Uzasadnienie
Rozkazem personalnym nr 132/2023 z 31 stycznia 2023 r. Komendant Miejski Policji (dalej: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 6f i art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r. poz. 171) oraz § 9 ust. 5 i § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"), obniżył L.S. (dalej jako: "skarżący") wysokość dodatku służbowego o 20%, tj. o kwotę 49,60 zł z kwoty 248 zł – z dniem 1 lutego 2023 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że uwzględnił wniosek bezpośredniego przełożonego skarżącego, mając na uwadze obecną ocenę wywiązywania się policjanta z obowiązków służbowych. Podał, że skarżący naruszył dyscyplinę służbową i orzeczeniem nr 20 z 12 grudnia 2022 r. został ukarany karą dyscyplinarną upomnienia.
W odwołaniu skarżący podniósł, że z powodu orzeczonej kary upomnienia, rozkazem personalnym z 10 stycznia 2023 r., organ I instancji obniżył mu już nagrodę roczną o 20%. W tej sytuacji uznał obniżenie dodatku służbowego za bezpodstawne i krzywdzące. Zdaniem skarżącego został ukarany po raz kolejny za to samo przewinienie, co jest niezgodne z etyką zawodową oraz narusza zasadę ne bis in idem.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, rozkazem nr 466/2023 z 3 kwietnia 2023 r. Komendant Wojewódzki Policji (dalej: "organ odwoławczy") uchylił powyższy rozkaz w części dotyczącej daty obniżenia dodatku służbowego, ustalił tę datę na dzień 7 lutego 2023 r. i w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
W uzasadnieniu wskazał, że skarżący od 1 stycznia 2018 r. pełni służbę na stanowisku referenta Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego Referatu Prewencji Komisariatu Policji KMP. Z orzeczeniem dyscyplinarnym policjant zapoznał się 19 grudnia 2022 r. i nie wniósł odwołania. Potem Komendant Komisariatu Policji wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o obniżenie skarżącemu nagrody rocznej za rok 2022 o 20%. W uzasadnieniu wniosku powołał się na zapis art. 110 ust. 5 pkt 2 i ust. 6 ustawy o Policji, w myśl którego nagrodę roczną obniża się policjantowi (...) w przypadku popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, stwierdzonego w prawomocnie zakończonym postępowaniu dyscyplinarnym. Argumentował też, że biorąc pod uwagę całokształt sprawy, w tym charakter popełnionego przewinienia i jego skutki, a także uwzględniając dotychczasowe wyniki policjanta w służbie, zasadne jest obniżenie nagrody rocznej o 20%.
Organ I instancji rozkazem personalnym z 10 stycznia 2023 r. obniżył skarżącemu nagrodę roczną za 2022 rok o 20% Od decyzji tej policjant nie wniósł odwołania. W kolejnym wniosku o obniżenie dodatku służbowego przełożony skarżącego powołał się na przepisy cytowanego rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji miał podstawę faktyczną i prawną do zastosowania wobec skarżącego sankcji finansowych w postaci obniżenia nagrody rocznej i dodatku służbowego.
Analizując zasadność obniżenia dodatku służbowego, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 (czyli stanowiskach kierowniczych i samodzielnych) policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Stosownie do art. 104 ust. 6 ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określił w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. Wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie uzależnia przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).
Dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Może być on podwyższany na stałe lub na czas określony w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę (§ 9 ust. 4 rozporządzenia). Natomiast zgodnie z § 9 ust. 5 rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu, przy czym odpowiednio stosuje się przepisy § 8 ust. 5-8 (dotyczące dodatku funkcyjnego), z zastrzeżeniem ust. 6, określającego sytuacje, w których cofa się dodatek służbowy. Podkreślono, że zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji podstawową konsekwencją uznania policjanta za winnego popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzegania zasad etyki zawodowej, jest wymierzenie kary dyscyplinarnej z katalogu kar wymienionych w art. 134 cytowanej wyżej ustawy.
Z faktem wymierzenia kary dyscyplinarnej wiążą się także sankcje finansowe. W myśl § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia, mającego odpowiednie zastosowanie do dodatku służbowego, dodatek ten obniża się w granicach od 20% do 50% otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w § 9 ust. 5 w zw. z § 8 rozporządzenia właściwy organ zobligowany jest do stosownego obniżenia otrzymywanego dodatku służbowego. Użycie w § 8 ust. 8 zwrotu "obniża się" wskazuje, że przepis w tym zakresie skonstruowany jest w oparciu o związanie administracyjne, co nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania dyspozycji przedmiotowej normy w razie stwierdzenia stanu faktycznego w niej opisanego.
Uznaniu właściwych przełożonych pozostawiona została jedynie kwestia poziomu do jakiego mogą oni zmienić świadczenie. Ustawodawca nie przewiduje przy tym żadnych wyjątków od obowiązku zastosowania sankcji finansowych. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji, obniżając dodatek w wymienionej wysokości, wziął pod uwagę stopień zawinienia policjanta przy popełnieniu zarzuconych mu czynów, okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, przyznanie się do zarzucanych czynów, wzorową postawę policjanta względem obowiązków służbowych, pozytywną opinię służbową, jak i osiąganie bardzo dobrych wyników w służbie. Organ miał również na uwadze wychowawcze działanie zastosowanej dolegliwości, jaką jest obniżenie dodatku służbowego, skutkujące przestrzeganiem dyscypliny służbowej w dalszej służbie.
Reasumując organ odwoławczy podniósł, że zaskarżony rozkaz personalny został wydany przez właściwy organ, uwzględnia obowiązującą regulację prawną i nie ma charakteru dowolności. Przy zmianie daty obowiązywania obniżenia uwzględniono datę doręczenia rozkazu personalnego i art. 10 k.p.a., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu. Dodatkowo zarzucił brak odniesienia się do treści odwołania, tj. dwukrotnego ukarania za ten sam czyn. Zarzucił też, że ustalona data jest niezgodna z prawem, gdyż nakazuje wykonanie rozkazu z datą wsteczną.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że podstawę prawną orzeczenia o wymierzeniu kary dyscyplinarnej stanowił art. 135fa ust. 5 ustawy o Policji. Natomiast obniżenie dodatku służbowego nastąpiło na podstawie przepisów rozporządzenia. Są to odrębne postępowania prowadzone w innym trybie, tj. w ramach postępowania dyscyplinarnego oraz postępowania administracyjnego. Tym samym niezasadny jest zarzut o naruszeniu zasady ne bis in idem. Obniżenie dodatku służbowego nastąpiło w następstwie orzeczonej kary dyscyplinarnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek organu i wobec braku sprzeciwu strony skarżącej.
Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2022 r. poz. 2492) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozkazu personalnego o obniżeniu dodatku służbowego w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
Zasady nabywania, obniżenia i utraty prawa do dodatku służbowego przez policjanta reguluje ustawa o Policji oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy przytoczone prawidłowo w zaskarżonej decyzji. Organy orzekające dokonały poprawnej wykładni tych przepisów. Nie budzi wątpliwości w sprawie, że stan faktyczny odpowiada dyspozycji § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia. Na zasadzie tych przepisów dodatek służbowy podlega obniżeniu w granicach od 20 do 50 % otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Zgodnie z literalnym brzmieniem tych przepisów policjantowi, któremu wymierzono karę dyscyplinarną za naruszenie dyscypliny służbowej, bezwzględnie musi zostać obniżony dodatek służbowy. Przepisy te mają charakter związany, obligując przełożonego policjanta do obniżenia dodatku.
Do uznania organu ustawodawca pozostawił jedynie miarkowanie tego obniżenia w granicach od 20 do 50%. Jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, organ I instancji przyjął najniższą możliwą stawkę obniżenia dodatku służbowego, to nie musiał szczegółowo uzasadniać rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wystarczające było wskazanie, że obniżenie dodatku służbowego następuje w związku z orzeczoną bezspornie wobec policjanta karą dyscyplinarną upomnienia.
Na podstawie ustawy o Policji ustawodawca w różnych przepisach uwzględnia konsekwencje popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. Należy odróżnić orzeczenie kary dyscyplinarnej od stosowania sankcji administracyjnych przewidzianych przez ustawodawcę jako konsekwencję orzeczonej kary. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie analizowane były przepisy przewidujące stosowanie wobec tej samej osoby za ten sam czyn sankcji administracyjnej i odpowiedzialności prawnokarnej. Na przykład w wyroku z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt K 24/15 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że obok sankcji karnych mogą występować sankcje administracyjne wynikające z tego samego czynu. Przy czym kumulatywne stosowanie sankcji nie może stanowić wyrazu nieproporcjonalnej (nadmiernej) ingerencji w prawa i wolności jednostki. W ramach swobody ustawodawczej mieści się sankcja administracyjna. TK wskazał, że ne bis in idem oznacza zakaz podwójnego (wielokrotnego) karania tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego.
Zakaz ten nie został expressis verbis wyrażony w Konstytucji, jednak Trybunał przyjmuje w swoim orzecznictwie, że wynika jednoznacznie z art. 2 Konstytucji, jako jeden z elementów demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (zob. wyrok Trybunału z 8 października 2002 r. w sprawie K 36/00). Podwójne (wielokrotne) karanie tej samej osoby za ten sam czyn stanowi naruszenie zasady proporcjonalności reakcji państwa na niepodporządkowanie się przez obywatela obowiązkowi prawnemu. TK wyjaśnił, że zarówno oparte na Konstytucji orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, jak i obowiązujące Polskę akty prawa międzynarodowego przyjmują szerokie rozumienie zasady ne bis in idem. Obejmuje ona przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, jak i z mocy innych przepisów prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym, które stanowią w istocie sankcję karną.
TK podkreślił, że stwierdzenie naruszenia zakazu ne bis in idem wymaga ustalenia, czy mamy do czynienia z tym samym czynem, dwukrotnie (wielokrotnie) nakładaną sankcją karną lub sankcją o charakterze represyjnym stanowiącą w istocie sankcję karną oraz dwoma niezależnymi od siebie postępowaniami w tej samej sprawie.
Powołane przepisy rozporządzenia nakazujące obniżenie policjantowi dodatku służbowego w przypadku ukarania za przewinienie dyscyplinarne nie naruszają zakazu podwójnego karania tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego. Przepisy te określają sankcję administracyjną, której zastosowanie jest warunkowane uprzednim orzeczeniem kary dyscyplinarnej. Nie dochodzi na podstawie omawianych przepisów do ponownego rozstrzygania o odpowiedzialności sprawcy czynu zabronionego. Organ administracyjny nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu popełnienia naruszenia i nie wymierza ponownie kary za popełnione naruszenie.
Z powołanych przepisów rozporządzenia, do których stosowania odsyła art. 104 ust. 6 ustawy o Policji, jasno wynika, że wolą ustawodawcy było wywołanie w przypadku popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, potwierdzonego orzeczoną karą dyscyplinarną, dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1336/17, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl (dalej jako: "CBOSA"), stwierdził, że ustawodawca dysponuje znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (zob. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt 7.2 i n.). Jeżeli więc przyjęte rozwiązania ustawodawcze nie naruszają w sposób oczywisty norm, zasad i wartości konstytucyjnych (w tym zasad proporcjonalności, równości lub sprawiedliwości społecznej), to brak jest podstaw do podważania ustawodawczych wyborów aksjologicznych i normatywnych.
NSA podkreślił, że Konstytucja RP nie wprowadza zakazu kumulacji sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn (zasada ne bis in idem). Zaznaczył, że wiążące Polskę przepisy Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przepisy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, na gruncie sankcjonowania karnoprawnego zakazują ponownego sądzenia lub karania w sprawach karnych dotyczących tego samego czynu zagrożonego karą (Artykuł 4 ustęp 1 Protokołu nr 7 do Konwencji, Artykuł 50 Karty). Nawet jeśli w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zakaz ne bis in idem jest uznawany za szczegółową zasadę konstytucyjną wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) lub za element konstytucyjnego prawa do obrony (art. 42 ust. 2 Konstytucji) i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), to nie należy zapominać, że nie jest uprawnione aprioryczne wnioskowanie, że kumulacja sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn jest konstytucyjnie zabroniona.
Zakaz ne bis in idem w sensie ścisłym ma zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne, wszczyna się postępowanie karne dotyczące tego samego czynu (zob. wyrok TK z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonuje także szersze rozumienie zasady ne bis in idem, które obejmuje nie tylko wypadki ponownego wymierzenia sankcji stricte karnej za ten sam czyn, lecz także te wypadki, w których dochodzi do zbiegu sankcji karnej i sankcji administracyjnej, która ma charakter wybitnie represyjny, pełniąc de facto funkcję sankcji karnej (por. też wyrok NSA z 15 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 108/22, publ. w CBOSA).
Reasumując, podkreślić należy, że zakaz podwójnego karania nie dotyczy stosowania sankcji administracyjnych, które mogą być stosowane kumulatywnie. Obniżenie dodatku służbowego obok obniżenia z tego samego powodu nagrody rocznej nie ma charakteru sankcji karnej, lecz sankcji administracyjnej. Nie ma w tym zakresie też tożsamości sankcji, które obejmują różne, odrębne uprawnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że zarówno w przypadku obniżenia dodatku służbowego, jak i nagrody rocznej rozstrzygnięcie organu ma charakter związany, obligatoryjność ich obniżenia jest konsekwencją istnienia w obrocie prawnym orzeczenia stwierdzającego naruszenie dyscypliny służbowej w prawomocnie zakończonym postępowaniu dyscyplinarnym (por. wyrok NSA z 21 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3987/21, publ. w CBOSA). Organy Policji nie mają zatem żadnej możliwości odstąpienia od wykonania dyspozycji normy wyrażonej w omawianych przepisach w razie stwierdzenia stanu faktycznego odpowiadającego jej hipotezie (tak: NSA w wyroku z 24 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 5691/21, publ. w CBOSA).
Odnosząc się do ustalonej daty początkowej obniżenia dodatku, to stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o Policji zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. W rozpoznawanej sprawie okolicznością uzasadniającą zmianę uposażenia jest wydanie przez organ I instancji decyzji ustalającej obniżenie dodatku służbowego. Decyzja ta ma charakter konstytutywny, gdyż organ musi ustalić czy zostały spełnione przesłanki do obniżenia dodatku służbowego i ma wskazać o jaki procent obniża dodatek służbowy. Decyzja ta kształtuje sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Tego rodzaju decyzja nie może działać ex tunc, gdyż tworzy ona nowy stan prawny. Uwzględniając tę okoliczność organ I instancji prawidłowo określił datę początkową obniżenia dodatku, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ II instancji nie ocenił w ogóle, czy zaistniały przesłanki do nadania rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności, nie uchylił tego rygoru.
Pominął, że wydając decyzję organ I instancji nie jest w stanie stwierdzić, kiedy decyzja zostanie doręczona stronie. Dokonana przez organ II instancji zmiana daty początkowej nie szkodzi jednak stronie, ale jest na jej korzyść. Okoliczność, że organ odwoławczy na skutek wniesionego odwołania rozpatrywał później sprawę w II instancji, niż ustalona data początkowa obniżenia dodatku nie oznacza, że do obniżenia dodatku doszło z mocą wsteczną.
Z podanych przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i z tego powodu podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.