Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 416/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego: uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] października 2020 r. Wójt Gminy G., na podstawie art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2a i ust. 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej jako: "u.ś.r."), odmówił przyznania A. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe, zaś stopień niepełnosprawności datuje się od [...] listopada 2012 r., tj. od 61. roku życia. Wskazano, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, jest wiążący i pozostaje nadal obowiązującym przepisem prawa, a odstępstwo od niego może stanowić naruszenie przepisów prawa. Zatem przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe z uwagi na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Organ pierwszej instancji wskazał również na rozbieżności co do zakresu wykonywanych przez skarżącą czynności w ramach opieki nad matką. Podniesiono, że czynności pielęgnacyjne zajmują około 2 godzin dziennie, a czynności dnia codziennego jak sprzątanie, pranie, gotowanie mogą być wykonywane w różnych porach dniach i nie stanowią przeszkody do podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto, z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką, ponieważ ostatnio pracowała kilkanaście lat temu i nie poszukiwała pracy, a matka strony legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności od 8 lat.
Zatem nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania, określona w art. 17 ust. 4 u.ś.r. Jako negatywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia organ pierwszej instancji wskazał także fakt, że strona pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, co zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podano, że decyzją z [...] października 2019 r. skarżącej przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy, a [...] sierpnia 2020 r. złożyła ona wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2020/2021.
Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z [...] marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że przyznało wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką na okres od 1 lutego 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości 1 971 zł miesięcznie, a od 1 stycznia 2022 r. bezterminowo, w wysokości wynikającej z obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".
W uzasadnieniu Kolegium uznało, że spełnione zostały przesłanki umożliwiające przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia. Wskazano, że wyrokiem Sądu Rejonowego w Olsztynie z [...] lipca 2014 r. zmieniono orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. z [...] marca 2013 r. w ten sposób, że zaliczono matkę wnioskodawczyni do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, a ustalony stopień niepełnosprawności ma charakter stały. Wskazano, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w odniesieniu do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż przed ukończeniem 18 roku życia (lub 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej), należy dokonywać z pominięciem kryterium określonego w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Tym samym bez znaczenia pozostaje okoliczność, kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki.
Organ odwoławczy stwierdził, na podstawie akt sprawy, że strona nie pracuje i nie poszukuje zatrudnienia. Mieszka razem z dwiema córkami i matką, która jest wdową i wymaga opieki całodobowo. Wskazano, że matka skarżącej jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Odnośnie do zakresu sprawowanej opieki powołano się na treść zeznań złożonych do protokołu przesłuchania świadka z [...] października 2020 r.
W ocenie Kolegium zgromadzony materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że istnieje bezpośredni związek między rezygnacją skarżącej z zatrudnienia a sprawowaną nad matką opieką, ponieważ skarżąca jest jedyną osobą, która zapewnia matce stałą, ciągłą, całodobową opiekę, której ta wymaga. Podano, że stronie przysługiwało świadczenie w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. oraz od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. Decyzją organu pierwszej instancji z [...] lutego 2021 r. uchylono, od 1 lutego 2021 r., realizację decyzji z [...] listopada 2020 r., przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Dopiero wyeliminowanie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego umożliwia przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. W związku z tym przyznano skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne, od 1 lutego 2021 r., bezterminowo.
Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w zakresie oddalającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 października 2020 r. do 31 stycznia 2021 r., zarzucając:
- - naruszenie przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez niezastosowanie niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych dyspozycji, zgodnie z którą prawo do świadczeń rodzinnych (w tym świadczenia pielęgnacyjnego) ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami i w konsekwencji odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2020 r. do 31 stycznia 2021 r., pomimo złożenia spełniającego wszelkie wymogi do rozpoznania sprawy wniosku, [...] września 2020 r., zawierającego między innymi oświadczenie skarżącej o wyborze świadczenia i woli uchylenia wcześniejszej decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna;
- - dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., polegającej na pominięciu celów u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od pierwszego dnia miesiąca złożenia prawidłowego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego,
- - naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co w konsekwencji skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącej nastąpił zbieg prawa do świadczenie pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącej, pomimo dokonania przez nią wyraźnego wyboru świadczenia korzystniejszego już na etapie złożenia wniosku.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd stwierdził, że istota sporu w sprawie dotyczy wyłącznie kwestii uprawnienia skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła ona wniosek o przyznanie tego świadczenia wraz z oświadczeniem, że rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku ustalenia, że spełnia przesłanki do wnioskowanego świadczenia, co miało miejsce [...] września 2020 r. Natomiast Kolegium przyznało skarżącej świadczenie od 1 lutego 2021 r., ponieważ dopiero od tego dnia uchylono realizację decyzji o przyznaniu skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Sąd wojewódzki podkreślił, że wniosek skarżącej o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu pierwszej instancji [...] września 2020 r. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. sprawa powinna być załatwiona najpóźniej do 14 listopada 2020 r. W tej dacie skarżąca nie miała uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ponieważ jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] października 2019 r. skarżącej przyznano to świadczenie na okres do 31 października 2020 r., a kolejną decyzję w tym przedmiocie wydano dopiero [...] listopada 2020 r. Co więcej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżąca nie miała także w dacie wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji o odmowie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, a także w dacie przekazania akt sprawy do Kolegium, co nastąpiło [...] listopada 2020 r. Zatem okoliczność, że procedowanie organów trwało aż do [...] marca 2021 r., kiedy to została wydana decyzja Kolegium, z całą pewnością nie może pozbawiać skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 listopada 2020 r. Jak przypomniał Sad, zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z tym strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych nie z brakiem podjęcia przez nią działań, lecz z przedłużającym się postępowaniem administracyjnym.
Ponadto Sąd zauważył, że dopiero pismem z [...] stycznia 2021 r. Kolegium poinformowało skarżącą, że spełnia ona przesłanki niezbędne do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a jedyną przeszkodą do jego przyznania jest fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji przyznających prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z [...] października 2019 r. oraz z [...] listopada 2020 r. W tej dacie jednak zakończyła się już realizacja świadczenia objętego decyzji z [...] października 2019 r.
Sąd wojewódzki stwierdził, że użyty w art. 155 k.p.a. zwrot "decyzja, na mocy której strona nabyła prawo" oznacza, że uprawnienie wykonywane na mocy tej decyzji ostatecznej musi być realizowane w dacie, w której zmiany te są dokonywane. Zatem w zasadzie przepis ten nie może mieć zastosowania do decyzji już zrealizowanych. Należy jednak zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Fakt uzyskania przez określoną osobę specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może zatem stanowić przeszkody do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej.
W sytuacji zbiegu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje zastosowanie art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
Sąd wojewódzki przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20, w którym wskazano, że dokonując wykładni cytowanych przepisów w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wpływu na przytoczoną wykładnię przepisów pozostaje fakt, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych, tj. kreujących określone uprawnienie, a nie tylko je potwierdzających. Decyzje konstytutywne mają co do zasady moc na przyszłość, co nie wyklucza, że mogą one również mieć moc wsteczną.
Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną.
Oznacza to, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W przywołanym wyroku NSA zauważył również, że przyjęcie stanowiska, według którego, w przypadku gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia, w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń, byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać.
Sąd wojewódzki stwierdził, że skarżąca dokonała wyboru świadczenia w piśmie, które wpłynęło do organu wraz z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne [...] września 2020 r. Z uwagi na treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. skarżąca nie mogła zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek wraz z oświadczeniem, tj. od 1 września 2020 r. w związku z tym brak było podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z późniejszą datą początkową, tj. z datą zaprzestania realizacji decyzji o specjalnym zasiłku opiekuńczym.
Sąd wojewódzki, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. stanowi tylko o dokonaniu wyboru świadczenia przez osobę uprawnioną (nie ma w nim mowy o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie). Nie zachodzi więc konieczność uprzedniej rezygnacji przez uprawnionego z przyznanego już świadczenia, tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na:
- - nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżącej mogło zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja administracyjna przyznająca jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i skarżąca to świadczenie pobierała,
- - nieuzasadnionym przyjęciu, że dla dokonania przez skarżącą wyboru świadczenia, o jakim jest mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., wystarczające jest oświadczenie o warunkowej rezygnacji z pobieranego dotychczas świadczenia dopiero z dniem ustalenia przez organy administracji publicznej, że skarżąca spełnia przesłanki pozwalające na przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
- b) art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na gruncie przedmiotowej sprawy istniały podstawy do przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2020 r. (tj. od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego) do 31 stycznia 2021 r. (tj. do miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję przyznającą skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego), pomimo że w okresie tym z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznych decyzji administracyjnych przyznających skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i pobieranie tego świadczenia przez skarżącą, na gruncie przedmiotowej sprawy występowała negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
- 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 oraz 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez uznanie, że będąca przedmiotem skargi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] marca 2021 r., znak: [...], wydana została z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów u.ś.r. i w konsekwencji jej uchylenie;
- b) 151 p.p.s.a polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo że skarga, jako nieuzasadniona, powinna zostać oddalona.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie organ oświadczył też, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., także w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. okazały się zasadne.
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z kolei art. 27 ust. 5 ww. ustawy wskazuje, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, osoba uprawniona do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i pobierająca ten zasiłek nie może mieć jednocześnie przyznanego prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wątpienia, zgodnie z przywołanym wcześniej art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Jeśli jednak nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń (a tak jest w przypadku np. specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego), to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, w prawem przewidzianej procedurze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 209/21, LEX nr 3 194 799).
W niniejszej sprawie, a co wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, J. K.. Decyzją Wójta Gminy G. z [...] października 2019 r., nr [...] przyznano jej specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. Zaś decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...] Wójt Gminy G., na wniosek skarżącej z [...] sierpnia 2020 r., przyznał jej świadczenie specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. W dniu [...] września 2020 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie cofnęła swojego wniosku z [...] sierpnia 2020 r. Wskazała, że jedynie w przypadku ustalenia spełnienia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Pismem z [...] stycznia 2021 r. organ odwoławczy poinformował pełnomocnika skarżącej, że spełnia ona przesłanki niezbędne do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a jedyną przeszkodą do jego przyznania jest decyzja przyznająca prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z [...] lutego 2021 r. Wójt Gminy G. uchylił w całości, od 1 lutego 2021 r., decyzję z [...] listopada 2020 r., na wniosek pełnomocnika skarżącej z [...] stycznia 2021 r. Orzeczenie to, w szczególności w zakresie daty, od jakiej uchylono decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy, stało się ostateczne i pozostaje w obrocie prawnym.
W związku z tym, skoro do 1 lutego 2021 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja z [...] listopada 2020 r., przyznająca A. K. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem przez nią opieki nad matką, to nie było prawnie możliwe, w czasie obowiązywania tej decyzji, wydanie innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącej konkurencyjne świadczenie. Podkreślić należy, że skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zakwestionowała decyzji z [...] lutego 2021 r. i nie złożyła od niej odwołania.
W konsekwencji, ponieważ zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego (jak skarżąca w niniejszej sprawie), to dopiero gdy z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja przyznająca ten zasiłek (1 lutego 2021 r.), wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego był kompletny w tym znaczeniu, że zawierał wszelkie wymagane dokumenty oraz nie istniała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. Oznacza to więc, że luty 2021 r. był "miesiącem, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami", o którym mowa w art. 24 ust. 2 u.ś.r. i prawidłowo od tego miesiąca organ odwoławczy przyznał skarżącej wnioskowane świadczenie.
Słusznie zatem stwierdził organ odwoławczy, że w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o świadczenie pielęgnacyjne istniała negatywna przesłanka do przyznania pomocy w żądanym zakresie, wynikająca z ustalonego dla niej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno ze wskazanych tam świadczeń, zgodnie z jego wyborem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wykładnia systemowa ww. przepisów jest zatem jasna i jednoznaczna w treści, a unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu.
Jeszcze raz należy podkreślić, że organ orzekający w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego związany jest pozostającą w obrocie prawnym decyzją o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przypomnieć bowiem należy, że na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu organ, podobnie zresztą jak i sąd, administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia.
Z tych też powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji i towarzyszącej jej argumentacji, a podzielił pogląd wyrażony w m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1859/21; 14 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2670/20 i I OSK 1797/21; 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1586/21; 5 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1400/21; 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 870/21 – wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl).
Reasumując, uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzji Wójta Gminy G. z [...] października 2020 r., nr [...] o odmowie przyznania A. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką i przyznanie tego świadczenia od 1 lutego 2021 r. było zgodne z prawem. W tej sytuacji zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie.
W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a, a w następstwie tego do oddalenia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a i art. 193 p.p.s.a.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, wobec uznania, że odstąpienie od zasądzenia kosztów w sprawie, w której przedmiotem jest świadczenie pielęgnacyjne, mieści się w pojęciu przypadku szczególnie uzasadnionego.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjne, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.