Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z "[...]" Burmistrz A (dalej: "organ pierwszej instancji") przyznał J. T. (dalej: "Skarżąca") od 1 lipca 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 20 zł miesięcznie.
Organ pierwszej instancji ustalił, że Skarżąca jest osoba bezrobotną, bez prawa do zasiłku, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z A. N., mieszka w jego mieszkaniu i jest tam zameldowana od 1 lipca 2020 r. Na dochód rodziny składa się renta właściciela mieszkania i uzyskiwane przez niego dodatki: mieszkaniowy i energetyczny stanowiące łącznie kwotę 1.039,44 zł. Tak więc dochód na osobę w rodzinie wynosi 519,72 zł. i jest niższy od kryterium dochodowego. Z uwagi na treść art. 38 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507) – dalej: "ustawa" lub "u.p.s.", przyznano Skarżącej wnioskowane świadczenie w minimalnej kwocie.
W wywiedzionym od powyższej decyzji odwołaniu Skarżąca zaprzeczyła aby prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z właścicielem mieszkania. Nie jest prawdą, że ma swobodny dostęp do całego sprzętu będącego w mieszkaniu, nie ma prawa przyjmowania gości, a zameldowanie jest prawnym obowiązkiem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium") decyzją z "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że Skarżąca mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z A. N., a ich łączny dochód wynosi 1.039,44 zł., Skarżąca jest również zameldowana w mieszkaniu A. N. Kolegium wywiodło z art. 6 pkt. 10 i 14 ustawy, że rodzinę w rozumieniu ustawy stanowią także osoby niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Istotne więc było ustalenie faktycznego związku osób wspólnie zamieszkujących, to jest wyjaśnienie, czy codzienne sprawy związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, takie jak zapewnienie środków utrzymania, utrzymanie czystości i porządku, przygotowywanie posiłków, załatwianie bieżących spraw życia codziennego, w tym spraw urzędowych, odbywa się wyłącznie z udziałem jednej osoby, czy przy współpracy innych osób przebywających w danym gospodarstwie, dla osiągnięcia wspólnych celów bytowych. Przejawem wspólnego gospodarowania jest również możliwość swobodnego i nieograniczonego dostępu do wszystkich pomieszczeń i urządzeń domowych.
Skarżąca nie uzyskuje żadnych dochodów, mieszka w lokalu A. N., składającego się z jednego pokoju, kuchni i łazienki. W mieszkaniu znajduje się jedno łóżko, w którym śpią oboje podtrzymując, że nie są parą. Kolegium zaznaczyło, że właściciel mieszkania podał, że wziął odpowiedzialność za Skarżącą, gdyż jest ona osobą niesamodzielną, u której występują ograniczenia, np. w wyrażaniu własnego zdania i on pomaga jej w codziennym funkcjonowaniu.
W tej sytuacji prawidłowo organ I instancji ocenił, że Skarżąca, która nie uzyskuje własnego dochodu i pozostaje na utrzymaniu domownika prowadzi z nim wspólne gospodarstwo domowe. W konsekwencji, prawidłowo też ustalono wysokość dochodu rodziny i wysokość przedmiotowego świadczenia.
Na powyższą decyzję Skarżąca wywiodła skargę, podnosząc że nie odniesiono się w sposób merytoryczny do jej argumentów
Ustanowiona z urzędu pełnomocnik skarżącej sprecyzowała wniesioną skargę zarzucając naruszenie:
- - art. 6 pkt 10 u.p.s. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że istotę prowadzenia jednoosobowego gospodarstwa domowego stanowi posiadanie własnych środków na utrzymanie, a tym samym uznanie, że brak posiadania własnych środków pozbawia stronę tego przymiotu;
- - przepisów postępowania przez:
a/ błędne ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustalenia, że skarżąca nie może prowadzić odrębnego gospodarstwa domowego z powodu braku dochodu, przy jednoczesnym zamieszkiwaniu w mieszkaniu należącym do A. N.;
b/ nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w kwestii ustalenia sytuacji rodzinnej i dochodowej skarżącej, na które to pojęcie niewątpliwie składa się całokształt sytuacji osobistej, w tym także uzyskiwane dochody, status materialny, stan zdrowia i sytuacja życiowa.
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy świadczeniami z pomocy społecznej są świadczenia pieniężne w tym m.in. zasiłek okresowy.
Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego:
- 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;
- 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.
Art. 8 ust. 1 u.p.s. stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje:
- 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej",
- 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 528 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie",
- 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.
W rozpoznanej sprawie istota rozbieżności skupia się wokół ustalenia, czy Skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, czy też tworzy wraz właścicielem lokalu, w którym mieszka, rodzinę w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 pkt 14 u.p.s., a w konsekwencji czy przy ustaleniu jej prawa do zasiłku okresowego winny być brane pod uwagę tylko jej dochody, czy także dochody uzyskiwane przez A. N..
Zgodnie z art. 6 pkt 14 u.p.s. na gruncie tej ustawy pod pojęciem "rodzina" rozumie się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek, o którym mowa w art. 6 pkt 14 u.p.s., oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb życiowych (mieszkaniowych, żywnościowych) i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło ich utrzymania. Ustawodawca uznanie za rodzinę uzależnił także od wymogu wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania. Wspólne gospodarowanie oznacza wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego. Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku w tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą prowadzi się gospodarstwo domowe, a wszystko to dodatkowo uzupełnione jest cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują (zob. wyroki NSA z 29 sierpnia 2019 r., I OSK 4373/18; z 24 maja 2018 r. I OSK 257/18; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Sądu Najwyższego 2 lutego 1996 r., sygn. akt II URN 56/95; ISNAPiUS 1996, Nr 16, poz. 240).
Z ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego sprawy nie wynika, aby Skarżąca z A. N. stanowili rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, a co za tym idzie, nieprawidłowo ustalono kryterium dochodowe.
Bezsporne jest, że Skarżąca w dacie składania wniosku mieszkała w jednopokojowym mieszkaniu A. N.. Z treści pism znajdujących się w aktach administracyjnych wynika jednak, że właściciel mieszkania jedynie gości Skarżącą w swoim domu do czasu jej usamodzielnienia się w obcym mieście, w przeciwnym bowiem razie Skarżąca, byłaby osobą bezdomną, zdaną całkowicie na pomoc Państwa, gdyż jej krewni odmówili jej jakiejkolwiek pomocy. Z twierdzeń tych wynika również, że wyłącznie z uwagi na warunki lokalowe (jedyne łóżko w mieszkaniu), do czasu znalezienia przez Skarżącą pracy i wynajęcia samodzielnego pokoju, ona i właściciel mieszkania w celach noclegowych korzystają z jednego łóżka. Fakt ten, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie stanowi elementu, który mógłby wskazywać na istnienie "faktycznego związku" łączącego te osoby, sugerowanego przez organy obu instancji.
Ponadto, z treści pism ww. osób nie wynika też, aby istniała między nimi taka więź emocjonalna, która pozwoliłaby na uznanie, że oboje pozostają w "faktycznym związku", o którym mowa w art. 6 pkt 14 ustawy, przez co należy rozumieć, np. konkubinat.
Przejawem wspólnego gospodarowania jest również możliwość swobodnego i nieograniczonego dostępu do wszystkich pomieszczeń i urządzeń domowych. Wspólne gospodarowanie, z jednej strony oznacza współdziałanie wszystkich mieszkających ze sobą osób zarówno w ponoszeniu wydatków finansowych, jak i innych ciężarów (w tym niematerialnych) związanych z gospodarstwem domowym, a z drugiej strony - czerpanie korzyści ze wspólnego zamieszkiwania (zob. wyrok WSA w Łodzi z 20 czerwca 2018 r., II SA/Łd 347/18). Jak podała Skarżąca, wprawdzie korzysta ona ze znajdujących się w mieszkaniu, w którym przebywa, urządzeń, lecz wyłącznie za zgodą właściciela mieszkania, a nie w sposób nieskrępowany, np. w zakresie z dostępu do laptopa czy pralki. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika również, aby towarzyszyła ona A. N. w zakupach czy przygotowywaniu posiłków, bądź też aby sama wykonywała te czynności dla obojga. Nie wynika ponadto z okoliczności faktycznych sprawy, aby istniała obustronna ścisła współpraca właściciela mieszkania i Skarżącej w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu.
Zauważyć również należy, że o "stałości" mieszkania Skarżącej w lokalu A. N. nie może świadczyć fakt zameldowania jej na stałe, skoro jak wyjaśnił właściciel mieszkania, w korespondencji z pracownikiem organu pierwszej instancji, dołączonej do akt sprawy II SA/Ol 590/20, zameldowanie było warunkiem rejestracji Skarżącej jako osoby bezrobotnej, dzięki czemu uzyskała ona dostęp do opieki zdrowotnej, koniecznej w jej sytuacji zdrowotnej. Należy wziąć pod uwagę zgodne oświadczenia Skarżącej, która nie wyraża zamiaru stałego pobytu w tym lokalu oraz właściciela, który nie planuje jej na stałe gościć – lecz tylko do czasu zdobycia przez Skarżącą środków utrzymania (np. z pracy zarobkowej), pozwalającej na usamodzielnienie się. Nadto słusznie skarżąca podała, że zameldowanie jej było prawnym obowiązkiem.
Ze stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy oraz akt administracyjnych sprawy II SA/Ol 590/20 wynika, że Skarżąca - sytuacji gdy członkowie rodziny odmówili jej jakiejkolwiek pomocy, w tym środków utrzymania i noclegu - nie oczekiwała biernie na pomoc Państwa i jego instytucji, lecz podjęła samodzielnie próbę wyjścia z bezdomności, ubóstwa i bezrobocia. Jednakże wykorzystując, stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy, własne zasoby i możliwości, nie była w stanie pokonać tych przeszkód i z dlatego skorzystała z pomocy osoby niespokrewnionej i niezwiązanej z nią również jakimikolwiek innymi więzami, w szczególności emocjonalnymi czy uczuciowymi.
A. N. zapewnił Skarżącej miejsce zamieszkania, które ma stanowić jedynie krótkookresowe zabezpieczenie lokalowe, zapewnił posiłki, a także wspierał w znalezieniu pracy i radzeniu sobie z trudnościami dnia codziennego. Udzielenie opisanej pomocy, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie jest równoznaczne z "prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego" w rozumieniu przepisów ustawy. Jak stwierdził NSA w wyroku z 13 czerwca 2017 r., I OSK 156/17, nietrafny jest argument, zgodnie z którym nie może prowadzić jednoosobowego gospodarstwa osoba, która nie posiada własnych środków na utrzymanie, gdyż jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Takie stanowisko narusza art. 6 pkt 10 u.p.s. przez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że istotę przesłanki "prowadzenia jednoosobowego gospodarstwa domowego" stanowi posiadanie własnych środków na utrzymanie, a tym samym uznanie, że brak posiadania własnych środków na utrzymanie pozbawia stronę przymiotu "osoby samotnie gospodarującej" w świetle ww. ustawy. Zgodnie z art. 6 pkt 10 u.p.s., osoba samotnie gospodarująca, to osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe.
Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji, z uwzględnieniem wyrażonego wyżej stanowiska Sądu, prawidłowo ustali dochód Skarżącej i wysokość zasiłku okresowego stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie.
W tym stanie rzeczy w pkt I wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
W pkt II wyroku o kosztach zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18).
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.