Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. i J. K. od decyzji Starosty "[...]" Nr "[...]" z dnia "[...]", znak "[...]", zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z przyłączami w miejscowości "[...]" na dz. nr "[...]", obr. "[...]", gm. "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia "[...]" Starosta "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z przyłączami na dz. nr "[...]" obr. "[...]’ ("[...]), gm. "[...]".
W odwołaniu od powyższej decyzji M. i J. K. podnieśli, że decyzja nie powinna być wydana z powodu braku pełnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazali również, że budynki do których maja być wykonane przyłącza wodociągowe są w rejestrze zabytków.
Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił decyzję Starosty z dnia "[...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że przed wydaniem decyzji przez Starostę "[...]" zabrakło jej uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wojewoda dodatkowo wskazał że Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. na mocy postanowienia Sądu
Okręgowego I Wydział Cywilny posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla zrealizowania przedmiotowej inwestycji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję
Wojewody z dnia "[...]’ wnieśli M. i J. K. Starosta "[...]" decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]", po ponownym rozpoznaniu sprawy, zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z przyłączami na dz. nr "[...]’ obr. "[...]" ("[...]"), gm. "[...]".
W dniu 26 października 2015 r., do organu wojewódzkiego wpłynęło odwołanie M. i J. K. na decyzję Starosty "[...]" z dnia "[...]".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt. II SA/Ol 1136/15, oddalił skargę M. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]’
W wyroku Sąd wskazał, że zasadnie Wojewoda zastosował art. 132 § 2 k.p.a. Powyższe wynika z faktu, że wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu jest przesłanką do wznowienia postępowania, to zaś oznacza, że decyzja Starosty "[...]" została wydana z naruszeniem art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), to jest bez stosownego uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Sąd w wyroku potwierdził, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego, to jest służebności przesyłu.
Odnosząc się do zarzutu braku możliwości wybudowania przyłącza wodociągowego, Sąd wskazał, że przyłącza, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego (w tym wodociągowe) mogą być realizowane w trzech formach. Na podstawie pozwolenia na budowę, gdy przyłącze jest tylko częścią większej inwestycji budowlanej, na podstawie zgłoszenia, lub też bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia - do czego upoważnia pod określonymi warunkami art. 29a Prawa budowlanego. Budowa przyłącza bez zgłoszenia, na zasadach określonych w art. 29a Prawa budowlanego, wiąże się z obowiązkiem sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W niniejszej sprawie wymóg ten został przez inwestora spełniony, o czym świadczy załączona do postanowienia Sądu Rejonowego, kopia mapy zasadniczej w skali 1: 1, sporządzona przez biegłego. Z powyższego wynika zatem, że inwestor nie musiał ubiegać się o pozwolenie na budowę.
W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Wojewoda, przytaczając treść art. 4, art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4, art. 33 i art. 25 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, podniósł, że z zebranych materiałów dowodowych wynika, że inwestor spełnił wymienione w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego wymagania. Inwestor złożył wniosek z dnia 4 marca 2015 r. o udzielenie pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z przyłącza mi oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jednoznacznie potwierdza
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Ponadto, projekt budowlany spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 462) w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt ten został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i legitymujące się przynależnością do właściwej, ze względu na zakres uprawnień, izby samorządu zawodowego. Zaprojektowana sieć wodociągowa z przyłączami w miejscowości "[...]" na dz. nr "[...]" obr. "[...]", gm. "[...] odpowiada wymaganiom określonym w decyzji Burmistrza "[...]" z dnia "[...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Projekt budowlany jest kompletny, posiada opinie, uzgodnienia, pozwolenia wymagane przepisami szczególnymi. W szczególności posiada oświadczenie właściwej jednostki organizacyjnej o zapewnieniu dostaw wody oraz warunki przyłączenia obiektu do sieci wodociągowej.
Dodatkowo wskazano, że decyzja Starosty "[...]" o pozwoleniu na przedmiotową budowę, przed jej wydaniem została uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w drodze postanowienia z dnia "[...]", znak: "[...]"
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody M. i J. K. zwrócili się o jej uchylenie. Podnieśli, że problem w sprawie sprowadza się do tego, że ustanowienie służebności ogranicza się tylko do części gruntu i nie obejmuje powierzchni gruntów pod budynkami i nie dotyczy budynków. Zakres robót, według dokumentacji na podstawie której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, wykracza poza zakres tak ustanowionej służebności według postanowienia Sądu. Na dz. nr "[...]" w "[...]" nie ma odrębnych własności, a tym samym wnioskodawca nie ma prawa do dysponowania nieruchomością w takim zakresie jak wynika to z dokumentacji, bo ich zgoda na budowę przyłączy wodociągowych jest tylko z równoczesną lub wcześniejszą. budową kanalizacji, co dotychczas nie miało miejsca. Wskazali, że inwestor nie dysponuje prawem do korzystania z nieruchomości w takim zakresie by inwestycja mogła być zrealizowana w zakresie określonym w dokumentacji ani nie dowiódł, że takie uprawnienie mu przysługuje.
Natomiast zgodnie z dokumentacją projektową, przeprowadzenie inwestycji zamierzonej przez inwestora wymaga wejścia do budynków, celem doprowadzenia do nich instalacji wodnej z licznikami, które docelowo stanowić winny rozgraniczenie własności właściciela sieci i właścicieli zabudowań.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.
Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1136/15/11.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.
Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia jego wadliwości (zob. A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345).
W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się także, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Zatem skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed NSA w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji (v: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1230/08, publ.
LEX 493588). Stąd skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem, a sąd zobowiązany jest do podporządkowania się im w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Ponadto, zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Artykuł ten wprowadza zasadę, zgodnie z którą moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I FSK 613/08, publ. LEX 551652). Twierdzenie powyższe pozostaje również aktualne w zakresie związania oceną prawną organu administracji publicznej, który wydał kwestionowane rozstrzygnięcie.
Ocena prawna i wskazania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 grudnia 2015 r. mają zatem pierwszorzędne znaczenie. W powyższym wyroku Sąd stwierdził, że "nie ulega wątpliwości, czego nie zauważa skarżący, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego, tj. służebność przesyłu. Powyższe prawo zostało ustanowione postanowieniem Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny. Z postanowienia wynika, że ustanowione prawo przesyłu polega na prawie do korzystania z nieruchomości obciążanej (nieruchomość skarżącego) w zakresie lokalizacji w granicach nieruchomości skarżącego urządzeń w postaci sieci wodociągowej oraz przyłączy wodociągowych, jak też korzystania z nieruchomości w zakresie niezbędnym do eksploatacji i zapewnienia prawidłowego i niczym niezakłóconego działania posadowionych urządzeń przesyłowych, dokonywania kontroli tych urządzeń, przeglądów, modernizacji, remontów i usuwania awarii.
Zauważyć należy, że już na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę inwestor posiadał ograniczone prawo rzeczowe, jakim jest służebność przesyłu, do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawo to należy zatem oceniać według prawa cywilnego (por. wyrok NSA z 9 listopada 2005 r., sygn. II OSK 179/2005, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustanowienie służebności przesyłu (ograniczonego prawa rzeczowego) mieści się w tej definicji. Zatem na dzień wydawania decyzji przez organ odwoławczy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością".
Odnosząc się do kolejnego zarzutu wskazującego na brak możliwości wybudowania przyłączeń wodociągowych Sąd wskazał, "że przyłącza, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego (w tym wodociągowe) mogą być realizowane w trzech formach. Na podstawie pozwolenia na budowę wówczas, gdy przyłącze jest tylko częścią większej inwestycji budowlanej (np. osiedla mieszkaniowego, domu wielomieszkaniowego), na podstawie zgłoszenia, lub też bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia – do czego upoważnia pod określonymi warunkami art. 29a Prawa budowlanego. Inwestor w zależności od swej woli może wybudować określone w art. 29 ust. 1 pkt 20 Pr. bud. przyłącza bez obowiązku ich zgłoszenia, o ile spełni wymogi określone w komentowanym artykule. Przepis ten został dodany do Prawa budowlanego ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364).
Jego celem jest ułatwienie i przyśpieszenie realizacji wszystkich wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 20 Pr. bud przyłączy, niezależnie od tego, czy są one związane z jakimkolwiek obiektem budowlanym, czy prowadzą do niezabudowanych działek, oraz zwolnienie ich z reglamentacji administracyjnoprawnej". Dalej Sad wskazał, że "Prawo budowlane nie definiuje pojęcia przyłączy. Dlatego też definicji tej należy poszukać w przepisach odrębnych. Jedynymi przyłączami, które zostały zdefiniowane w aktach prawnych rangi ustawowej są tylko przyłącza kanalizacyjne i wodociągowe. Zostały one bowiem zdefiniowane w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139). Stosownie do treści art. 2 pkt 6 powyższej ustawy odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym jest przyłączem wodociągowym.
Wiąże się to ze specyfiką instalacji wodociągowej, a także względami technicznymi i bezpieczeństwa ich realizacji oraz użytkowania. Cechą tej definicji jest to, że przyłącze jest elementem, który spaja bądź – gdy działka jest niezabudowana – ma spajać ze sobą w przyszłości dwie odrębne całości, tj. sieć z instalacją wewnętrzną na nieruchomości inwestora. W takiej sytuacji najlepszym rozwiązaniem wydaje się przyjęcie definicji przyłącza, jaką zaprezentował SN w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 marca 2006 r., III CZP 105/05 (OSNC 2006, nr 10, poz. 159). Stwierdził on, że przyłącze spaja dwie odrębne całości prawne – instalację należącą do sieci, czyli instalację zewnętrzną, oraz instalację wewnętrzną. Granica między obiema tymi instalacjami jest zarazem granicą własności urządzeń. Przyłącze jest więc z kolei elementem łączącym te dwie odrębne całości, silnie związanym fizycznie i funkcjonalnie z instalacją zarówno zewnętrzną, jak i wewnętrzną".
Sąd stwierdził również, że "budowa przyłączy bez zgłoszenia, na zasadach określonych w omawianym artykule 29a Prawa budowlanego, jest związana z obowiązkiem sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ust. 1). W niniejszej sprawie wymóg ten został przez inwestora spełniony, o czym świadczy stanowiąca załącznik do postanowienia Sądu Rejonowego kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000, sporządzona przez biegłego. Z powyższego wynika zatem, że inwestor nie musiał ubiegać się o pozwolenie na budowę przyłączy. Takie też stanowisko prawne przedstawił NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2013 r. (sygn. II OSK 896/12, Lex nr 1358525) stwierdzając, że "Przepis art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze Prawa budowlanego zawiera zasadę, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Od zasady tej są jednak wyjątki, o czym świadczy dalsza część tego przepisu. Za wyjątki należy też uznać sposób realizacji przyłączy, regulowany przepisem art. 29a Prawa budowlanego. Przyłącza nie muszą być objęte decyzją o pozwoleniu na budowę zasadniczego obiektu".
Uwzględniając rozważania prawne zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 grudnia 2015 r., jako niezasadne należy uznać argumenty skargi podnoszące, że inwestor nie ma prawa do dysponowania nieruchomością w takim zakresie, jak wynika to z dokumentacji czy też nie dysponuje on prawem do korzystania z nieruchomości w takim zakresie by inwestycja mogła być zrealizowana w zakresie określonym w dokumentacji.
Zauważyć ponadto należy, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało uzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w drodze postanowienia z dnia "[...]". Tym samym zakwestionowana decyzje Wojewody należy uznać za prawidłową.
W tym stanie rzeczy Sad, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.