Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]’ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (j. t. Dz. U. z 2019, poz. 1186, dalej: P.b.) po rozpatrzeniu odwołania Spółki B od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia "[...]" odstępującej od nakładania obowiązków na użytkowników wieczystych działek nr "[...]" zlokalizowanych w obrębie "[...]" miasta "[...]", na części których znajduje się parking dla samochodów ciężarowych, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
W dniu 11 marca 2019 r. do PINB wpłynął wniosek Spółki B o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zbadania legalności robót budowlanych polegających na przebudowie i rozbudowie parkingu dla samochodów ciężarowych zlokalizowanego w "[...]" na działkach nr. "[...]" obręb "[...]".
Zawiadomieniem z dnia 28 maja 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował strony o wszczęciu przedmiotowego postępowania.
Decyzją z dnia "[...]" PINB odstąpił od nakładania obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych zrealizowanych na działkach nr "[...]" do stanu zgodnego z prawem. W treści uzasadnienia organ I instancji wskazał, że:
- - na terenie części w/w nieruchomości znajduje się parking dla samochodów ciężarowych. Przedmiotowy obiekt został zrealizowany przy okazji wykonywania bazy "[...]" ok. 50 lat temu.
- - w związku z brakiem dokumentacji budowlanej zrealizowanej inwestycji przyjąć należy, iż została ona wykonana zgodnie z projektem budowlanym,
- - teren parkingu jest utwardzony betonem, asfaltem lub kostką brukową, cześć istniejących wysepek została rozjechana, część zmniejszona, a część zlikwidowana w okresie od 2008 r. Na działce nr "[...]" wykonano płytę betonową nieznacznie wystającą ponad przyległy teren.
- - w ocenie organu w/w roboty budowlane nie świadczą o rozbudowie obiektu, min. w związku z faktem, iż nie jest możliwe ustalenie pierwotnych parametrów powierzchni parkingu.
- - parking posiada drogi pożarowe spełniające warunki bezpieczeństwa.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki B Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał min. na konieczności dokonania bezspornych ustaleń w zakresie:
zbadania legalności powstania przedmiotowego obiektu budowlanego (dokumentacja budowlana), w przypadku potwierdzenia legalności obiektu ustalenie jego pierwotnych charakterystycznych paramentów z uwzględnieniem ewentualnych zmian mających miejsce w toku użytkowania, ustalenie zakresu, terminu oraz inwestora wykonanych robót budowlanych, a następnie ich ocena w kontekście przedmiotu prowadzonego postępowania, tj. przebudowy połączonej z ewentualną rozbudową budowli.
Pismem z dnia 14 września 2019 r. Spółka B złożyła wnioski dowodowe na okoliczność ustalenia kwestii rozbudowy przedmiotowego obiektu w tym oświadczenia R. P. - byłego kierowcy firm "[...]" dotyczącego kwestii organizacji ruchu na terenie przedmiotowej nieruchomości. W dniu 15 stycznia 2020 r. do PINB wpłynęło pismo Dyrektora Archiwum Państwowego z którego wynika, iż w zasobach archiwalnych w/w jednostki nie zachowała się dokumentacja projektowa bazy transportowej "[...]". W dniu 25 lutego 2020 r. do PINB wpłynęło pismo K. O. w którym oświadczył on m.in., iż przedmiotowy parking od 2012 r. został rozbudowany i przebudowany, zmieniając swoje charakterystyczne parametry techniczne.
Następnie, decyzją z dnia "[...]" PINB odstąpił od nakładania obowiązków na użytkowników wieczystych działek nr "[...]" zlokalizowanych w obrębie "[...]" miasta "[...]", na części których znajduje się parking dla samochodów ciężarowych, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał m.in., że pomimo braku jakichkolwiek dokumentów związanych z realizacją bazy "[...]" przyjąć należy, iż obiekt został zrealizowany legalnie w oparciu o pozwolenie na budowę. Nie stwierdzono rozbudowy przedmiotowego parkingu, a jedynie zmiany w jego układzie komunikacyjnym. Roboty związane z utwardzeniem gruntu nie wymagały ich zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka B zarzuciła PINB:
- - przewlekłość prowadzonego postępowania (brak merytorycznej decyzji od maja 2018 r.),
- - niewyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, w szczególności w zakresie robót budowlanych zrealizowanych na terenie "parkingu" a polegających na jego potencjalnej rozbudowie (naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.), nieustalenie aktualnego stanu zagospodarowania działki,
- - brak oceny wniosków dowodowych strony skarżącej (zdjęcia, oświadczenie R. P.), brak przeprowadzenia innych dowodów na okoliczność ustalenia kwestii legalności oraz charakterystycznych parametrów obiektu a także jego stanu technicznego (KOB),
- - zastosowanie błędnego trybu postępowania, które według skarżącej spółki winno opierać się o normę art. 48 Pb.
W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" WINB wskazał, że wciąż nie zbadano kwestii legalności powstałego obiektu budowlanego. Brak uzyskania dokumentacji związanej z realizacją bazy transportowej "[...]" z Archiwum Państwowego nie pozwala na automatyczne uznanie legalności przedmiotowych obiektów w ich aktualnych parametrach. Skoro zatem brak jest dokumentacji projektowej, ustalenia w w/w zakresie winny być dokonane w oparciu o inne źródła dowodowe (np. przesłuchanie świadków - np. pracowników pracujących w okresie realizacji inwestycji w "[...]", byłych właścicieli nieruchomości, na których zlokalizowany jest parking, byłych pracowników urzędów wydających pozwolenia na budowę). Co prawda, w ocenie organu odwoławczego, jest mało prawdopodobne aby baza "[...]" zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej, to jednak ustalenia w w/w zakresie winny mieć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym.
Odnosząc się do kwestii charakterystycznych parametrów obiektu organ wskazał, że ustalenia w zakresie pierwotnego zagospodarowania miejsc parkingowych na przedmiotowych nieruchomościach mają istotne znaczenie dla ustalenia czy i w jakim zakresie dokonano jego przebudowy, czy też rozbudowy. Nie można bowiem przyjąć, iż obszar parkingu w całości zawiera się w sumie powierzchni przedmiotowych nieruchomości, pomniejszonych o powierzchnię zabudowy budynków zlokalizowanych na działkach, co skutecznie uniemożliwiło jego rozbudowę. Podniósł, że w ocenie organu I instancji w analizowanej sprawie nie doszło do rozbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego, co jednak pozostaje w sprzeczności z częścią nieocenionego przez PINB materiału dowodnego zgromadzonego w aktach sprawy (oświadczenie R. P. - byłego pracownika firm "[...]" wraz ze szkicem dróg wewnętrznych i lokalizacji parkingu z dnia 10 września 2019 r., czy też pismo K. O. z dnia 24 lutego 2020 r., w którym wskazuje on na fakt przebudowy i rozbudowy parkingu, która w jego ocenie miała miejsce około roku 2012).
Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że aby ocenić/skontrolować decyzję organu I instancji, musi dysponować ustaleniami i stanowiskiem organu I instancji co do wszystkich okoliczności, które determinują sposób objętego tą decyzją rozstrzygnięcia sprawy. Inaczej ponowne rozpoznanie sprawy jest niemożliwe, a zaskarżona decyzja podlega uchyleniu.
Przedsiębiorstwo A. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sprzeciw od decyzji WINB z dnia "[...]", żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sytuacji gdy: sprawa została dostatecznie wyjaśniona przez organ I instancji, w szczególności pod względem legalności powstania obiektu budowlanego, tj. w oparciu o dokumentację budowlaną; zalecenia organu odwoławczego w zakresie uzupełnienia postępowania dowodowego, w szczególności przez przesłuchanie świadków, nie doprowadzą do ustalenia legalności powstałych obiektów przy braku jakiejkolwiek dokumentacji budowlanej; w "[...]" jest okolicznością powszechnie znaną, że w przedmiotowej lokalizacji od kilkudziesięciu lat funkcjonowało przedsiębiorstwo państwowe "[...]", które od początku użytkowało sporny plac zawsze w charakterze parkingu.
Sprzeciw od powyższej decyzji WINB z dnia "[...]" wniosła również Spółka A żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zalecając organowi I instancji uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przesłuchanie świadków i w oparciu m.in. o te dowody ustalenie legalności powstania obiektu budowlanego, podczas gdy nie jest prawidłowe ustalenie stanu legalności obiektu budowlanego wyłącznie na podstawie zeznań świadków, a bez dokumentacji budowlanej. Wskazano, że takie zalecenie należy ocenić jako zupełnie zbędne, gdyż żaden ze świadków bez szczegółowej znajomości stosownej dokumentacji budowlanej nie jest w stanie wiarygodnie opisać zgodnego z prawem stanu urządzenia nieruchomości. Świadek może co najwyżej zaświadczyć, jak według niego wyglądał obiekt budowlany w konkretnym punkcie w czasie, jednakże nie będzie wiadomo, czy opisany stan był w tym czasie legalny, czy nielegalny.
W odpowiedzi na sprzeciwy WINB wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności zarówno z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W myśl wprowadzonego ustawą nowelizującą (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r., poz. 935), art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).
Zgodnie zaś z art. 151a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).
Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nadto, zakres rozpoznania sprawy nie może obejmować oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3238/19, LEX nr 2737292).
Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji stwierdzić należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnił następującymi ustaleniami:
- 1. konieczność zbadania legalności powstania przedmiotowego obiektu budowlanego.
- 2. w przypadku potwierdzenia legalności obiektu ustalenie jego pierwotnych charakterystycznych paramentów z uwzględnieniem ewentualnych zmian mających miejsce w toku użytkowania.
- 3. ustalenie zakresu, terminu oraz inwestora wykonanych robót budowlanych, a następnie ich ocena w kontekście zgodności z przepisami.
Argumentacja organu odwoławczego, w ocenie Sądu, jest prawidłowa.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Analiza decyzji PINB wskazuje na uchybienia tego organu w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w zakresie wskazanym w decyzji kasatoryjnej. Dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom postępowania, w tym również art. 107 § 1 i 3 k.p.a., dawały podstawę do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie organ I instancji poprzestał jedynie na uzyskaniu z Archiwum Państwowego oraz od Burmistrza Miasta "[...]" informacji, że w zasobach archiwalnych brak jest dokumentacji projektu budowlanego bazy transportowej "[...]". Jednakże sam brak możliwości przedłożenia organowi pozwolenia na budowę nie wprowadza domniemania samowoli budowlanej (wyrok NSA z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2692/16). Mogą bowiem wystąpić sytuacje, gdy inwestor, czy też jego następcy prawni nie są w stanie okazać stosownych dokumentów, np. z uwagi na znaczny upływ czasu. Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczy obiektu budowlanego zrealizowanego około 50 lat temu. Kwestią sporną w sprawie jest jednak nie to, czy przedmiotowy parking został wybudowany legalnie lecz to, czy został on nielegalnie przebudowany i rozbudowany. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest każdorazowo dokonać ustaleń faktycznych pozwalających na ocenę, czy roboty budowlane wykonane były legalnie, czy też w ramach samowoli budowlanej.
Obowiązkiem PINB było zatem choćby podjęcie próby ustalenia, jaki był pierwotny stan przedmiotowego parkingu i porównanie go ze stanem obiektu obecnie istniejącego. Porównanie zakresu robót wykonanych legalnie ze stanem istniejącym obecnie pozwoliłoby ustalić, czy na przedmiotowym parkingu były w okresie późniejszym wykonywane jakieś prace budowlane, jak twierdzi spółka A, czy też modyfikacja parkingu polegała tylko na wykonaniu robót niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, na które powołuje się organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Rację należy przyznać skarżącym, że zeznania świadków, z uwagi na znaczny upływ czasu, mogą być niepewnym źródłem dowodowym. Jednakże zrekonstruowanie stanu faktycznego na tej podstawie, może (choć nie musi) być możliwe w połączeniu z innymi dowodami.
Należy mieć bowiem na uwadze, że Przedsiębiorstwo "[...]" było przedsiębiorstwem państwowym, co powoduje, że nie można wykluczyć, iż zachowała się jakaś dokumentacja dotycząca przedmiotowego składnika majątku tego przedsiębiorstwa dołączona do akt związanych z prywatyzacją przedsiębiorstw państwowych. W celu ich ewentualnego uzyskania organ powinien zwrócić się do Wojewody i Archiwum Państwowego. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 2 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol328/20).
Ponadto, zasadnie stwierdza WINB, że nadal nie została wyjaśniona kwestia czy i w jakim zakresie dokonano przebudowy czy też rozbudowy obiektu budowlanego. Trafnie zauważa organ odwoławczy, że stanowisko PINB kwestionujące okoliczność rozbudowy obiektu budowlanego pozostaje w sprzeczności z częścią nieocenionego materiału dowodnego zgromadzonego w aktach sprawy (oświadczenie R. P. - byłego pracownika firm "[...]" wraz ze szkicem dróg wewnętrznych i lokalizacji parkingu z dnia 10 września 2019 r., czy też pismo K. O. z dnia 24 lutego 2020 r., w którym wskazuje on na fakt przebudowy i rozbudowy parkingu, która w jego ocenie miała miejsce około roku 2012).
Reasumując stwierdzić należy, że braki w ustaleniach faktycznych dawały organowi odwoławczemu podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ze względu na konieczność usunięcia wątpliwości co do stanu faktycznego w oparciu o wszelkie dostępne źródła dowodowe. Dokonanie wskazanych ustaleń, wymagało podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Braki w postępowaniu wyjaśniającym, w ocenie Sądu, nie mogły być uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie ar. 136 k.p.a. z uwagi na zakres tego postępowania i konieczność poszukiwania źródeł dowodowych.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał za niezasadne zarzuty co do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Wady w postępowaniu organu I instancji w istocie uniemożliwiły bowiem rozstrzygnięcie sprawy co do istoty.
Biorąc pod uwagę powyższe, nie przesądzając o merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.