Uzasadnienie
Decyzją z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), stwierdził brak podstaw do nałożenia na K. Z. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy budowie zbiornika na nieczystości ciekłe - szamba przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym w miejscowości P. (dz. nr [...]), gm. B. W uzasadnieniu PINB przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy i wyjaśnił, że:
w związku z pismem S. Z. (dalej jako: "skarżący") z dnia 19 lutego 2020 r., dotyczącym nieszczelności i nieprawidłowości w usytuowaniu szamba, zawiadomieniem z dnia 28 maja 2020 r. poinformowano strony o terminie kontroli. Przeprowadzona w dniu 26 czerwca 2020 r. kontrola w obecności stron postępowania pozwoliła ustalić, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, wybudowany przed 1939 r., murowany, częściowo podpiwniczony, parterowy z poddaszem użytkowym, stropy drewniane, dach o konstrukcji drewnianej, dwuspadowy, kryty dachówką ceramiczną. W budynku znajdują się dwa mieszkania, jedno w części pomieszczeń parteru i na poddaszu, drugie w części pomieszczeń parteru. Stwierdzono, że przy budynku mieszkalnym znajduje się zbiornik na nieczystości ciekłe, do którego podłączono rurociągiem podziemnym lokal mieszkalny nr 1, należący do K. Z. Zbiornik na ścieki jednokomorowy o konstrukcji murowanej z cegły ceramicznej pełnej, wewnętrzne ściany zbiornika otynkowane, przykryty wylewaną płytą żelbetową.
Wylot do wypompowywania ścieków zabezpieczony prowizorycznie pokrywą z desek i blachą. Stwierdzono, że wylot ze zbiornika znajduje się w odległości 5,0 m od najbliższego okna mieszkania należącego do skarżącego oraz 5,0 m od krawędzi drogi gminnej o nawierzchni gruntowej. Dokonano również kontroli podpiwniczenia w części mieszkania skarżącego i nie stwierdzono zalewania pomieszczenia przez ścieki socjalno-bytowe (brak wyczuwalnej woni nieczystości). Stwierdzono, że zawilgocenie ścian i posadzki pomieszczenia piwnicy powstaje prawdopodobnie poprzez napływ wody gruntowej i opadowej, które ze względu na brak izolacji pionowych i poziomych ścian podpiwniczenia oraz braku odwodnienia wokół budynku mogą skutkować dostawaniem się wody do pomieszczeń podpiwniczenia i jego okresowym zalewaniem i zawilgoceniem. Obecny podczas kontroli pełnomocnik inwestorki oświadczył, że zbiornik na ścieki powstał w 2000 r. Stwierdzono, że roboty budowlane prowadzone były bez wymaganego prawem zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, co jest sprzeczne z art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt. 3a Prawa budowlanego.
Postanowieniem z dnia [...] r. PINB nałożył na inwestorkę obowiązek sporządzenia i dostarczenia oceny technicznej zbiornika na nieczystości ciekłe.
W dniu 26 października 2020 r. inwestorka przedłożyła organowi I instancji ocenę techniczną zbiornika na nieczystości ciekłe, sporządzoną w październiku 2020 r. przez mgr inż. K. H., upr. bud. nr [...], będącego członkiem Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa nr [...]. Z wniosków końcowych i zaleceń wynikających z przedłożonej oceny technicznej wynika, że przedmiotowy zbiornik na nieczystości ciekłe nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako: "rozporządzenie"). Wobec powyższego należy usunąć powyższe nieprawidłowości poprzez:
- • zbiornik posiada wlot przyłącza pod kątem mniejszym niż 90°, powinna być na przyłączu zamontowana studnia rewizyjna z kinetą do zmiany kierunku tak aby uzyskać wejście pod kątem prostym do zbiornika,
- • zbiornik posiada otwór rewizyjny który jest niezabezpieczony w sposób właściwy za pomocą włazu żeliwnego lub betonowego,
- • ze względu na niezachowanie odległości powyższego włazu od granicy działki, tj. 1,15 m wobec wymaganych 2,0 m (§ 36 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia) należy wykonać nowy otwór w istniejącej płycie przykrywającej zbiornik, który należy usytuować w odległości wymaganej przepisami i przy zachowaniu wymaganej odległości 5,0 m od okien do pomieszczeń przeznczonych na pobyt stały ludzi (§ 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia),
- • zbiornik nie posiada wylotu wentylacji kanalizacyjnej, wobec czego należy ją zamontować (tzw. wentylacja niska - kominek w PCV110 umieszczony w pokrywie szamba). Odległość wylotu jest określona przepisami i musi spełniać zapisy z (§ 36 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia), tj. 5,0 m od okien do pomieszczeń przeznczonych na pobyt stały ludzi i 2,0 m od granicy sąsiedniej działki,
- • jako zalecenie należy uzupełnić ubytki spoin w cegłach od zewnątrz,
- • po wykonaniu odkrywek przy zbiorniku stwierdzono, że ze względu na charakterystykę gruntu, w którym posadowione jest szambo należy stwierdzić, że występujące zawilgocenie ścian i posadzki piwnic budynku najprawdopodobniej powstaje w skutek napływu wód opadowych, przy czym należy mieć na względzie brak izolacji pionowej i poziomej fundamentów oraz brak odwodnienia przy budynku co sprzyja takim sytuacjom.
Decyzją z dnia [...] r. PINB nałożył na inwestorkę obowiązek wykonania robót budowlanych, zgodnie oceną techniczną, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Na skutek odwołania skarżącego od powyższej decyzji, decyzją z [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy") uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zobowiązał PINB do ustalenia, czy w przedmiotowym budynku istniała kanalizacja i szambo oraz czy posadowienie przedmiotowego zbiornika jest zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi.
Ponownie rozpatrując sprawę PINB przeprowadził w dniu 22 czerwca 2021 r. kolejną kontrolę zbiornika na nieczystości ciekłe przy udziale stron postępowania, podczas której stwierdzono, że inwestorka wykonała zalecenia nałożone decyzją z dnia [...] r. Podczas kontroli dokonano pomiaru odległości pokryw i wylotów wentylacji ze zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe od okna pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi i wynosi ona 5,0 m, od granicy z drogą gminną 2,06 m. Ustalono, że w budynku mieszkalnym nie było wcześniej instalacji kanalizacyjnej ani szamba, obecnie istniejące szambo wraz instalacją kanalizacyjną wybudowano około 2000 r., a wcześniej korzystano z zewnętrznego ustępu "suchego".
Skarżący oświadczył, że nie wyraża zgody na pozostawienie szamba w jego obecnej lokalizacji, gdyż planuje wykucie otworu okiennego w budynku i szambo będzie mu przeszkadzało. Podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że posadowienie zbiornika jest obecnie zgodne z § 36 ust. 2 rozporządzenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji i kolejnych pismach skarżący zakwestionował ustalenia organu I instancji. Akcentował, że szambo powstało w 2005 r. Do tego czasu nie było problemów. Przechowywał ziemniaki w piwnicy i nie było ani kropli wody. Podkreślił, że bez zgody współwłaścicieli inwestorka nie miał prawa zrobić szamba, mogła go posadowić pod swoimi oknami. Podniósł, że szambo nie jest otynkowane i jest bez dna, ciągle pełne. W mieszkaniu czuć zapach fekaliów. Rura przebiega pod samym progiem, gdzie skarżący zamierza wybudować ganek.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją nr [...], z [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu WINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Stwierdził, że PINB zastosował prawidłową podstawę prawną oraz przeprowadził postępowanie w oparciu o art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Szambo jest urządzeniem budowlanym, które umożliwia użytkowanie obiektu (w badanej sprawie budynku mieszkalnego) zgodnie z jego przeznaczeniem. Uwzględniono, że inwestorka wykonała nałożone na nią obowiązki wynikające z oceny technicznej zbiornika na nieczystości ciekłe.
Organ odwoławczy podkreślił, że w chwili obecnej zbiornik spełnia normy wskazane w § 36 ust. 2 rozporządzenia, tj. odległość zbiornika na nieczystości ciekłe od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Wszystkie elementy stanu faktycznego są jasne i nie budzą wątpliwości. Zbiornik jest szczelny i zdaniem PINB nadaje się do dalszej eksploatacji. WINB wskazał, że nieruchomość nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Ponadto obszar ten nie podlega szczególnej ochronie środowiska i nie jest narażony na niebezpieczeństwo powodzi oraz nie znajduje się na terenach zalewowych.
Reasumując, stwierdził, że wykonane roboty budowlane były zgodne z przepisami, sztuką budowlaną oraz z prawem budowlanym i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, co stanowiło podstawę do przyjęcia przez organ nadzoru budowlanego, że brak było przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. WINB podniósł, że możliwe jest odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a w sprawie wymagane jest orzeczenie merytoryczne z uwagi na żądania kierowane do organu przez uczestników postępowania. Postępowanie prowadzone w sprawie powinno być wówczas zakończone decyzją stwierdzającą brak konieczności nałożenia obowiązków z uwagi na fakt, iż rozpatrywane roboty budowlane spełniają wszystkie wymogi ich zalegalizowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu. Podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość jest jego domem rodzinnym i chciałby w nim zamieszkać. Spór toczy z byłą żoną po podziale majątku.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaakcentował, że przedmiotowy zbiornik spełnia normy wskazane w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Zbiornik jest szczelny. Natomiast zawilgocenie ścian i posadzki w piwnicy powstaje prawdopodobnie poprzez napływ wód gruntowych i opadowych, które ze względu na brak izolacji pionowych i poziomych ścian podpiwniczenia oraz braku odwodnienia wokół budynku mogą skutkować dostawaniem się wody do pomieszczeń podpiwniczenia, a nie nieszczelność szamba. WINB zaznaczył, że skarżący nie zamieszkuje przedmiotowego budynku.
Pismem z 17 lutego 2022 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Pismem z 6 marca 2022 r. uczestnik postępowania K. Z. wyjaśniła, że szambo wybudowane zostało w 2000 r. Skarżący mieszkał w P. i był przy tym. Nie przeszkadzało mu to wówczas, dopiero jak się wyprowadził zaczął kłótnie o szambo. W 2005 r. rozwiedli się. W piwnicy zawsze była woda. Podkreśliła, że wykonała obowiązki nałożone przez PINB i poniosła duże koszty, aby szambo zalegalizować. Podała, że dokumentację powykonawczą szamba zrobił uprawniony geodeta. Oświadczyła, że szambo jest wypompowywane, kiedy się napełni. Przedłożyła fakturę wystawioną na W. B. Załączyła akt notarialny umowy dożywocia z 31 marca 2021 r., którym przeniosła na córkę i jej męża własność lokalu mieszkalnego nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.) Zgodnie z ust. 2 wymienionego artykułu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do ust. 3, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie ustalono, że nie wszystkie strony postępowania posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w zdalnej rozprawie. Dlatego zarządzeniem z 21 lutego 2022 r. Przewodniczący Wydziału II skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy.
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie tych przepisów Sąd analizuje całokształt sprawy objętej zaskarżonym aktem i ma obowiązek z urzędu uwzględnić wszelkie naruszenie prawa, które mogłoby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a., wzruszenie zaskarżonej decyzji może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja, która legalizuje samowolne wybudowanie zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności 8,99 m3. Bezsporne jest w sprawie, że szambo to wybudowane zostało w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. i do legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej mają zastosowanie przepisy tej ustawy.
W świetle jej przepisów nie ma zasadniczego znaczenia spór czy do samowoli doszło w 2000 r. czy w 2005 r. Brzmienie obowiązujących przepisów w tym czasie było podobne. Mianowicie art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane nie zawierały wówczas wyłączenia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe. W związku z tym, zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 tej ustawy, roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero nowelą z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), zmieniającą m.in. ustawę Prawo budowlane z dniem 28 czerwca 2015 r., dodany został art. 29 ust. 1 pkt 3a, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3. Zmieniono wówczas też art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w którym wskazano, że budowa taka wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, czyli właściwemu miejscowo staroście powiatu.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że inwestorka nie legitymuje się ani pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem przedmiotowego szamba. W związku z tym konieczna jest jego legalizacja. Procedurę w tym względzie określa art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, który skład orzekający podziela, zgodnie z którym co do zasady legalizacja samowoli budowlanej następuje zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie legalizacji, co wynika z tego, że tego rodzaju postępowanie ma na celu doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem aktualnie obowiązującym. Przyjmuje się, że samowola budowlana jest "zdarzeniem ciągłym", tj. niezakończonym i dlatego należy stosować przepisy obowiązujące w czasie prowadzenia postępowania legalizacyjnego.
W niniejszej sprawie uwzględnić też należy, że w dniu 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), która inaczej usystematyzowała niektóre zagadnienia związane z procesem budowlanym. Przy czym, zgodnie z art. 25 tej noweli do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W związku z tym, w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy w brzmieniu obowiązującym sprzed wskazanej nowelizacji, gdyż wszczęcie postępowania legalizacyjnego nastąpiło przed wejściem w życie tej noweli.
Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organy orzekające rozważając możliwość legalizacji spornego szamba pominęły bardzo istotną kwestię, która warunkuje dopuszczalność legalizacji. Jest to zgoda współwłaściciela działki na budowę przedmiotowego zbiornika bezodpływowego. Wyjaśnić należy, że samowola budowlana nie oznacza tylko działania bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), ale dotyczy również działania w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Pod określeniem "przepisy" użytym przez ustawodawcę w tym unormowaniu należy rozumieć przepisy powszechnie obowiązujące, w tym inne przepisy ustawy Prawo budowlane. Zgodnie zaś z art. 4 ustawy Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.
Definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została sformułowana w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, jako - tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu, kto wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym ustawodawca nie wymaga, aby inwestor przedkładał dokumenty, z których wynika jeden z tytułów prawnych wskazanych w art. 3 pkt 11 u.p.b. Wystarczy, że wnioskodawca złoży, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie według urzędowego wzoru, że takie prawo posiada. W podobny sposób prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wykazać m.in. ten, kto zamierza realizować roboty budowlane, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), ten kto chce uzyskać decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę lub decyzję o przeniesieniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 40 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane), ten kto zamierza zalegalizować samowolnie wybudowany obiekt budowlany (art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), ten kto zamierza zmienić sposób użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego).
Powyższe nie oznacza jednak braku możliwości badania zgodności z prawem oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego, na nieruchomości do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych. W toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy prawo budowlane organ nadzoru budowlanego także jest zobowiązany zbadać tę kwestię, stosownie do realiów sprawy (por. wyroki NSA: z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1338/21; z 28 maja 2020 r., sygn. II OSK 2396/19; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 520/19; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 714/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
W rozpoznawanej sprawie inwestorka nie jest jedyną właścicielką działki, na której posadowione zostało szambo. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr 186/1 stanowi współwłasność skarżącego i inwestorki. Tak też wskazała inwestorka w oświadczeniu z 23 października 2020 r. Jeżeli inwestor jednoznacznie wskazuje na istnienie współwłasności odnośnie do działki, na której zlokalizowana jest inwestycja, to powinien swoje oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzeć zgodą współwłaściciela (tak NSA w wyroku z 13 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2370/19, CBOSA). Zarysowany na kanwie niniejszej sprawy spór właścicielski powinien zatem skłonić organy do zbadania uprawnienia inwestora do dysponowania działką na cele budowlane. Okoliczność ta jest bowiem podstawową przesłanką rozpoczęcia robót budowlanych, a w konsekwencji ich legalizacji.
W przeciwnym razie mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę budowlaną stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12, CBOSA).
W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (dostępnej w CBOSA), wskazano, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak uchwały tej nie można interpretować w taki sposób, że zwalnia ona organy z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym bowiem jest sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez złożenie stosownego oświadczenia, a czym innym posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podejmując tę uchwałę uznał i wyraził to w jej uzasadnieniu, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę.
W takim przypadku, jak wskazał skład 7 sędziów NSA, podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa (tak też wskazano w wyroku NSA z 3 lipca 2012 r. II OSK 755/11 dostępnym w CBOSA).
NSA w wyroku z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2175/17 wskazał, że brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości świadczy o tym, że inwestor nie ma podstaw do złożenia oświadczenia, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1882/15, CBOSA). NSA wyjaśnił, że inwestycja budowlana na nieruchomości stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, a przepis art. 199 Kodeksu cywilnego uzależnia skuteczność takiej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli.
Tym samym inwestor, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku współwłasności, zobowiązany jest posiadać zgodę współwłaściciela nieruchomości, która powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 316/98, CBOSA).
W wyroku z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2648/16 (publ. CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że umowa między współwłaścicielami o podział nieruchomości do wyłącznego korzystania (podział quoad usum) jako źródło stosunku obligacyjnego, niezmieniającego stosunku współwłasności i niewywołującego skutków prawnorzeczowych, nie przyznaje poszczególnym współwłaścicielom prawa do dysponowania na cele budowlane fizycznie wydzieloną i będącą w ich wyłącznym posiadaniu częścią nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., II OSK 1869/06), chyba że zawiera postanowienia, które w sposób wyraźny i precyzyjny przyznają danemu współwłaścicielowi uprawnienie do wykonywania robót budowlanych określonego rodzaju i w określonym zakresie co do wydzielonej części nieruchomości. Brak tego rodzaju postanowień w umowie o podział quoad usum skutkuje niemożnością uznania tej umowy za źródło uprawnień współwłaściciela do samodzielnego dysponowania na cele budowlane fizyczną częścią nieruchomości przydzieloną mu do wyłącznego korzystania.
Ponieważ zaś dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (także w zakresie jej fizycznie wydzielonej części w ramach umowy o podział quoad usum) stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, dlatego stosownie do treści art. 199 k.c. do podjęcia tego rodzaju czynności konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku tej zgody - współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać upoważnienia do jej dokonania przez sąd powszechny.
Niezależnie od powyższego Sąd nie podziela stanowiska organów nadzoru budowlanego co do szczelności szamba. Stanowisko to należy uznać za co najmniej przedwczesne, gdyż nie ma oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i jest sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego (narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zgodnie z § 35 cytowanego rozporządzenia, zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe, doły ustępów nieskanalizowanych oraz urządzenia kanalizacyjne i zbiorniki do usuwania i gromadzenia wydalin pochodzenia zwierzęcego powinny mieć dno i ściany nieprzepuszczalne, szczelne przekrycie z zamykanym otworem do usuwania nieczystości i odpowietrzenie wyprowadzone co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu.
W rozpoznawanej sprawie skarżący wielokrotnie podnosił, że szambo nie ma dna. Okoliczność ta nie została w ogóle zweryfikowana. Sporządzona ocena techniczna nie wspomina nic na ten temat. Autor tej oceny ustalił jedynie, że opisywane urządzenie jest zbiornikiem jednokomorowym na ścieki ciekłe o konstrukcji murowanej z cegły ceramicznej pełnej. Ściany wewnętrzne zbiornika są otynkowane. Specjalista zalecił uzupełnienie ubytków spoin w cegłach od zewnątrz. Do tego też PINB zobowiązał inwestorkę decyzją z [...] r. W protokole kontroli z 22 czerwca 2021 r. PINB stwierdził, że inwestorka dokonała izolacji zbiornika od strony zewnętrznej, na dowód czego pełnomocnik okazała fotografie z wykonanych prac. Fotografii tych nie ma w aktach sprawy, więc nie wiadomo na czym dokładnie polegała wzmiankowana izolacja zbiornika. Jeżeli miałoby to polegać tylko na uzupełnieniu ubytków spoin w cegłach, to w ocenie Sądu, takie działanie jest niewystarczające dla zapewnienia szczelności szamba wykonanego z niejednolitego materiału.
Skoro biegły stwierdził, że zawilgocenie ścian i posadzki w piwnicy sąsiedniego budynku jest skutkiem braku m. in. izolacji pionowej i poziomej fundamentów, to niezrozumiałe jest dlaczego potrzeby takiej izolacji (aby uniknąć ewentualnego przesiąkania) nie uznano za konieczną dla ścian szamba wymurowanego z cegły.
Z powyższych względów, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Rozstrzygając sprawę ponownie, organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego kosztów uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a.