Uzasadnienie
Uchwałą Nr XV/77/04 z dnia 24 marca 2004 r. w sprawie udzielenia bonifikaty od opłaty należnej za sprzedaż nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego Rada Miejska w Braniewie w § l tiret pierwszy wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty w wysokości 95% należnej opłaty za sprzedaż określonej przez biegłego rzeczoznawcę, przy sprzedaży na rzecz użytkownika wieczystego, nieruchomości zabudowanych wyłącznie na cele mieszkaniowe. Uchwałę podjęto - w zaskarżonym zakresie - na podstawie art. 68 ust. l pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, póz. 543, z późn. zm.).
Powyższa uchwała, stosownie do art. 90 ust. l ustawy z dnia 24 marca 2004 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142 póz. 1592, z późn. zm.), została przedłożona organowi nadzoru dnia 31 marca 2004 r.
Wojewoda Warmińsko - Mazurski, działając się na podstawie art. 93 ust. l oraz ust. 2 ustawy z dnia 24 marca 2004 r. o samorządzie gminnym, zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W skardze wniesionej dnia 28 maja 2004 r. (data nadania przesyłki pocztowej) wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części, tj. § l tiretu pierwszego, oraz o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu skargi wywodził, że art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi zamknięty katalog przypadków, w których może być udzielona bonifikata od ceny sprzedaży nieruchomości, przy czym powołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 68 ust. l pkt 7 ustawy stanowi, że "właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady gminy lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny".
W ocenie organu nadzoru zakwestionowany zapis uchwały wskazuje wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty w przypadku nie wymienionym w tym przepisie, a mianowicie przy sprzedaży na rzecz użytkownika wieczystego nieruchomości niezabudowanych - na cele mieszkaniowe. Argumentowano nadto, że wykładnia wyżej wymienionego przepisu prowadzi do wniosku, iż dotyczy on wyłącznie sprzedaży lokali 2 mieszkalnych (sprzedawanych z udziałem w gruncie). Nie ma zaś podstaw prawnych do udzielenia takiej bonifikaty przy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego, związanego ze sprzedanym wcześniej lokalem mieszkalnym. Reasumując Wojewoda stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, a zatem zaistniała jedna z przesłanek do stwierdzenia j ej nieważności.
W odpowiedzi na skargę Gmina Braniewo wniosła o oddalenie skargi argumentując, że zarzucane uchybienie stanowi nieistotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz.1591, z późn. zm.), polegające jedynie na nie wskazaniu odpowiedniego przepisu prawa stanowiącego podstawę § l tiret pierwszy zaskarżonej uchwały.
Odnosząc się do odpowiedzi na skargę skarżący organ w piśmie procesowym z dnia 15 września 2004 r. wskazał, że przyczyną wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę był nie fakt zastosowania przez Radę Miasta Braniewo niewłaściwego przepisu prawa w zaskarżonej uchwale, ale brak w ogóle takiego przepisu do podjęcia uchwały w zaskarżonym zakresie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie podkreślono, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania przez Radę bonifikaty przy sprzedaży na rzecz użytkownika wieczystego nieruchomości zabudowanych wyłącznie na cele mieszkaniowe.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie pełnomocnik Gminy Braniewo podtrzymując argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę wywodził, że wprawdzie na dzień podejmowania uchwały podstawy prawnej do regulacji zawartej w § l tiret pierwszy uchwały nie było, ale obecnie przepisy zmieniły się i podstawa ta już istnieje. To uchybienie w ocenie pełnomocnika Gminy nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa i jest do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje
Zgodnie z art. l § l i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) stosownie do przysługujących sądom administracyjnym kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone akty prawa miejscowego pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym Sąd nie jest związany granicami skargi. Będąca przedmiotem zaskarżenia uchwała Rady Miejskiej w Braniewie jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, wobec czego podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270).
Skarga jest zasadna.
Na wstępie należy pokreślić, iż argument pełnomocnika Gminy odnoszący się do faktu, że w obecnym stanie prawnym istnieje podstawa prawna do regulacji objętej §1 tiretu pierwszego zaskarżonej uchwały nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, albowiem Sąd rozpoznając skargę na uchwałę dokonuje oceny czy w dacie jej uchwalenia odpowiadała ona prawu.
Trafne jest stanowisko skarżącego organu nadzoru, że art 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi zamknięty katalog przypadków określających, kiedy możliwe jest udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 1999 r. sygn. akt SA/Rz 2186/98 wyraził pogląd, zgodnie, z którym "Gmina nie jest zwykłą osobą prawną, lecz posiada wiele cech charakterystycznych dla podmiotu prawa publicznego. W konsekwencji jej działalność podlega ścisłej reglamentacji. Działanie gminy w zakresie publicznoprawnym zawsze wymaga ustawowego umocowania, a jej konstytucyjnie i ustawowo (...) zagwarantowana samodzielność nie jest absolutna i musi się mieścić w granicach prawa". W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż art. 68 ust. l powołanej ustawy daje uprawnienie radzie gminy do wydania uchwały w przedmiocie określonym w treści art. 68 pkt 1-9.
Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w ustępie pierwszym tego artykułu, rada gminy może podjąć uchwałę, którą udzieli bonifikaty na sprzedaż nieruchomości w formie bezprzetargowej. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy art. 68 ust. l pkt 7 lub ewentualnie inny punkt ustępu pierwszego tego artykułu, daje upoważnienie ustawowe radzie gminy do podjęcia uchwały, którą udzielono by bonifikaty przy sprzedaży - na rzecz użytkownika wieczystego - nieruchomości zabudowanych wyłącznie na cele mieszkaniowe. W ocenie Sądu art. 68 ust. l pkt 7 (w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) stanowiący, iż właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio 4 wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny, nie mógł stanowić podstawy prawnej do podjęcia wymienionej uchwały.
Przepis ten przewiduje możliwość udzielenia bonifikaty, jedynie w przypadku gdy przedmiotem sprzedaży jest lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy o własności lokali. Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 2 ust. l ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. Nr 80, póz. 903 ze zm.) samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami" mogą stanowić odrębne nieruchomości. W razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokalu (art. 3 ust. l ustawy o własności lokali). W przypadku natomiast, jeżeli budynek został wzniesiony na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, przedmiotem wspólności jest prawo użytkowania wieczystego, a dalsze przepisy o własności lub współwłasności stosuje się odpowiednio do prawa użytkowania wieczystego (art. 4 ust. 3 ustawy o własności lokali).
Z prawem własności lokali związane jest więc posiadanie udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Podstawą udzielenia bonifikaty, o której mowa w § l spornej uchwały, nie mógł być punkt 7 ust. l art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że nie upoważnia on właściwego organu do udzielenia bonifikaty z tytułu sprzedaży udziału w prawie użytkowania wieczystego związanego z własnością lokalu. Jak trafnie wywodzi organ nadzoru, art. 68 ustawy w całym ustępie l nie dawał podstaw do podjęcia uchwały o udzieleniu bonifikaty właścicielom lokali, którzy są użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Zresztą Gmina twierdząc, że podstawa prawna do regulacji zawartej w § l tiret pierwszy zaskarżonej uchwały, istnieje, lecz została pominięta, nie wskazała na konkretny przepis prawny, który w dniu podjęcia uchwały miałby tę kwestię normować. Regulacji w tym zakresie nie zawiera także, wskazana w skardze, ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, póz. 1299 ze zm.), która określa organy właściwe do wydania decyzji w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności (art. 2 ust. l ustawy) oraz rodzaj nieruchomości co do których, organ właściwy może udzielić bonifikaty od opłaty.
Wśród organów uprawnionych do wydania decyzji we wskazanym zakresie ustawodawca nie wymienia rady gminy.
Należy również dodać, iż co do zasady nieruchomości będące własnością jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane w trybie przetargowym (art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sprzedaż w drodze bezprzetargowej możliwa jest jedynie w przypadkach wskazanych w ustawie. Nadmienić należy, iż cena nieruchomości, która jest zbywana, czy to w drodze przetargu, czy też drodze bezprzetargowej nie może być niższa niż wartość nieruchomości (art. 67 § 2 pkt. l i art. 67 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) chyba, że inaczej stanowi ustawa (art. 67 ust. 2 pkt 4). Dlatego też przepisy art. 68 ust l ustawy, które po pierwsze zakładają możliwość sprzedaży nieruchomości bez przetargu, po drugie zaś uprawniają stosowny organ do udzielenia bonifikaty, nie mogą być już z tej przyczyny interpretowane rozszerzające.
Powyższa analiza wskazuje w sposób jednoznaczny, iż Rada Miejska w Braniewie nie miała upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały w zaskarżonym zakresie. W takim zaś przypadku należy przyjąć, iż uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97 "opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał".
Z przytoczonych powyżej względów, Sąd, na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270), stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie oraz z mocy art. 152 ustawy orzekł, że uchwała w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.