Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia "[...]" r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, (dalej jako: "organ pierwszej instancji, "PINB"), nakazał D.K., M.K. i Z.K., (dalej jako: "strony", "skarżący"), współwłaścicielom działki nr ewid. "[...]" w miejscowości R., obr. S., gm. D., wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, przedstawić w PINB: zaświadczenie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z wymaganymi dokumentami, oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowalne.
Następnie, decyzją z dnia "[...]" r., organ pierwszej instancji nakazał stronom rozebrać samowolnie wybudowany budynek gospodarczy na działce nr ewid. "[...]". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w trakcie postępowania administracyjnego została współwłaścicielom umożliwiona legalizacja przedmiotowego budynku. Strony nie złożyły jednak dokumentów, wynikających z postanowienia PINB z dnia "[...]" r. i w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, stosuje się przepis dotyczący rozbiórki.
Decyzją z dnia "[...]" r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ odwoławczy", "WINB"), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Stwierdził, że zostały naruszone przepisy postanowień art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz.2096 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a." Wskazano, że istotną czynnością dowodową mającą znaczenie dla sprawy są prawidłowo przeprowadzone oględziny. W toku prowadzonego postępowania nie zostały skutecznie przeprowadzone czynności oględzin, co skutkowało brakiem możliwości wykonania stosownych pomiarów oraz ustaleń dotyczących przedmiotowego obiektu, a mających istotne znaczenie dla sprawy. Organ wskazał też, że w dokumentacji sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru przez strony postanowienia z dnia "[...]" r. Tym samym, pod wątpliwość należy wziąć, czy doręczenie tego aktu w ogóle miało miejsce.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia "[...]" r., organ pierwszej instancji ponownie nakazał D.K., M.K. i Z.K., rozebrać samowolnie wybudowany budynek gospodarczy na działce nr ewid. "[...]" PINB wskazał, że w dniach 2 października 2017 r., 28 grudnia 2018 r., oraz 25 października 2019 r. dokonano ponownej kontroli działki nr "[...]" i stwierdzono, że wielkość oraz lokalizacja budynku nie uległy zmianie. Na obszarze tym obowiązuje uchwała Nr "[...]", zwana dalej: "uchwałą". Zgodnie z tą uchwałą, na terenie tego obszaru panuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 100 m od jezior. Przedmiotowy budynek zlokalizowany jest 54 m od jeziora R.. Dlatego orzeczono o jego rozbiórce.
Decyzją z dnia "[...]" r., WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy budynek zrealizowany został około 2000 roku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Obiekt bezsprzecznie posiada jednolitą bryłę, dach oraz przegrody budowlane, co pozwala na uznanie go za obiekt budowlany spełniający kryteria budynku.
W niniejszej sprawie wdrożenie procedury legalizacyjnej było niezasadne ze względu na bezsporne w swej treści, obowiązujące na dzień wydania decyzji zapisy uchwały Sejmiku Województwa "[...]". Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 tej uchwały – na Obszarze wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior, i innych naturalnych zbiorników wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
W sprawie bezspornym jest, że nieruchomość położona jest na obszarze chronionym krajobrazu Pojezierza, zaś odległość obiektu od linii brzegowej jeziora – ok. 50-60 m, pozostaje w jawnej sprzeczności z zapisami § 5 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały. W momencie realizacji inwestycji uchwała nie obowiązywała, ale nie oznacza to, by istniała możliwość jej pominięcia w procesie legalizacyjnym, który zakłada legalizację opartą na regulacji prawnej obowiązującej w chwili jego prowadzenia.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł K.K., działając w imieniu Z.K. i D.K.. Skarżący zarzucili naruszenie:
- 1) art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowalne, poprzez nieuzasadnione uznanie, że przedmiotowy obiekt stanowi obiekt budowalny, gdyż nie został on "wzniesiony" lecz zmontowany z lekkich materiałów, zwyczajnie postawionych na gruncie;
- 2) art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 89 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia przebiegu sytuowania obiektu, którego dotyczy sprawa na przedmiotowej działce;
- 3) art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez niezasadne uznanie przedmiotowego obiektu za budynek, gdyż nie jest trwale z gruntem związany, nie jest wydzielony przegrodami budowlanymi, nie posiada fundamentów;
- 4) art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności, tj. trwałości związania z gruntem, wydzielenia przegrodami budowlanymi i posiadania fundamentów;
- 5) § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały oraz art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, jakoby uchwala dotyczyła obiektów istniejących przed dniem jej wejścia w życie;
- 6) naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych, poprzez stosowanie w sprawie § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały;
- 7) art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia, czy przedmiotowy obiekt służy prowadzeniu racjonalnej gospodarki leśnej rozumieniu § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały, zważywszy na podnoszoną w toku postępowania okoliczność powstania tego obiektu dla realizacji i w związku z legalną wycinką lasu na przedmiotowej działce;
- 8) nierówne stosowanie prawa, tj. zezwolenie na wybudowanie w bezpośredniej okolicy przedmiotowej działki nr "[...]" zupełnie nowego budynku w odległości mniejszej niż 50 m od jeziora;
- 9) całkowite pominięcie faktu, że współwłaścicielami działki nr "[...]" są trzy osoby, między którymi toczy się w Sądzie Rejonowym sprawa o podział tej działki.
Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Postanowieniem z dnia "[...]"r., WINB wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Uczestnik postępowania, M.K., w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej. W ocenie uczestnika, niezasadne jest stanowisko skarżących, że obiekt nie jest obiektem budowlanym. Spełnia on bowiem warunki z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i jest budynkiem. Niezasadne są również zarzuty dotyczące uchwały, bowiem zarzut ten nie powoduje zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem w świetle przepisów Prawa budowalnego, nie jest możliwa legalizacja obiektu budowlanego, który stoi w sprzeczności z prawem, przy czym zgodność z prawem musi być oceniana na dzień wydania decyzji legalizacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej.
Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt, że na działce nr "[...]"znajduje się budynek gospodarczy, wzniesiony ok. 2000 roku. Bezsporne jest także to, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego – robót budowlanych – powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1623 z późn. zm.), stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 tej ustawy, ustalający katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Budynek, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, bez wątpienia – w ocenie Sądu - należy do kategorii obiektów, wymagających pozwolenia na budowę, a został wybudowany bez takiego pozwolenia.
Skoro zaś wzniesiony przez skarżącego obiekt nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, organ pierwszej instancji rozpoczął procedurę, zmierzającą do legalizacji tego obiektu, w trybie art. 48 ust. 2, 3 i 5 ustawy Prawo budowlane. Wydanie nakazu rozbiórki, stosownie do postanowień tych przepisów musi być bowiem poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, którego skutkiem może być prawna aprobata samowoli budowlanej, pod warunkiem spełnienia określonych ustawowych wymogów. Nakaz rozbiórki, orzeczony decyzją organu pierwszej instancji poprzedzony został opisanym wyżej postanowieniem z dnia "[...]" wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.
W ocenie organu odwoławczego, w analizowanym przypadku obiekt stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Posadowienie obiektu na bloczkach betonowych, czy też utwardzonym podłożu nie pozbawia go cech trwałego związania z gruntem. Obiekt posiada jednolitą bryłę, dach oraz przegrody budowlane, co pozwala na uznanie go za obiekt budowlany spełniający kryteria budynku. Zdaniem organu odwoławczego, w analizowanym przypadku wdrożenie procedury legalizacyjnej było jednakże niezasadne ze względu na bezsporne zapisy uchwały Sejmiku Województwa "[...]".
O ile Sąd podziela stanowisko WINB, że przedmiotowy obiekt stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, o tyle w przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić, że posadowienie przedmiotowego budynku pozostaje w sprzeczności z ww. postanowieniami uchwały.
Należy podzielić bowiem stanowisko organu odwoławczego, że posadowienie obiektu na betonowych bloczkach nie pozbawia go cech trwałego związania z gruntem. Obiekt posadowiony jest na gruncie już 20 lat. Nawet jeżeli obiekt nie ma fundamentów i jest połączony z podłożem jedynie za pomocą bloczków, ma charakter budowli, a zatem obiektu budowlanego z pkt 1 art. 3 Prawa budowlanego.
Wskazać jednak należy, że organ odwoławczy stwierdził, iż wdrożenie procedury legalizacyjnej było w sprawie niezasadne ze względu na bezsporne zapisy uchwały Sejmiku Województwa "[...]".
Przesłanką do wydania decyzji o nakazie rozbiórki są więc postanowienia § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa "[...]" Zgodnie z tym przepisem – na Obszarze wprowadza się następujące zakazy: budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych – z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
W niniejszej sprawie, organ dokonując powyższych stwierdzeń, nie przeprowadził po pierwsze postępowania mającego na celu ustalenie, czy w sprawie nie zaistniał wyjątek, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 8, pozwalający na istnienie obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m, a mianowicie, czy nie jest to obiekt służący prowadzeniu racjonalnej gospodarki leśnej. Skarżący kwestię tę podnosił w trakcie całego postępowania twierdząc (odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji), że budynek służy do cięcia drewna, uzyskanego z legalnej wycinki 1,5 ha lasu.
Z protokołu z dnia 25 października 2019 r. nie wynika zaś, aby uczestnicy oględzin obejrzeli przedmiotowy budynek od wewnątrz i ustalili, co się w nim znajduje. Dokonano pomiarów zewnętrznych budynku i jego odległości od jeziora. Do protokołu załączono zdjęcia obiektu z zewnątrz. Z załączonych do pisma skarżącego z dnia 3 września 2017 r. zdjęć wynika natomiast, że w budynku tym są piły do desek i trak taśmowy.
Kwestie powyższe powinny zostać przez organ jednoznacznie wyjaśnione w celu ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie nie zaistniał wyjątek od zakazu zabudowy, przewidziany w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały, dotyczący obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki leśnej.
Ponadto, zwrócić należy uwagę na użyte w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały określenie "nowych" w odniesieniu do obiektów budowlanych. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zakaz zabudowy w pasie szerokości 100 m dotyczy nowych obiektów budowlanych. Tymczasem, obiekt, będący przedmiotem postępowania nie jest obiektem nowym, istnieje – jak wykazuje postępowanie – od 20 lat.
W tym miejscu warto zwrócić uwagę na poprzednie brzmienie tego przepisu, zawarte w uchwale "[...]"Sejmiku Województwa "[...]", która utraciła moc na skutek wejścia w życie uchwały z dnia 27 września 2016 r.(§ 9 uchwały z dnia 27 września 2016 r.). Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 tej uchwały - na Obszarze wprowadza się następujące zakazy: lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
W uchwale obowiązującej, inaczej niż w uchwale ją poprzedzającej, użyto określenia "nowe" w odniesieniu do obiektów budowlanych. Należy więc przyjąć – biorąc pod uwagę treść poprzedzającej uchwały - że taka była intencja uchwałodawcy, aby postanowieniami uchwały objąć wyłącznie nowe obiekty budowlane.
Stanowi to dodatkową okoliczność, uzasadniającą stanowisko, że postanowienia § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nie powinny stanowić podstawy odmowy wszczęcia procedury legalizacyjnej.
Wskazać też należy, że Sąd nie może uwzględnić w niniejszej sprawie postępowania, które toczy się między stronami i uczestnikiem przez sądem powszechnym, ponieważ jest to odrębne, niezależne od niniejszego postępowanie przez innym sądem.
Końcowo podnieść należy, że na podstawie art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Strony wcześniej poinformowano o możliwości wypowiedzenia się w sprawie na piśmie.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.