Uzasadnienie
Wnioskiem z 6 października 2021 r. J. R. (dalej jako: "skarżąca") zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa o świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem R. J. We wniosku tym zawarła oświadczenie, że w celu spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna i wnosi o uchylenie decyzji przyznającej ten zasiłek ze skutkiem na 30 września 2021 r. Wniosek o uchylenie tej decyzji ponowiła pismem z 12 października 2021 r.
Decyzją z 17 listopada 2021 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza (dalej jako: "organ I instancji"), odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że nie została spełniona przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111; dalej jako: "u.ś.r."), ponieważ niepełnosprawność ojca skarżącej powstała w 56. roku jego życia.
Dodatkowo organ I instancji wskazał, że skarżąca pobiera zasiłek dla opiekuna, a skarżąca stwierdziła, że rezygnuje z tego zasiłku jeżeli będzie to jedyna przesłanka negatywna do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ponieważ wystąpiła także negatywna przesłanka z art. 17 ust 1b u.ś.r., decyzja zasiłkowa nie została uchylona, a pobieranie tego zasiłku również uniemożliwia uwzględnienie wniosku.
W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji") pismem z 21 stycznia 2022 r. poinformowało skarżącą, że w sprawie nie występują – poza jedną - negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie świadczenia stanowił fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna.
Pismem z 28 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył organowi odwoławczemu kopię decyzji organu I instancji z 21 lutego 2022 r., uchylającą od dnia 1 lutego 2022 r. decyzję z 19 listopada 2018 r. przyznającą zasiłek dla opiekuna. Organ odwoławczy ustalił, że od decyzji tej nie wniesiono odwołania, zatem jest ona ostateczna.
Decyzją z 6 maja 2022 r. Kolegium uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji z 17 listopada 2021 r. i orzekło co do istoty w ten sposób, że przyznało skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad ojcem R. J. od 1 lutego 2022 r. na czas nieokreślony.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył obowiązujące przepisy u.ś.r. regulujące kwestię świadczeń pielęgnacyjnych i zbiegu uprawnień do różnych rodzajowo świadczeń. Podkreślił, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego o przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakwestionowanej przez TK części. Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie dotyczącym prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18. ewentualnie 25. roku życia. Dlatego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu.
Następnie Kolegium wskazało, że ojciec skarżącej jest osobą rozwiedzioną, o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na stan zdrowia wymaga pomocy w zabezpieczaniu potrzeb bytowych. Opiekę nad niepełnosprawnym ojcem sprawuje skarżąca, która pomaga mu w czynnościach higienicznych, przygotowuje posiłki, mierzy ojcu ciśnienie, poziom cukru, podaje insulinę, pomaga się ubrać, wykupuje i podaje leki, sprząta, robi zakupy oraz załatwia sprawy urzędowe. Zapewnia ojcu całodobową opiekę, nie mając wsparcia rodzeństwa.
Na dzień wydania decyzji nie istniała już żadna z przesłanek negatywnych uniemożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ostateczną decyzją z 21 lutego 2022 r. uchylono od dnia 1 lutego 2022 r. realizację decyzji przyznającą skarżącej zasiłek dla opiekuna, zatem od tej daty jedyna negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. została wyeliminowana.
Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w części, w jakiej nie przyznano wnioskowanego świadczenia za okres od 1 października 2021 r. do 31 stycznia 2022 r. Decyzji tej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez niezastosowanie jego dyspozycji, zgodnie z którą prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, a w konsekwencji odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 października 2021 r. do 31 stycznia 2022 r., pomimo złożenia spełniającego wszelkie wymogi do rozpoznania sprawy wniosku.
Podnosząc powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu podkreśliła, że we wniosku jednoznacznie określiła, że dokonuje wyboru świadczenia korzystniejszego, tj. świadczenia pielęgnacyjnego i wniosła o uprzednie uchylenie decyzji w przedmiocie zasiłku dla opiekuna ze skutkiem na dzień poprzedzający złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Wskazała, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń wymienionych w tym przepisie, wyklucza natomiast możliwość kumulatywnego pobierania tych świadczeń.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Również wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw.
z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Użyty w tym przepisie zwrot "w granicach sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2507/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wobec tego nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18. lub 25. roku życia przez osobę podlegającą opiece, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad taką osobą. W związku z powyższym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczyła kwestii przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 października 2021 r. Kolegium przyjęło, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dopiero od 1 lutego 2022 r., gdyż od tego momentu skarżąca nie pobiera już zasiłku dla opiekuna, zatem ustała jedyna przesłanka negatywna uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Skarżąca wskazywała, że we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna z ostatnim dniem miesiąca poprzedzającego przyznanie wnioskowanego świadczenia, co oznacza, że dokonała wyboru świadczenia.
Natomiast w ocenie organu odwoławczego niezbędne było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna, o czym skarżąca została poinformowana pismem z 21 stycznia 2022 r., bowiem dopóki w obrocie prawnym funkcjonować będzie decyzja przyznająca wnioskodawcy prawo do zasiłku dla opiekuna, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie będzie możliwe.
Uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna nastąpiło ostateczną decyzją organu I instancji z 21 lutego 2022 r., ze skutkiem od 1 lutego 2022 r. Skarżąca od tej decyzji nie odwołała się, nie zakwestionowała nieuwzględnienia wniosku w części odnoszącej się do żądania uchylenia decyzji z data wsteczną (tj. od 30 września 2021 r.) Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności i pozostaje w obrocie prawnym, zatem wiąże stronę i organy. Jest ona odrębnym aktem, podlegającym ewentualnemu odrębnemu zaskarżeniu (co nie nastąpiło), więc, jak wskazano wyżej, nie mogła stanowić przedmiotu kontroli sądu w niniejszym postępowaniu.
Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:
- 1) świadczenia rodzicielskiego lub
- 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub
- 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
- 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
- 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
- - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
W rozpoznawanej sprawie skarżącej przysługiwał zasiłek dla opiekuna z tytułu opieki sprawowanej nad ojcem od 2014 r. do 31 stycznia 2022 r.
Z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wynika natomiast, że posiadanie prawa do m.in. zasiłku dla opiekuna wyklucza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Dopóki zatem w obrocie prawnym pozostawała i była realizowana decyzja o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., nie było możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia. Także regulacja zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. wskazuje, że przy zbiegu roszczeń uprawnionemu przysługuje wyłącznie jedno świadczenie. W myśl powyższych unormowań, nie można w tym samym czasie posiadać prawa do obu wymienionych świadczeń, a co za tym idzie, skarżącej nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne za okres, w którym pozostawała w obrocie prawnym decyzja przyznająca jej prawo do zasiłku dla opiekuna na ten sam okres.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że Kolegium nie naruszyło art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., gdyż przepis ten wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna. Dopóki w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., nie było możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres. Organ odwoławczy nie naruszył również art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Niewątpliwie celem powołanych przepisów jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i m.in. zasiłku dla opiekuna. Dopiero uchylenie decyzji przyznającej ten zasiłek pozwoliło na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia, od którego zasiłek dla opiekuna już nie przysługiwał. Prawidłowo zatem organ II instancji świadczenie to przyznał od 1 lutego 2022 r.
Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia; jej wyrazem musi być uchylenie wcześniejszej decyzji. Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego uprawnienia, którego pobieranie uniemożliwia uwzględnienie wniosku (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 211/21, publ.
CBOSA). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1970/21 (publ.CBOSA) "warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, w prawem przewidzianej procedurze W konsekwencji, ponieważ zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego (jak skarżąca w niniejszej sprawie), to dopiero gdy z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja przyznająca ten zasiłek (1 lutego 2021 r.), wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego był kompletny w tym znaczeniu, że zawierał wszelkie wymagane dokumenty oraz nie istniała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. Oznacza to więc, że luty 2021 r. był "miesiącem, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami", o którym mowa w art. 24 ust. 2 u.ś.r. i prawidłowo od tego miesiąca organ odwoławczy przyznał skarżącej wnioskowane świadczenie. (...) Jeszcze raz należy podkreślić, że organ orzekający w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego związany jest pozostającą w obrocie prawnym decyzją o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Przypomnieć bowiem należy, że na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu organ, podobnie zresztą jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia."
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela powyższy pogląd.
W wyroku z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 (publ. w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. W wyrokach z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20; z 14 września 2021 r., sygn. akt I OSK 685/21; z 14 października 2021 r., sygn. akt. I OSK 483/21 i sygn. akt I OSK 509/21 (publ. w CBOSA) NSA akcentował, że organ powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła skorzystać z prawa do korzystniejszego świadczenia, co organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie uczynił i co spowodowało uchylenie decyzji zasiłkowej na wniosek skarżącej.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. na zgodny wniosek skarżącej i organu.