Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]", Dyrektor Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa w Urzędzie Wojewódzkim, działając z upoważnienia Wojewody, utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia "[...]" r., nr "[...]", wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a i ust. 2, art. 134 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej jako: "u.g.n."), którą organ I instancji ustalił na rzecz D. i S. K. (dalej jako: "skarżący") odszkodowanie w wysokości 69.455,00 zł za nieruchomość gruntową oznaczoną nr działki "[...]" o powierzchni 0,2159 ha, obręb S., gmina S., przejętą z mocy prawa na własność Gminy pod drogę gminną, na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]" r. zatwierdzającej podział nieruchomości.
Organ II instancji podzielił w całości stanowisko organu I instancji co do zasadności ustalenia odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego z dnia 13 października 2017 r., sporządzonego na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego Z. G. i odrzucenia jako dowodu operatu szacunkowego z dnia 2 listopada 2017 r. na kwotę 178.000 zł, sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Ł. Ż. na zlecenie skarżących. Organ odwoławczy przytoczył stanowiska obu biegłych. Za prawidłowe uznał ustalenia biegłej Z. G., która stwierdziła wartość rynkową stosując podejście porównawcze, metodą porównywania parami na kwotę 69.455 zł. Jako obiekty porównawcze biegła przyjęła transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi istniejące i projektowane, stanowiące teren komunikacji – zatoka postojowa, drogę gminną. Organ II instancji nie zgodził się ze stanowiskiem rzeczoznawcy majątkowego Ł. Ż., iż występujące transakcje drogowe nie spełniają cech nieruchomości podobnych.
Argument ten uznał za pozbawiony uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Wskazał, że stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U z 2004r. nr 207, poz. 2109 ze zm.) w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Organ II instancji stwierdził, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych.
Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Organ II instancji podkreślił, że wyceniana działka przeznaczona jest w miejscowym planie pod drogę publiczną i ten fakt jest kluczowym w określeniu jej wartości. Wskazał, że biegła wyjaśniła, iż drogi pełnią funkcję podrzędną w stosunku do działek przyległych, a najważniejszą cechą przy doborze nieruchomości porównawczych jest przeznaczenie nieruchomości.
W ocenie organu odwoławczego, dla gruntów wydzielonych pod drogi publiczne nie ma znaczenia sąsiedztwo gruntów. Przepis art. 98 u.g.n. dotyczy wydzielenia gruntów, które w miejscowych planach przeznaczone są pod drogi publiczne. Organ II instancji wyraził niezrozumienie dla tłumaczenia biegłego Ł. Ż. o braku podobieństwa nieruchomości drogowych, skoro w piśmie z 15 stycznia 2018 r. napisał, iż transakcje dotyczyły wykupu gruntów w związku z modernizacją i budową dróg gminnych oraz w związku z przejmowaniem do zasobu gminnego gruntów, które zostały przeznaczone pod drogi w miejscowym planie, podobnie jak przedmiot wyceny. Tym bardziej, iż jak objaśniła autorka operatu różnice w cechach koryguje się ze względu na położenie ogólne, szczegółowe itp.
Reasumując, organ II instancji podniósł, iż skoro rzeczoznawca majątkowy wykazała, że na rynku istnieją transakcje nieruchomościami drogowymi, to zasada o określaniu wartości rynkowej gruntu, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, nie posiada wytłumaczenia w niniejszym przypadku. Organ odwoławczy przyznał, że oba operaty zawierają wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Biegli wyjaśnili przyjęty przez nich wybór metody szacowania nieruchomości oraz scharakteryzowali przyjęte rynki. Kwestia doboru cech rynkowych i ich wag także zostały wyjaśnione.
W ocenie organu opinie biegłych spełniają wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. Jednakże to opinia z 13 października 2017 r. może być dowodem na okoliczność wartości wycenianej nieruchomości. Zdaniem organu II instancji w analizowanej sprawie operat sporządzony przez biegłą Z. G. odpowiada wymogom przepisów prawnych, które regulowały sposób jego sporządzenia a zawarta w nim treść merytoryczna oraz związane z nim dodatkowe wyjaśnienia, były logiczne i w pełni czytelne. Nie ma zatem podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i zasądzenie kosztów postępowania sądowego od organu, w związku z naruszeniem:
- - art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich dostępnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w słusznym interesie strony, a w konsekwencji błędy w ustaleniach faktycznych mające wpływ na treść zapadłych rozstrzygnięć,
- - art. 80 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie,
- - art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n, poprzez ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w oparciu o operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca oparł określenie wartości nieruchomości (wysokości odszkodowania) o błędnie przyjęte do porównania nieruchomości drogowe, których nie można pod żadnym względem uznać za nieruchomości podobne do wywłaszczonej nieruchomości.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. jako nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Żadnej z przyjętych przez autorkę operatu do analizy nieruchomości nie można uznać za podobną do wycenianej działki, szczególnie pod względem lokalizacji szczegółowej i sąsiedztwa. Większość analizowanych nieruchomości położona jest na terenie osiedli mieszkaniowych o dominującej zabudowie jednorodzinnej. Część z nich dodatkowo sąsiaduje z terenami sakralnymi czy inwentarskimi. Kilka jest położonych na terenach niezurbanizowanych, w otoczeniu gruntów rolnych i leśnych. Tak więc żadna z nieruchomości drogowych przyjętych przez Z. G. do wyceny nie jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości typowo komercyjnych - w otoczeniu zabudowań lub gruntów o funkcji usługowej, handlowej, produkcyjnej czy magazynowej - tak jak nieruchomość będąca przedmiotem wyceny.
Wskazali, że żaden z urzędników, mimo bogatej korespondencji w sprawie, nie udzielił im wskazówki, że jeśli nie zgadzają się z opinią rzeczoznawcy, to mogą zlecić ocenę prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w myśl art. 157 u.g.n. Podnieśli, że nie są prawnikami i nie znają zawiłości procedury administracyjnej. Skutkiem tego ponieśli realną szkodę związaną z zaniechaniem udzielenia stosownych wskazówek w sprawie. W ocenie skarżących zaniechanie udzielenia pomocy i wskazówek, miało na celu uniemożliwienie obalenia stanowiska organu I instancji w przedmiocie wysokości odszkodowania i stanowi naruszenie art. 9 k.p.a. Zdaniem skarżących w rozpatrywanym przypadku uwzględnieniu powinien podlegać fakt, że wydzielenie drogi dojazdowej kosztem nieruchomości skarżących uwolniło kolejne grunty inwestycyjne w najbardziej atrakcyjnej pod względem inwestycyjnym części S., gdzie ceny transakcyjne tego typu gruntów dochodzą do ponad 120 zł/m2.
Za kuriozalne uznali twierdzenie biegłej i organów o braku znaczenia sąsiedztwa dla wartości nieruchomości drogowych. Zauważyli, że idąc tym tokiem rozumowania można wysnuć tezę, iż na danym obszarze wartość nieruchomości drogowych jest zawsze taka sama, bez znaczenia czy leżą one w centrum miasta, czy na terenach rolnych. W ocenie skarżących jest to teza nieuprawniona i właśnie po to w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego znajduje się ust.
4. Podnieśli, że w świetle art. 134 ust. 2 u.g.n., przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Zdaniem skarżących, brzmienie tego przepisu stanowi zobowiązanie dla rzeczoznawcy do uwzględnienia większej ilości cech nieruchomości wycenianych i porównawczych niż tylko przeznaczenie. W ocenie skarżących argument ten jest dodatkowo wzmocniony treścią art. 154 u.g.n., który stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przepisy te kategorycznie nakazują brać pod uwagę większą liczbę cech niż tylko przeznaczenie nieruchomości. W ocenie skarżących rzeczoznawca majątkowy powinien w sposób jednoznaczny wyjaśnić kwestię dopuszczalności uznania za nieruchomości podobne, nieruchomości przyjęte do porównań, w tym różniących się znacznie pod względem lokalizacji i otoczenia od nieruchomości wycenianej, a nie ograniczać się jedynie do lakonicznych stwierdzeń, że najważniejszą cechą przy doborze nieruchomości porównawczych jest przeznaczenie nieruchomości, a inne cechy nie mają praktycznie żadnego znaczenia. Korespondencja rzeczoznawcy, ani decyzje organów nie zawierają przekonujących argumentów, które przemawiałyby kategorycznie za słusznością poglądów rzeczoznawcy sporządzającego operat na zlecenie organu. Skarżący wywiedli, że to rzeczoznawca majątkowy powinien po przeprowadzeniu analizy stwierdzić, czy dysponuje wystarczającą ilością transakcji podobnych do wycenianej nieruchomości drogowych, a jeżeli takich transakcji nie ma (lub jest ich niewystarczająca liczba) powinien określić wartość przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Według skarżących prawidłową procedurę zastosował w swojej wycenie rzeczoznawca majątkowy Ł. Ż., który przeprowadził analizę na rynku lokalnym. Żadna z analizowanych przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości drogowych będących przedmiotem obrotu nie była położona w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości komercyjnych, tak jak nieruchomość będąca przedmiotem wyceny.
W ocenie skarżących pominięcie przez biegłą jako kryterium doboru nieruchomości porównawczych położenia i sąsiedztwa nieruchomości stanowi błąd metodologiczny i wpływa na zaniżenie wyniku wyceny. Skarżący podali, że mają poczucie niesprawiedliwości. Wskazali, że przeszli już raz podobną procedurę przy ustaleniu odszkodowania za działkę gruntu nr 24/18 wydzieloną z tej samej działki, co przedmiotowa działka nr 24/22. Wyjaśnili, że po wyroku WSA w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 1040/16) dostali odszkodowanie wynoszące w przeliczeniu na 1 m2 86,36 zł za działkę o powierzchni 0,7358 ha. Proponowane przez Wojewodę odszkodowanie wynosiło pierwotnie 33,24 zł/m2. Autor operatu sporządzonego na zlecenie organu przyjął do wyceny również niepodobne nieruchomości drogowe, co powodowało zaniżenie wartości i tym samym odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów skargi, wskazał, że zlecenie dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. przez organ mogłoby mieć miejsce, gdyby organ uznał za konieczne wyjaśnienie takich okoliczności dotyczących sporządzonej wyceny nieruchomości, które nadal budziłyby wątpliwości, pomimo wyjaśnień i ocen dokonywanych przez organ. W niniejszej sprawie Wojewoda ocenił wartość dowodową obu operatów szacunkowych i uznał, że nie było podstawy zlecenia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z 13 października 2017 r. Odnosząc się zaś do uwagi skarżących, iż nie zostali poinformowani o możliwości wystąpienia do tej organizacji w sprawie oceny prawidłowości sporządzenia operatów, Wojewoda zauważył, iż na podstawie obowiązujących przepisów ocena negatywna organizacji nie eliminuje operatu szacunkowego z obrotu prawnego, stanowi wyłącznie materiał dowodowy, którym można posiłkować się przy podejmowaniu decyzji o możliwości wykorzystania takiego operatu w danej sprawie.
Ponadto organ II instancji stwierdził, że powoływanie się przez skarżących na fakt, iż w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1040/16 otrzymali odszkodowanie w wysokości 86,36 zł za 1 m2 nie ma znaczenia, gdyż stan faktyczny sprawy rozpatrywany przez sąd i ostatecznie zakończony rozstrzygnięciem Wojewody był odmienny od przedmiotowej sprawy.
Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 11 września 2018 r. S. K. podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte. Dodatkowo wyjaśnił, że na prośbę Wójta Gminy wyraził zgodę na przeprowadzenie drogi przez jego nieruchomość, oddając ją w zasadzie Gminie, ponieważ rozumiał, że w taki sposób możliwy będzie dostęp do innych terenów przemysłowych. Wskazał, że ta droga do niczego nie była mu potrzebna. Podkreślił, że w żaden sposób nie można porównać tej działki drogowej z tymi, które przedstawiła biegła, ponieważ już na pierwszy rzut oka widać, że są to kompletnie różne tereny. Oświadczył, że nawet wysokość odszkodowania, ustalona przez biegłego działającego na zlecenie skarżących, nie uwzględnia rzeczywistej wartości nieruchomości, która jest wyższa, ale skarżący ją akceptuje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc bazuje na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie kontrola legalności działania organów administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Oznacza to, że sąd zobligowany jest badać z urzędu całokształt danej sprawy na dzień orzekania przez organ administracji publicznej.
Art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
Z akt sprawy wynika, że w rozpatrywanym przypadku podziału nieruchomości gruntowej dokonano zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy. Nr XXIX/211/10 z dnia 25 marca 2010 r. Przedmiotowa działka nr "[...]" położona na obrzeżach wsi S. oznaczona została w miejscowym planie symbolem KD.02 – teren dróg publicznych.
Na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że do uzgodnienia odszkodowania nie doszło. W związku z tym zastosowanie miał art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 u.g.n., zgodnie z którymi w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.
W rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości spełnienie przesłanek do ustalenia przez Starostę na rzecz skarżących odszkodowania za działkę przejętą pod drogę gminną. Kwestię sporną stanowi natomiast wysokość przyznanego odszkodowania. Uwzględnić w związku z tym należy, że ustawa o gospodarce nieruchomości reguluje sposób ustalania odszkodowania. Zgodnie z art. 128 i 134 tej ustawy zasadą jest, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem odpowiadającym rynkowej wartości prawa. W myśl art. 130 ust. 1 omawianej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Na zasadzie art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.
Art. 151 ust. 1 u.g.n. stanowi zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Z tego ostatniego przepisu wynika wyraźnie, że wartość rynkowa nieruchomości odpowiada szacunkowej kwocie ustalonej na dzień wyceny, którą sporządza rzeczoznawca majątkowy.
Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Oznacza to, że co do zasady przez okres 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu, właściwy organ administracji publicznej, ma obowiązek ustalić odszkodowanie w wysokości odpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę na dzień sporządzania wyceny, chyba, że w tym czasie zmianie ulegnie stan prawny dotyczący np. zasad wyceny lub wystąpią istotne zmiany czynników faktycznych mających wpływ na ustalenie tej wartości, np. znacznie wzrosną ceny nieruchomości.
Należy zatem uznać dowód z operatu szacunkowego za kluczowy w kontrolowanym postępowaniu, gdyż określa wartość nieruchomości, której ustalenie jest celem w postępowaniu odszkodowawczym. Operat szacunkowy wiąże organy administracji publicznej co do ustalonej przez biegłego wartości wycenianej nieruchomości, ale nie jest tak, że może być jedynym dowodem, w oparciu o który organ może dokonywać ustaleń faktycznych, czy prawnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dowodem są także pisemne wyjaśnienia samych stron. Przy czym oceniając wartość dowodową sporządzonej wyceny należy mieć na uwadze treść art. 154 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Tym samym rzeczoznawca ma wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje ustalenia odszkodowania na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Do oceny operatu szacunkowego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym: art. 7 k.p.a., nakazujący podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji musi wyczerpująco przeanalizować operat szacunkowy po jego przedłożeniu i w razie powzięcia jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości lub zgłoszenia zastrzeżeń przez stronę postępowania, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości.
Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań jest zakaz zastąpienia dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości innym dowodem. Obowiązkiem organu jest więc dokonanie oceny wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę, powinien zatem dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym a zatem, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. O kwestiach merytorycznych operatu decyduje natomiast rzeczoznawca. Organ rozpoznający sprawę nie posiada bowiem wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły. Dlatego też organ, czy sąd mogą ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona.
W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności można żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Ponadto w art. 157 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. przewidziana została możliwość poddania operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców w przypadku istnienia rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Oznacza to, że organ, czy sąd prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Taki pogląd ugruntowany jest w orzecznictwie i pokazuje jaki charakter ma dowód z opinii biegłego i jaka jest jego wartość dowodowa (por. wyroki NSA: z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1604/14, z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1521/14; z 16 października 2014 r., sygn.. akt I OSK 611/13 oraz z 16 września 2014 r., sygn. akt I OSK 246/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
W kontrolowanym postępowaniu podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia 13 października 2017 r., sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego, określający wartość nieruchomości na kwotę 69.455 zł. Jednak skarżący od początku nie zgadzali się z przyjętą przez biegłą metodologią wyceny. Zdaniem skarżących, odszkodowanie powinno zostać ustalone w oparciu o transakcje gruntami przyległymi do wycenianej działki, które przeznaczone są pod budownictwo usługowe, handlowe, produkcyjne i magazynowe, a nie uwzględniać ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, które zdaniem skarżących nie są podobne do przedmiotu wyceny i nie odzwierciedlają rzeczywistej wartości przejętego gruntu. Stanowisko to potwierdził uprawniony rzeczoznawca majątkowy, któremu skarżący zlecili ustalenie wartości rynkowej nieruchomości w celu ustalenia wysokości odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę gminną.
Skarżący przedłożyli organowi I instancji operat z dnia 2 listopada 2017 r. określający wartość rynkową prawa własności wycenianej nieruchomości na kwotę 178.000 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przeprowadzono analizę obu operatów, przyznając, że każdy z nich spełnia wymogi formalne. Zatem każdy z nich stanowi dowód w sprawie. Obydwaj biegli analizowali wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości według stanu i przeznaczenia nieruchomości z dnia wydania decyzji podziałowej oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Rozbieżności dotyczyły zaś prawidłowości doboru nieruchomości porównawczych. Organy skupiły się na § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który ma zastosowanie przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., według stanu z dnia wydania decyzji podziałowej (§ 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia).
Zgodzić należy się, że przepis ten nakazuje wyraźnie sporządzenie wyceny w pierwszej kolejności z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zgodnie z brzmieniem § 36 ust. 4 rozporządzenia tylko w przypadku braku takich transakcji wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. § 36 ust. 2 rozporządzenia wskazuje też, że ustalenie wartości rynkowej następuje w oparciu o dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości. Dlatego biegły winien przede wszystkim wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości drogowych – a więc nabytych pod inwestycje drogowe, nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także regionalnego (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017r., sygn. akt I OSK 2311/15, publ. na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Analiza treści § 36 cytowanego rozporządzenia nie rozstrzyga jednak wątpliwości skarżących, którzy za biegłym Ł. Ż. akcentują, że przyjęte do wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego Z. G. transakcje nieruchomościami drogowymi nie są porównywalne z nieruchomością podlegającą wycenie, a tym samym nie mogą stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. W świetle art. 153 ust. 1 u.g.n., który wskazuje, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, stanowisko skarżących nie jest pozbawione podstaw prawnych. W rozumieniu tego przepisu ustawy, § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że uwzględnieniu mogą podlegać tylko transakcje nieruchomościami drogowymi, które spełniają walor podobieństwa. Jeżeli takowych brak wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.
Uwzględniając powyższe przepisy, stwierdzić należy, że skoro to rzeczoznawca majątkowy według swej wiedzy specjalistycznej decyduje o doborze obiektów porównawczych, a organ dysponuje dwoma rozbieżnymi w tym względzie operatami szacunkowymi, sporządzonymi przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych, to obowiązkiem organów orzekających w sprawie było zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w celu urzeczywistnienia zasady obiektywizmu, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i poszanowania uzasadnionych interesów skarżących, do czego obliguje organy administracji publicznej art. 7 k.p.a. i konkretyzujące go art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, organ ma podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie, wskazując także na rozbieżności w ocenie "porównywalności nieruchomości" wynikające z obydwu znajdujących się w sprawie operatów. Organizacja zawodowa rzeczoznawców oceni, jak sam wskazuje organ, możliwość wykorzystania operatu wykonanego na zlecenie organu do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie.
Wskazać należy również, wobec podniesionego w uzasadnieniu skargi zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a., że w wyroku z dnia 8 lutego 2018r., sygn. akt I OSK 1963/17 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż ani biegły rzeczoznawca ani organ prowadzący postępowanie dowodowe nie są zobligowani do pouczania uczestników postępowania o potencjalnej możliwości weryfikacji operatu, jaką daje im przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. Kwestia, czy strony postępowania zechcą skorzystać z takiej możliwości należy tylko do nich. Dopuszczalność uznania operatu za prawidłowy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym nie zależy od tego, czy strony zechciały skorzystać lub nie z takiej drogi weryfikacji operatu.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające uwzględnią art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącym od organu uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 1500 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a.