Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia "[...]" Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach tworzenia siedliska rodzinnego na działce nr "[...]", obręb Z., gmina M. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Wójt Gminy M. wskazując na naruszenie przez organ I instancji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego Gminy oraz powstania szeregu nowych obowiązków dla Gminy w zakresie tworzenia infrastruktury technicznej, np. budowy wodociągów, dróg itp. Dodał, że jako zarządca dróg gminnych, wielokrotnie odmówił inwestorowi zgody na tworzenie nowych zjazdów na drogi gminne, w tym również zjazdu z nieruchomości, której dotyczy przedmiotowa decyzja. Podkreślił przy tym, że odmowy tworzenia nowych zjazdów spowodowane były brakiem możliwości zapewnienia obsługi zwiększonego ruchu kołowego przez drogę gminną oraz nieprzystosowanie jej połączenia (skrzyżowania) z drogą wojewódzką do zwiększonego natężenia ruchu.
Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda, powołując art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie pochodzi od podmiotu nie posiadającego przymiotu strony w tym postępowaniu. Wskazał przy tym, że ustawa Prawo budowlane określa w sposób odmienny niż k.p.a. pojęcie strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a jednym z elementów tego określenia jest pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", którego definicja zawarta jest w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Podał, że obszar ten określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości (przepisy przeciwpożarowe, z zakresu ochrony środowiska, warunki techniczne dotyczące różnych obiektów itp.). Wskazał, że w sytuacji, gdy inwestor projektuje obiekt budowlany zachowując odległości i warunki przewidziane w tych przepisach, nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu na sąsiadujące nieruchomości i ewentualnych ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów sąsiednich.
Uznał więc, że skoro obszar oddziaływania projektowanego budynku mieszkalnego ogranicza się do granic nieruchomości przewidzianej do zainwestowania, to tylko inwestor jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę tego budynku.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie – Wójt Gminy M. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20, art. 28 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z tych też powodów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego, obszar oddziaływania obiektu na budowę którego udzielono pozwolenia w niniejszej sprawie wybiega poza granice działki inwestora i obejmuje nie tylko sąsiadującą drogę (własność gminy M.) ale również inne nieruchomości w sąsiedztwie powstającego osiedla. Podał, że w wyniku realizacji tej inwestycji, która stanowi jedną z siedmiu inwestycji tego typu realizowanych przez inwestora, gwałtownie wzrośnie natężenie ruchu na drodze gminnej odpowiadającej wyłącznie zainwestowaniu rolniczemu. Powołując poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym uznał, że w każdej sytuacji, w której właściciel nieruchomości jest zmuszony ze względu na zamierzenie inwestycyjne ograniczyć sposób korzystania z własnej działki, nie można odmówić mu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Zarzucił przy tym organowi odwoławczemu niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w kontekście należytego ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, na którego realizacje udzielono pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 19 marca 2013r. pełnomocnik strony skarżącej, podtrzymując skargę, oświadczył, że działka nr "[...]" stanowi własność Gminy M. i jest drogą gruntową stanowiącą drogę dojazdową do pól, w tym działki inwestora nr "[...]". Natomiast pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że Wójt Gminy M. nie jest stroną postępowania w tej sprawie w związku z czym nie mógł wnieść odwołania. Przedłożył także dokumenty z których wynika, że działka nr "[...]" (stary numer "[...]"), obręb Z., gmina M., nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych, lecz stanowi drogę dojazdową do pól, którą w myśl art. 8 ust. 1 tej ustawy, należy zakwalifikować do kategorii dróg wewnętrznych. Podał przy tym, że inwestor wystąpił o ustanowienie służebności drogi koniecznej przez ten grunt, jednak Wójt Gminy M. zajął negatywne stanowisko w tej sprawie, uznając te żądanie za bezprzedmiotowe wobec faktu, że gmina nigdy nie podważała prawa kogokolwiek do korzystania z tej nieruchomości jako drogi dojazdowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Wojewody z dnia "[...]" o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w ocenie organu odwoławczego Wójt Gminy M., który wniósł odwołanie w kontrolowanej sprawie, nie jest stroną tego postępowania, gdyż obszar oddziaływania projektowanego budynku mieszkalnego, stanowiący element pojęcia strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, ogranicza się do granic nieruchomości przewidzianej do zainwestowania. U podstaw takiego stwierdzenia legło przekonanie organu odwoławczego, że skoro inwestor projektuje obiekt budowlany zachowując odległości i warunki przewidziane w przepisach, to nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu na sąsiadujące nieruchomości i ewentualnych ograniczeniach w zagospodarowaniu tych terenów. Z takim poglądem organu odwoławczego nie sposób się zgodzić.
Stosownie bowiem do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl zaś art. 3 pkt 20 tej ustawy, pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, który podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania, ale również dotychczasowego korzystania z tego terenu (zob. wyrok NSA z 14 października 2009r., sygn. akt II OSK 1596/08, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tymczasem w niniejszej sprawie, organ odwoławczy – analizując legitymację procesową Wójta Gminy M. do wniesienia odwołania od decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, poprzestał jedynie na ocenie wpływu planowanej inwestycji na ograniczenia w zagospodarowaniu innych działek. Nie rozważał natomiast, jak ta inwestycja wpłynie na dotychczasowy sposób korzystania z tych działek, w tym drogi gruntowej, stanowiącej działkę nr "[...]" (poprzednio nr "[...]"), obręb Z., gmina M., której właścicielem jest Gmina M., co stanowi naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.). Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami, organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie do prawidłowego jego odzwierciedlenia w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji.
Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bez zbadania podanej okoliczności nie jest możliwe dokonanie prawidłowej oceny posiadania przez Wójta Gminy M. legitymacji procesowej strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Zauważyć przy tym należy, że przez wskazaną powyżej drogę gruntową- grunt komunalny stanowiący dojazd do nieruchomości rolnych (stanowiącą działkę nr "[...]") inwestor ma dostęp do drogi publicznej (drogi wojewódzkiej, stanowiącej działkę nr "[...]"). Jak wynika bowiem z dokumentów przedłożonych tutejszemu Sądowi na rozprawie (k. 56 akt sądowych), droga stanowiąca działkę nr "[...]" nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r., nr 19, poz. 115 ze zm.), lecz stanowi drogę dojazdową do pól (drogę gruntową), którą w myśl art. 8 ust. 1 tej ustawy, można zakwalifikować do kategorii dróg wewnętrznych. Stosownie zaś do art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem przede wszystkim ustalić ze względu na kształt działki nr "[...]", czy planowana inwestycja wpłynie na dotychczasowy sposób korzystania z drogi gruntowej, stanowiącej działkę nr "[...]" (poprzednio nr "[...]"), obręb Z., gmina M., której właścicielem jest Gmina M. przy uwzględnieniu brzmienia przepisów zawartych w art. 5 ust.1 pkt.9 oraz art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz.1623 ze zm.) stanowiącego, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Następnie zaś ocenić legitymację procesową Wójta Gminy M. w niniejszej sprawie między innymi przez pryzmat obowiązków, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W tym celu konieczne może być ustalenie, czy Wójt Gminy M. złożył odwołanie w imieniu własnym, czy też w imieniu Gminy M., będącej właścicielem tej działki, a którą - zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym - wójt reprezentuje na zewnątrz.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 wskazanej ustawy.