 pokoi, kuchni, łazienki, przedpokoju; 1 pokój i kuchnia zostały pomalowane przez najemców; w drugim pokoju dokonano podziału ścianką G-K i na suficie wykonano okładziny z płyt G-K oraz docieplono styropianem ścianę zewnętrzną; w przedpokoju i w łazience widoczne były na ścianach i sufitach czarne naloty grzybicze; w pokoju, w którym pomalowano ściany za meblami widoczne zaczernienia ścian; pokoje ogrzewane piecami kaflowymi, pomieszczenie kuchni kuchnią kaflową, pomieszczenie łazienki nie było ogrzewane; w pomieszczeniach kuchni i łazienki widoczne były kratki wentylacyjne; w mieszkaniu było czuć wyraźnie zapach wilgoci i stęchlizny.

W protokole kontroli z przeprowadzonej w użytkowanym obiekcie budowlanym z dnia [...]"r., Inspektor PINB [...]"polecił właścicielowi budynku, Wspólnocie Mieszkaniowej, przedłożyć w inspektoracie w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r., ekspertyzę techniczną określającą sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego lokalu mieszkalnego nr [...]", opracowaną przez osobę uprawnioną do oceny stanu technicznego budynków i do oceny mykologicznej budynku. Inspektor polecił również zapewnić stały dopływ (niezbędnego do spalania gazu i opału stałego oraz do prawidłowego działania wentylacji grawitacyjnej), powietrza zewnętrznego do pomieszczeń, w których są kratki wentylacyjne i użytkowane są urządzenia gazowe oraz piece na opał stały.

W dniu 20.12.2019 r., administrator budynku przedłożył w PINB ekspertyzę techniczno-mykologiczną, dotyczącą lokalu mieszkalnego nr [...]" opracowaną przez: rzeczoznawcę budowlanego i rzeczoznawcę dr hab. inż. R.W. posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nr "[...]" i "[...]".

Autor ekspertyzy ocenił, że poziom porażenia przegród grzybami pleśniowymi w lokalu mieszkalnym nr [...]" jest wysoki; zagrzybienie spowodowane jest zawilgoceniem ścian na skutek nieodpowiedniej eksploatacji lokalu t.j. utrzymywania zbyt niskiej temperatury w pomieszczeniach, co skutkuje zaburzeniem ciągu wentylacji; w okresie zimowym może dochodzić do wykraplania pary wodnej na wewnętrznych powierzchniach przegród; występujące zawilgocenie i zagrzybienie przegród przyspiesza proces niszczenia budynku oraz pogarsza warunki higieniczno-sanitarne pomieszczeń lokalu; w celu likwidacji występujących nieprawidłowości należy zapewnić odpowiednie warunki cieplno-wilgotnościowe w pomieszczeniach poprzez utrzymywanie prawidłowej temperatury oraz zapewnienie wentylacji; w pomieszczeniach należy skuć wszystkie zagrzybione wyprawy tynkarskie i przeprowadzić kompleksową impregnację odgrzybieniową ścian.

Rzeczoznawca zalecił: wykonanie prac odgrzybiających w sposób opisany w sentencji decyzji: usunięcie żaluzji z kratek wentylacyjnych, oczyszczenie kratek, zapewnienie ciągłego napływu powietrza wentylacyjnego; unikanie wysokiej emisji pary wodnej poprzez n.p. suszenie w pomieszczeniach dużej ilości prania; bezwzględne utrzymywanie norm owej temperatury powietrza (20°C); zainstalowanie grzejnika elektrycznego w łazience, renowację stolarki okiennej poprzez usunięcie powłok malarskich, wyszpachlowanie szpachlą do drewna i wykonanie nowych powłok z wcześniejszym odgrzybieniem miejsc porażonych pleśniami, wymianę skorodowanych wypraw tynkarskich na okładziny przeciwkondensacyjne (płyty klimatyczne) wykonane z silikatu wapiennego; wykonanie wypraw malarskich z 2 warstw farby krzemianowej paroprzepuszczalnej.

Mając na uwadze treść powołanej ekspertyzy, na podstawia art. 66 ust. 1 pkt. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2019, poz. 1186 z późn. zm.) – dalej w skrócie jako "P.b.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...]"r., nakazał właścicielowi lokalu mieszkalnego nr [...]" w wielorodzinnym budynku mieszkalnym przy ul. [...]"w O. - P, usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego tego lokalu t.j. zawilgocenia i zagrzybienia ścian, niesprawnej wentylacji grawitacyjnej wskazując sposób dokonania czynności, skucie wszystkich zagrzybionych wypraw tynkarskich, usunięcie wszelkich drewnianych zagrzybionych elementów wyposażenia lokalu i ich utylizację, odbicie tynków w narożach (pasy 1m od naroża) pomieszczeń pokoi, kuchni i wc oraz na ościeżach otworów okiennych, dokładne oczyszczenie powierzchni muru, odkurzenie powierzchni przegrody na sucho, staranne naniesienie pędzlem roztworu (Ceresit CT99 lub środek o parametrach nie gorszych), wykonanie po odczekaniu 8-10 godzin okładzin przeciwkondensacyjnych (przeciwgrzybicznych), renowację z odgrzybieniem drewnianej stolarki okiennej, zainstalowanie grzejnika elektrycznego w łazience, w terminie do dnia 30.04.2020 r.

W ocenie PINB, ww. ekspertyza w sposób niebudzący najmniejszych wątpliwości potwierdziła, że lokal mieszkalny nr [...]" może zagrażać zdrowiu ludzi ponieważ jest w nieodpowiednim stanie sanitarno-higienicznym. Organ podkreślił, że doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...]" do odpowiedniego stanu technicznego nie wymaga ingerencji w części wspólne, za stan techniczny których odpowiada właściciel lub zarządca budynku, zasadnym jest nałożenie obowiązku doprowadzenia lokalu mieszkalnego nr [...]" do odpowiedniego stanu technicznego na właściciela tego lokalu. Wskazał, że to właściciel lokalu mieszkalnego decyduje, kto jest użytkownikiem jego lokalu. To właściciel lokalu powinien przekazać użytkownikowi lokalu instrukcję użytkowania lokalu mieszkalnego i sprawdzać czy użytkownik użytkuje lokal zgodnie z warunkami technicznymi użytkowania budynków mieszkalnych i przekazaną instrukcją użytkowania lokalu.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją P, wniosła odwołanie do WINB, w którym zarzuciła:

1. 1. błędy w ustaleniach faktycznych i prawnych poprzez przyjęcie, że P jako właściciel lokalu nr [...]" w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]"w O, jest zobowiązana do usunięcia nieprawidłowości dot. stanu technicznego tego lokalu;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) - dalej jako "k.p.a.",
3. 3. naruszenie przepisów prawa materialnego. w szczególności art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zdaniem odwołującej się Spółki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wbrew wymogom art. 66 P.b., nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego nr [...]" przy ul. L w O. Ustalenia faktyczne oraz opinia mykologiczno- budowlana dotyczy jedynie sytuacji występującej w jednym lokalu nr [...]", w którym zamieszkuje C.Z. z rodziną, a rodzaj zaleconych robót nie pozwala na przyjęcie, że miały one na celu utrzymanie w dobrym stanie technicznym całego budynku. Zdaniem odwołującej się, brak jakichkolwiek danych dotyczących stanu samego budynku powoduje brak możliwości oceny, czy w sprawie zachodzą okoliczności pozwalające na zastosowanie przepisu art. 66 Prawa budowlanego. W opinii odwołującej się, decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesiono również, że art. 66 Prawa budowlanego nie przewiduje określenia w decyzji terminów, w ciągu których określone roboty mają być wykonane.

Decyzja, jeżeli nie zawiera rygoru natychmiastowej wykonalności, podlega wykonaniu przez adresata, z chwilą gdy stanie się ostateczna. Zdaniem odwołującej się, przepis art.66 Prawa budowlanego dotyczy obiektu budowlanego, a nie jednego lokalu. Podkreślono, że P nie jest właścicielem, ani zarządcą budynku. Tylko jeden lokal, będący przedmiotem zaskarżonej decyzji, jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P Stroną postępowania, której dotyczy decyzja, powinna być wspólnota mieszkaniowa, która włada całością obiektu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony, decyzją z dnia [...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 61 ustawy Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany do utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami. o których mowa w art. 5 ust. 2 powołanej ustawy. tj. użytkować obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznymi estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 66 ust. 1 ustaw Prawo budowlane, określającej termin wykonania wymienionego w nim obowiązku nie oznacza, że dopiero z chwilą wydania, bądź powstania stanu wymagalności określonego w niej obowiązku (ostateczności decyzji), właściciela/zarządcę obiektu obciąża ciężar wykonania obowiązku wynikającego z powołanej normy prawnej. Decyzja ta bowiem potwierdza nienależyte wykonywanie obowiązków przez właściciela/zarządcę budynku w okresie poprzedzającym jej wydanie.

Organ odwoławczy, wskazując na stanowisko sądów administracyjnych, podkreślił, że przepisy art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego, co do zasady, odnoszą się do obiektów budowlanych, a nie lokalów znajdujących się w tych obiektach, a nakazy określne w art. 66 mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowego stanu obiektu. Jednakże w pewnych sytuacjach nie można wykluczyć obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, czy zabiegów technicznych również w części obiektu lokalu lub lokalach w szczególności, kiedy roboty czy zabiegi te będą miały na celu utrzymanie w należytym stanie higienicznym i sanitarnym obiektu budowlanego jako całości (wyrok NSA z dnia 19.01.2010r. sygn. akt II OSK 121109; wyrok NSA z dnia 05.02.2009r. sygn. akt II OSK 985/08; wyrok WSA w Lublinie z dnia 16.10.2012r. sygn. akt II SA/Lu 553/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 03.06.2009r. sygn. akt IV SA/Po 151/09).

Zdaniem WINB, kwestia prawidłowego wykonania wentylacji, czy izolacji termicznej ścian czy dachu budynku (tj. zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz przepisami prawa w tym warunkami technicznymi), nie jest uzależniona od właściwego użytkowania lokali mieszkalnych w tym budynku. Przeprowadzone badania mykologiczne potwierdziły zagrzybienie lokalu nr [...]" w ww. budynku, co narusza § 315, § 321 ust. 1-2 oraz § 322 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie. Zgodnie z powołanymi przepisami, budynek powinien być zaprojektowany i wykonany w taki sposób, aby opady atmosferyczne, woda w gruncie i na jego powierzchni, woda użytkowana w budynku oraz para wodna w powietrzu w tym budynku nie powodowały zagrożenia zdrowia i higieny użytkowania. Na wewnętrznej powierzchni nieprzezroczystej przegrody zewnętrznej nie może występować kondensacja pary wodnej umożliwiająca rozwój grzybów pleśniowych.

We wnętrzu ww. przegrody, nie może występować narastające w kolejnych latach zawilgocenie spowodowane kondensacją pary wodnej. Ponadto, rozwiązania materiałowo - konstrukcyjne zewnętrznych przegród budynku, warunki cieplno-wilgotnościowe, a także intensywność wymiany powietrza w pomieszczeniach, powinny uniemożliwiać powstanie zagrzybienia.

W ocenie organu odwoławczego, analiza akt sprawy (w tym ustalenia z czynności kontrolnych organu pierwszej instancji stwierdzające brak wykonania poprzednich zaleceń kontroli okresowych), budzi wątpliwość w zakresie zasadności ograniczenia przedmiotu postępowania jedynie do części obiektu tj. lokalu nr [...]", skoro protokoły okresowe stwierdzały nieprawidłowości stanu technicznego w innych częściach budynku. Brak w materiale dowodowym informacji, czy uchybienia wskazane w zaleceniach pokontrolnych zostały wykonane oraz czy w innych częściach budynku nie stwierdzono wykwitów pleśni, czy był badany współczynnik przenikania ciepła przegród budynku (jaka jest przyczyna występowania mostków termicznych). Poza kwestią wizualną stanu kratek wentylacyjnych, nie zbadano drożności przewodów wentylacyjnych oraz przyczyn wychłodzenia kanałów wentylacyjnych.

Podkreślono, że zalecenia autora ekspertyzy w zakresie sposobu usunięcia skutków nieprawidłowości stanu technicznego w lokalu nr [...]" w postaci wykwitów pleśni oraz odnoszące się do prawidłowego użytkowania tego lokalu są bezspornie prawidłowe, konieczne i zasadne. WINB zwrócił uwagę, że przedmiot ekspertyzy został ograniczony jedynie do lokalu nr [...]" albowiem taki przedmiot postępowania administracyjnego ustalił organ pierwszej instancji oraz zlecający ekspertyzę zarządca budynku przy ul. [...]" w O. Zdaniem organu odwoławczego, PlNB winien w pierwszej kolejności ustalić stan techniczny całego obiektu.

Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy nie wskazuje, czy stwierdzone naruszenia stanu technicznego lokalu nr [...]" (oraz innych części w budynku zgodnie z protokołami kontroli okresowych), są następstwem jedynie złej eksploatacji tego obiektu (tj. braku bieżących remontów i konserwacji), czy też robót budowlanych (legalnych lub samowolnych w tym lokalu lub budynku/jego części np. przebudowy instalacji, zmiany sposobu użytkowania poszczególnych pomieszczeń np. łazienek. Wskazano, że w budynkach starego typu były często wspólne łazienki dla kilku lokali na korytarzu. W lokalu nr [...]" brak ogrzewania łazienki może o tym świadczyć, iż pomieszczenie to mogło mieć uprzednio inną funkcję. Tym samym, brak możliwości weryfikacji zastosowania właściwego trybu postępowania z art. 66 czy art. 50-51 P.b.

W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, PINB naruszył przepisy postępowania m.in. art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. (w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego), a także art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w zakresie niewłaściwej wykładni subsumpcji ww. przepisów).

Zdaniem organu odwoławczego, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, PINB winien uzupełnić materiał dowodowy zgodnie z ww. uwagami w szczególności:

1. 1. ustalić czy w budynku zostały przeprowadzone nowe (aktualne) kontrole okresowe stanu technicznego (całego budynku; w szczególności w zakresie drożności wentylacji) oraz czy wykazały one nieprawidłowości; czy wykonano zalecenia pokontrolne;
2. 2. zobowiązać Wspólnotę ww. budynku (lub zarządcę) do uzupełnienia ekspertyzy znajdującej się w aktach sprawy (lub wykonania nowej) w zakresie:
3. a) stanu technicznego budynku w całości, w szczególności sprawności wentylacji, wyliczeń stopnia przenikania ciepła w przegrodach zewnętrznych. miejsca występowania (oraz przyczyn) ubytków ciepła (mostków termicznych) w przegrodach zewnętrznych. przestrzeni dachu oraz kanałach wentylacyjnych; czy w innych częściach budynku występuje także zjawisko wykwitów pleśni; czy zastosowane systemy grzewcze w budynku (w częściach wspólnych oraz w lokalach i ich poszczególnych pomieszczeniach zwłaszcza kuchniach i łazienkach emitujących większą ilość wilgoci) są wystarczające do wykluczenia możliwości wykwitów pleśni (z przyczyn innych niż użytkowanie lokali);
4. b) ustalenia (poza sposobem użytkowania lokalu/lokali) innych przyczyn wpływających na występowanie pleśni;
5. c) jakie czynności zabezpieczające (poza zachowaniem przez użytkowników lokalu nr [...]" odpowiedniej wilgotności powietrzna i utrzymaniem właściwej temperatury) winny być wykonane doraźnie względem stanu technicznego całego budynku, zanim będą wykonane roboty budowlane wymagające decyzji o pozwoleniu na budowę i projektu budowlanego (nie tylko mające na celu usunięcia źródła oraz oznak wykwitów pleśni, ale także innych nieprawidłowości stanu technicznego budynku w innym zakresie);
6. d) mając na względzie powołane ustalenia organ I instancji winien zweryfikować zakres przedmiotu postępowania (czy jedynie wobec lokalu nr [...]" czy całego budynku przy ul. [...]") oraz właściwy tryb postępowania (czy z art. 66 P.b. czy też z art. 50-51 tej ustawy jeśli były wykonane roboty budowlane); weryfikacja wykonania robót budowlanych może zostać przeprowadzona na podstawie analizy np.: dokumentacji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, książki obiektu, dokumentacji będącej w posiadaniu zarządy budynku lub ewidencji budynków (m.in. co do układu pomieszczeń i ich funkcji w lokalach ww. budynku, rozwiązań dot. wentylacji, ogrzewania, odprowadzenia wody opadowej z budynku, oraz docieplenia przegród zewnętrznych i/lub dachu budynku).

W ocenie organu odwoławczego, zaskarżone rozstrzygnięcie PINB wymaga istotnego uzupełnienia stanu faktycznego, a następnie subsumpcji przepisów prawnych. Zakres czynność dowodowych koniecznych do przeprowadzenia jest na tyle szeroki i istotny, iż nie może zostać uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a., bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

W powołanym na wstępie sprzeciwie skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych zarzucił:

1. 1. błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, poprzez ustalenie, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego nie ustalił stanu technicznego całego obiektu, podczas gdy w ramach kontroli przeprowadzonej w dniu 22 października 2019r. dokonano oględzin całego obiektu, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego i wydania zaskarżonej decyzji;
2. 2. naruszenie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - poprzez błędną jego wykładnie i przyjęcie, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego miał obowiązek zobowiązać Wspólnotę mieszkaniową bądź zarządcę budynku do uzupełnienia ekspertyzy lub wykonania nowej w zakresie stanu technicznego całego budynku, podczas gdy w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 22 października 2019 r. stwierdzono nieodpowiedni stan techniczny mogący spowodować zagrożenie jedynie części budynku, tj. lokalu nr [...]";
3. 3. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a sprawa została wyjaśniona w zakresie wystarczającym do jej rozstrzygnięcia;
4. 4. naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w sytuacji, w której organ doszedł do przekonania że do rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest dokonanie innych ustaleń, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji;

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w zaskarżonej decyzji wskazano, że organ pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności ustalić stan techniczny całego budynku. Organ odwoławczy pominął to, że takie ustalenie zostało już dokonane. Jak bowiem wskazano w protokole nr "[...]" z dnia 22 października 2019 r., kontroli podlegał cały obiekt położony przy ul. "[...]". W ramach kontroli stwierdzono nieodpowiedni stan techniczny jedynie części obiektu budowlanego, tj. lokalu nr [...]". Takie ustalenie było podstawą do zobowiązania do sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego części obiektu na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego.

Tym samym, organ odwoławczy pominął część ustaleń organu pierwszej instancji, błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwości zaskarżonej decyzji. Ewentualne braki w materiałach postępowania winny być przez organ odwoławczy uzupełnione poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy błędnie założył, że koniecznym będzie zobowiązanie Wspólnoty (bądź zarządcy budynku) do uzupełnienia ekspertyzy w zakresie m.in. stanu technicznego całego budynku. Formułowanie takich wytycznych jest bezpodstawne i co najmniej przedwczesne. Wskazać bowiem należy, że zobowiązanie, o którym mowa w art. 62 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest dopuszczalne pod warunkiem wykazania przez organ nadzoru budowlanego, że dany obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, to jest stanie mogącym spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska.

W odpowiedzi na sprzeciw, organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 ww. przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw.

Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

1. a) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;
2. b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu pierwszej instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

1. a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;
2. b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);
3. c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Podkreślić należy, że nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wreszcie wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy drugiej instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935), istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ pierwszej instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający kasację decyzji organu pierwszej instancji w oczywisty sposób nie wystąpił. Uzasadnienie organu odwoławczego nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika z niego brak możliwości zastosowania, jeśli w ogóle jest taka konieczność, przepisu art. 136 k.p.a.

Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji wszystkich spornych elementów sprawy (z braku prawnej dopuszczalności takiej oceny), wskazać należy, że z decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten stwierdził brak zasadności ograniczenia przedmiotu postępowania jedynie do części obiektu tj. lokalu nr "[...]", skoro protokoły okresowe stwierdzały nieprawidłowości stanu technicznego w innych częściach budynku. Brak w materiale dowodowym informacji, czy uchybienia wskazane w zaleceniach pokontrolnych zostały wykonane oraz czy w innych częściach budynku nie stwierdzono wykwitów pleśni, czy był badany współczynnik przenikania ciepła przegród budynku (jaka jest przyczyna występowania mostków termicznych). Organ odwoławczy wskazał, że PlNB winien w pierwszej kolejności ustalić stan techniczny całego obiektu.

Zdaniem Sądu, powody wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, pomijając ocenę merytorycznej ich trafności, mogły być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Podkreślić należy, że zgodnie z aktualnym modelem postępowania, przeprowadzenie postępowania dowodowego i orzeczenie merytoryczne w tym zakresie nie przekraczało kompetencji organu wynikających z art. 136 § 1 k.p.a.

Podkreślić należy przy tym, że w aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 22 października 2019 r. przez PINB oraz protokoły z kontroli okresowych stanu technicznego przedmiotowego budynku. W powołanym protokole z dnia 22 października 2019 r. wskazane są szczegółowe daty przeprowadzenia poszczególnych kontroli w całym budynku przy ul. "[...]". W czasie przeprowadzenia kontroli w dniu 22 października 2019 r. stwierdzono nieodpowiedni stan techniczny jedynie części obiektu budowlanego, tj. lokalu nr "[...]". Takie ustalenie było podstawą do zobowiązania do sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego części obiektu na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotem powołanej ekspertyzy z grudnia 2019 r. było ustalenie przyczyn zagrzybienia lokalu nr "[...]". Przeprowadzono szczegółowe oględziny i badania termowizyjne od zewnątrz i wewnątrz budynku oraz pomiary temperatury i wilgotności w lokalu. We wnioskach ogólnych wskazano szczegółowo na przyczyny wystąpienia pleśni i zagrzybienia.

W tym miejscu wskazać należy, że sformułowane w decyzji organu pierwszej instancji nakazy wyraźnie określają, w której części budynku stwierdzono nieprawidłowości oraz w jaki sposób mają zostać one usunięte. Zaznaczyć należy, że nie ma znaczenia z punktu widzenia przepisu art. 66 ust. 1 ustawy prawo budowlane, dlaczego doszło do stwierdzonych nieprawidłowości, bowiem zastosowanie tego przepisu nie wiąże się ze sposobem powstania, a jedynie z faktem zaistnienia opisanych tam sytuacji. Podkreślić należy, że wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w pkt 1 - 4 tego przepisu, zobowiązuje organ do nakazania, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie.

W myśl art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust.

2. Z kolei, zgodnie z tym ostatnim przepisem - obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i z wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. W przypadkach wymienionych w ustawie (art. 66 ust. 1 pkt 1 - 4 Prawa budowlanego), właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w obiekcie budowlanym stwierdzonych nieprawidłowości. Sytuacja taka wystąpiła w przedmiotowej sprawie.

Podkreślić w tym miejscu należy ponownie, że rozpoznając sprzeciw, Sąd nie może odnieść się do meritum sprawy. Przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Kontrola sądowoadministracyjna nie może więc, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem przedwczesne i niedopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie uchylił się od obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, pomimo, że obowiązek tak nakłada na niego art. 15 k.p.a. Powyższe było efektem wydania decyzji kasacyjnej z naruszeniem art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. Stwierdzone przez Sąd uchybienie skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownym postępowaniu organ drugiej instancji winien zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania dokonać ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji. Jeżeli w wyniku powyższych czynności organ stwierdzi, że stan faktyczny sprawy jest jasny i pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy – ewentualnie konieczne jest przeprowadzenie postępowania uzupełniającego – winien podjąć rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym (w razie konieczności po wcześniejszym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 136 k.p.a.). W przeciwnym wypadku, organ będzie miał na uwadze, że decyzję kasacyjną może wydać tylko w sytuacjach przewidzianych prawem, szczegółowo uzasadniając spełnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i wykazując brak podstaw do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od sprzeciwu (pkt 2 sentencji wyroku).