Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.), art. 59 ust. 5 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" z dnia "[...]" umarzającej postępowanie w całości wszczęte na wniosek A. B. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku pensjonatowego, na działce nr ewid. "[...]" usytuowanego przy "[...]", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku pensjonatowego, na działce nr ewid. "[...]" usytuowanego przy "[...]".
Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
Wnioskiem z dnia 16 lipca 2015 r. A. B. wystąpił do Powiatowego
Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku - pensjonatu na działce nr "[...]" usytuowanego przy "[...]". Do powyższego wniosku inwestor dołączył m.in. inwentaryzację budowlaną wraz z oceną techniczną rozbudowy budynku przedmiotowego pensjonatu.
PINB postanowieniem z dnia "[...]" odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w w/w sprawie w trybie art. 61a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że dnia "[...]" wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez A. B. przy rozbudowie pensjonatów przy "[...]" w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń decyzji pozwolenia na budowę wydanej przez Starostę nr "[...]" z dnia "[...]". Podniósł, że postanowieniem z dnia "[...]" wstrzymał roboty i decyzją z dnia "[...]" nakazał inwestorowi wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia rozbudowy do stanu zgodnego z prawem.
Następnie postanowieniem z dnia "[...]" zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach. W konsekwencji nie wykonania tego obowiązku, decyzją z dnia "[...]" nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót przy rozbudowie przedmiotowego budynku. WINB decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji. Wobec powyższego Starosta, w oparciu o przepis art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił w całości kolejno decyzje nr "[...]" (pozwolenia na budowę).
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił kolejno postanowienia organu I instancji z dnia "[...]". w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowania wskazując, że ustalenia faktyczne i dokonanie oceny mogło nastąpić wyłącznie w toku postępowania wszczętego i winno zakończyć się wydaniem decyzji.
Następnie organ I instancji decyzją z dnia "[...]" umorzył postępowanie w całości, wszczęte na wniosek A. B. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku pensjonatowego, na działce nr ewid. "[...]" usytuowanego przy "[...]" ze względu na jego bezprzedmiotowość.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła pełnomocnik inwestora wskazując, że zaskarżona decyzja powinna być doręczona pełnomocnikowi a nie inwestorowi dodatkowo z nieprawidłowym pouczeniem o prawie wniesienia odwołania w terminie 7 dni. Dodano, że inwestor nie popełnił samowoli budowlanej.
W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" WINB, przytaczając treść art. 57 i 59 ustawy Prawo budowlane, podniósł, że brak pozwolenia na budowę może być brakiem pierwotnym, gdy inwestor zrealizował inwestycję bez pozwolenia, lub brakiem następczym, gdy inwestor zrealizował inwestycję na podstawie pozwolenia, które zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Uwzględniając zatem okoliczność, której inwestor nie kwestionuje, że w obecnej chwili nie posiada on pozwolenia na budowę inwestycji, której dotyczy wniosek o pozwolenie na użytkowanie, to bezzasadną czynnością byłoby wzywanie go o uzupełnienie dokumentów. Dlatego też, chcąc uniknąć przedłużania niniejszego postępowania, organ odwoławczy w oparciu o akta sprawy wydał rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.
Dalej WINB wskazał, że nie podziela stanowiska organu I instancji w przedmiocie rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie w niniejszej sprawie. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego; takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialno-prawnego. W przedmiotowym postępowaniu istnieje wniosek pochodzący od inwestora, istnieje obiekt, zatem należało zgodnie z procedurą wydać decyzję w przedmiocie udzielenia bądź odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W związku z powyższym, w analizowanym przypadku zasadnym było uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i wydanie merytorycznej decyzji w oparciu o przepisy prawa materialnego.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję organu odwoławczego pełnomocnik skarżącego zarzuciła jej naruszenie art. 57 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, 9, 75 k.p.a. Wskazując na powyższe wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu, opisując dotychczasowy przebieg postępowania, podniosła, iż bezsporne jest, że inwestor nie dysponuje aktualnie pozwoleniem na budowę. Nie zmienia to jednak faktu, że inwestor dysponował takim pozwoleniem, albowiem realizowane inwestycje wymagały jego uzyskania. Wykonane roboty budowlane były zatem realizowane w oparciu o ważne pozwolenia na budowę i na podstawie zatwierdzonych projektów budowlanych. Inwestorowi, który znalazł się w "trudnej sytuacji prawnej", nie można zatem zarzucić samowoli budowlanej.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa.
Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia "[...]" o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku - pensjonatu na działce nr "[..]" usytuowanego przy "[...]".
Stosownie do art. 55 ustawy Prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:
- 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;
- 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;
- 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.
Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust.1 i 2 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu na wezwanie inwestora obowiązkowej kontroli budowy, w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola obejmuje sprawdzenie m.in. zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji (lit. a), wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego (lit. b), geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych) (lit. c), wykonania urządzeń budowlanych (lit. d), zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem (lit. e) oraz zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego (lit. f). Z powołanych przepisów wynika zatem, że warunkiem uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie jest m. in. pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W bezspornym i prawidłowo ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy należy w pełni podzielić ocenę Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż brak było możliwości przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązkowej kontroli o jakiej mowa w art. 59a ust. 1 ustawy, mającej na celu sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że Starosta, w oparciu o przepis art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił w całości kolejno decyzje "[...]" - pozwolenia na budowę, o jakich mowa w art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza pozbawienie mocy prawnej projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego jej integralną część, a tym samym nie jest możliwe spełnienie warunku z art. 59a ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, czyli skontrolowanie, czy budowa zrealizowana została w zgodzie z projektem architektoniczno-budowlanym, przy czym chodzi tu o projekt zatwierdzony ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.
Rekapitulując, należy po raz kolejny wskazać, że istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest warunkiem uzyskania przez inwestora, po zrealizowaniu inwestycji, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Innymi słowy, dla wydania pozwolenia na użytkowanie niezbędne jest uprzednie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak takiej decyzji uniemożliwia przeprowadzenie w sposób prawidłowy obowiązkowej kontroli. Innym dokumentem, na podstawie którego inwestor może uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie jest m. in. decyzja w wskazana w art. 49 ust. 4 lub 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Niemniej jednak wydanie jednego z tych rozstrzygnięć poprzedzone musi być przeprowadzeniem odpowiedniego postępowania i spełnieniem określonych warunków. Zagadnienie to wykracza poza ramy niniejszego postępowania. W stanie faktyczny sprawy decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, co uniemożliwiało wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje okoliczność, że roboty budowlane zostały wykonane w czasie gdy decyzja o pozwoleniu na budowę pozostawała w obrocie prawnym. Ocena zgodności budowy z projektem architektoniczno-budowlanym jest bowiem przeprowadzana na dzień dokonywania przez organ kontroli z art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Kontrola ta stanowi jeden z elementów postępowania administracyjnego mającego za przedmiot wniosek inwestora złożony w trybie art. 55 powyższej ustawy (z powołaniem na powyższą normę inwestor wystąpił z wnioskiem z dnia 16 lipca 2015 r.) i rozstrzygając sprawę w tak zakreślonych granicach organ obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny w dacie własnego orzekania.
W odniesieniu do wyrażanych w skardze obaw dotyczących "trudnej sytuacji prawnej skarżącego" wyjaśnić jedynie należy, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest finalnym etapem postępowania legalizacyjnego i jeżeli zostanie ono (bądź już zostało) wszczęte, to w zależności od jego wyników skarżący zostanie zobowiązany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, opartej jednak o inną podstawę prawną i w innym stanie faktycznym.
Skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.