Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania R. J. (skarżący) od decyzji Starosty z dnia "[...]" r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typ "FABIO" w odbiciu lustrzanym, w miejscowości G., na działce nr "[...]", obręb G., gmina G. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
Starosta decyzją z dnia "[...]" r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typ "FABIO" w odbiciu lustrzanym, w miejscowości G., na działce nr "[...]", obręb G., gmina G. W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy podniósł, że projekt budowlany jest niezgodny z zapisami z § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" r. (Dz. Urz. Woj. "[...]"), w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi G., gmina G. Organ I instancji stwierdził, że powyższy plan miejscowy dopuszcza budowę budynków z dachami dwuspadowymi, natomiast przedmiotowy projekt przewiduje budowę budynku przykrytego dachem czterospadowym.
Ponadto, w kwestii zgodności z planem miejscowym, projektant załączył do projektu opinię M. K. z 22 marca 2009 r., która w ocenie organu nie rozstrzyga o istocie sprawy. Starosta stwierdził, że pojęcie dachu dwuspadowego z kalenicą skierowaną równolegle do osi drogi stanowiącej dojazd do przedmiotowej działki jest jednoznaczne i nie wymaga specjalistycznych wywodów interpretacyjnych.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazał, że decyzja została wydana bez wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy, a opinia do planu M. K. z 22 marca 2009 r. rozstrzyga o istocie sprawy. Ponadto podniósł, że dotychczas powyższa opinia była przez Starostę respektowana i wydano pozwolenia na budowę budynków z dachami wielospadowymi w miejscowości G. na działkach nr "[...]" w okresie od 2010 r. do 2019 r. W związku z powyższym odwołujący stwierdził, że stanowisko Starosty jest niezrozumiałe i nieuzasadnione oraz świadczy o nierównym traktowaniu obywateli.
W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" r. Wojewoda wskazał, że przedmiotowa inwestycja objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi G., gmina G. Teren, na którym znajduje się przedmiotowa inwestycja został oznaczony w powyższym planie symbolem 7MN,U - przeznaczenie terenu na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 7 ww. uchwały na terenie 7MN,U ustala się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy - zadaszenie budynków należy kształtować w formie dachów dwuspadowych o kącie nachylenia połaci dachowych do płaszczyzny przekroju poziomego budynku w przedziale 35° - 45°; kalenice zadaszeń należy sytuować równolegle do osi drogi stanowiącej dojazd do przedmiotowej działki. W załączonym do akt sprawy projekcie budowlanym budynku mieszkalnego jednorodzinnego typ "FABIO" w odbiciu lustrzanym na stronie 4 i 32 projektant stwierdza, że budynek pokryty jest dachem wielospadowym (czterospadowym), w części z lukarnami, o kącie nachylenia 40°.
W przedmiotowym projekcie budowlanym na rzucie więźby dachu (rys. K3), rzucie połaci dachu (rys. A5) oraz na przekrojach (rys. A6 i A7) i elewacjach (A1 i A2) nie wprowadzono żadnych zmian konstrukcyjnych więźby dachu - pozostawiono: wielospadowy kształt dachu, kierunki spływu wód opadowych nie uległy zmianie. Mimo braku ustawowej definicji przyjmuje się, iż dach wielospadowy to dach o krzyżujących się połaciach, utworzony przez skrzyżowanie dwu lub więcej dachów o różnym rozwiązaniu, które łączą się ze sobą wzdłuż krawędzi poziomych. Nie ulega zatem wątpliwości, iż dach wielospadowy może powstać z połączenia dachów dwupołaciowych stykających się ze sobą pod kątem prostym. Ich kalenice mogą być na tej samej lub różnych wysokościach. Aby mieć pełną jasność w kwestii typologii dachów, przedstawić należy definicję dachu dwuspadowego, przez który należy rozumieć dach o dwóch połaciach (dwóch spadkach) w kształcie prostokątów stykających się w biegnącej równolegle do szerokości budynku kalenicy dachu.
Dodał, że konstrukcję dachu przestawioną przez projektanta należy traktować jako rozwiązanie integralne, co oznacza że opracowanie projektowe w analizowanym zakresie należy odczytywać jako konstrukcyjnie jeden dach, a nie dwa dwuspadowe. W związku z powyższym, przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Opracowany projekt przedstawiony przez stronę skarżącą, w odniesieniu do konstrukcji pokrycia budynku, zawiera rozwiązanie, które należy ocenić jako dach wielospadowy. Skoro zaś tak, to taka konstrukcja dachu pozostaje w sprzeczności z § 6 ust. 1 pkt 7 przywołanego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, iż wyżej wymienione parametry (a więc, dwuspadowość dachu oraz konieczność sytuowania kalenicy równolegle do osi drogi stanowiącej dojazd do przedmiotowej działki) są zawarte w tej samej jednostce redakcyjnej planu, co nie pozostaje bez wpływu na przebieg procesu interpretacyjnego dokonywanego przez organ, który ma na celu ustalenie czy zaproponowane rozwiązanie architektoniczne jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowanie przestrzennego.
Stwierdził, że w sytuacji kiedy zaproponowana konstrukcja pokrycia budynku spełnia wymóg w postaci posiadania dachu dwuspadowego, ewentualny problem rozważania która z kalenic posiada status głównej, przestaje istnieć, albowiem budynek z dachem dwuspadowym będzie posiadał tylko jedną kalenicę, tym samym kwestią do rozważenia pozostanie przede wszystkim, czy wnioskowany projekt budowlany przewiduje budowę dachu o konstrukcji wymaganej przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to właśnie nie zostało przewidziane w przedmiotowym projekcie. Dodał, że z wyżej wymienionych powodów, nie zgadza się z opinią M. K. z 22 marca 2009 r., dotyczącą pojęcia dachu dwuspadowego. Powyższa opinia nie stanowi bowiem oficjalnej wykładni przepisów prawa, a jedynie jest indywidualną interpretacją jej autora.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody pełnomocnik skarżącego zarzucił jej:
- - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: niepowołanie przez organ odwoławczy podstawy prawnej wydanej decyzji tj. przepisów prawa materialnego, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a.; nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.; uzasadnienie decyzji w sposób uniemożliwiający realizację zasady przekonywania, co stanowi naruszenie art. 11 k.p.a.
- - naruszenie prawa materialnego przez jego niezastosowanie, a mianowicie z art 35 ust 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: Pb.).
W uzasadnieniu podniósł, że niezrozumiałe jest dla dlaczego odmówiono wydania pozwolenia na budowę budynku o takich samych dachach jak wybudowane wcześniej. Organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego obecnie nie uwzględnił opinii M. K. głównego projektanta planu - "[...]" z dnia 22 marca 2009 r. dotyczącej definicji dachu dwuspadowego. Z treści opinii wynika, że budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych w części wsi G. posiadających "dachy wielospadowe" jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy lakonicznie wyjaśnił, że opinia M. K. jest indywidualną interpretacją jej autora. Nie podał jednak dlaczego uważa ją za niewiarygodną.
Wobec powyższego odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego narusza art 35 ust. 1 lit. a i art. 35 ust. 4 Pb., bowiem wszystkie wymagania dotyczące projektu budowlanego zostały spełnione. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem wykazała, że nie narusza ona przepisów wskazanych przez skarżącą, ani innych przepisów prawa. Sąd nie dostrzegł także takiego naruszenia prawa, które musiałoby skutkować stwierdzeniem jej nieważności.
Osią sporu w badanej sprawie jest interpretacja pojęcia "dach dwuspadowy". Organ I instancji uznał bowiem, że projekt budowlany przewiduje budowę budynku przykrytego dachem czterospadowym, a konsekwencją tego było stwierdzenie, że projekt budowlany w tej części jest sprzeczny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dla terenu oznaczonego symbolem 7MN,U ustala się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy - zadaszenie budynków należy kształtować w formie dachów dwuspadowych o kącie nachylenia połaci dachowych do płaszczyzny przekroju poziomego budynku w przedziale 35° - 45°; kalenice zadaszeń należy sytuować równolegle do osi drogi stanowiącej dojazd do działki. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, swoje przekonanie w tym zakresie wywodząc z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący z kolei nie zgadza się z taką interpretacją zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która uniemożliwia mu realizację zamierzenia inwestycyjnego powołując się na opinię głównego projektanta planu i wskazując na okoliczność wydawania pozwoleń na budowę budynków mieszkalnych o dachach takich samych jak w spornym projekcie.
Przystępując do rozpoznania sprawy wskazać należy, że decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku, gdy wniosek spełnia wymagania nałożone przepisami prawa organ nie może odmówić jej wydania. Stosownie do art. 35 ust. 1 lit. a Pb., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
W pierwszej kolejności zatem, w przypadku, gdy inwestycja ma zostać zrealizowana na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem organu jest ustalenie, czy jest ona zgodna z ustaleniami tego planu. W przypadku, gdy planowane zamierzenie nie odpowiada ustaleniom planu, bądź pozostałym warunkom, określonym treścią przytoczonego przepisu, obowiązkiem organu jest wezwanie inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, na podstawie art. 35 ust. 3 Pb.
Taka sytuacja miała miejsce w badanej sprawie – postanowieniem z dnia "[...]" r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym - doprowadzenie projektu do zgodności z zapisami z § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Gminy z dnia "[...]" r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi G., gmina G. W odpowiedzi na powyższe do organu wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora z prośbą o uchylenie powyższego postanowienia z uwagi na to, że organ powiatowy nie uwzględnił opinii dotyczącej pojęcia dachów dwuspadowych autora planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego M. K. W tym miejscu wskazać należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego i takiego projektowania przestrzeni, aby zapewnić jej spójny i harmonijny rozwój, zarówno w zakresie parametrów zabudowy jak i jej funkcji.
Oznacza to, że zabudowa w obrębie zwartych kwartałów powinna charakteryzować się zbliżonymi parametrami dotyczącymi wysokości, szerokości elewacji, geometrii dachów, czy intensywności zabudowy. Określenie ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służyć ma między innymi inwestorom dla celów sporządzania projektów budowlanych. W związku z powyższym wskaźniki dotyczące dopuszczonej zabudowy powinny zostać ustalone czytelnie i w taki sposób, aby ich interpretacja nie budziła wątpliwości.
W badanej sprawie kwestią sporną pozostaje użycie w miejscowym planie określenia "dachy dwuspadowe", co zdaniem skarżącego powinno prowadzić do uznania, że – jak wskazał w opinii z dnia 22 marca 2009 r. M. K. – zadaszenie zamierzonej zabudowy składającej się z przekrycia, oparte na ukształtowanej głównej kalenicy dachowej i czterech połaciach dachowych oraz dodatkowego przekrycia dwupołaciowego w części budynków wraz z podrzędną kalenicą, prostopadłą do kalenicy głównej, należy potraktować jako dach dwuspadowy.
Sąd opinii tej nie podziela, wskazać bowiem należy, że przepisy prawa budowalnego nie formułują definicji dachu dwuspadowego lub wielospadowego, nie oznacza to jednak, że dopuszczalna jest taka interpretacja powyższego pojęcia, jaką prezentuje strona skarżąca.
Nie ulega wątpliwości, że literalna wykładnia sformułowania "dach dwuspadowy" prowadzi do wniosku, iż jest to dach składający się z dwóch powierzchni położonych względem siebie pod pewnym kątem. Zgodnie z definicją dachu dwuspadowego jaka pojawia się w literaturze dotyczącej konstrukcji budowlanych, dach dwuspadowy posiada dwie przeciwległe połacie połączone w kalenicy. Cechą charakterystyczną dachu dwuspadowego jest występowanie trójkątnych ścian bocznych zwanych szczytami, zamykającymi bryłę dachu w płaszczyznach prostopadłych do kalenicy. Budynek zwieńczony dachem dwuspadowym o symetrycznym kącie nachylenia połaci dachowej ma jedną kalenicę dachu. W niniejszej sprawie dach projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego posiada główną kalenicę dachową i cztery połacie dachowe oraz dodatkowe przekrycia dwupołaciowe w części budynków wraz z podrzędną kalenicą, prostopadłą do kalenicy głównej.
Reasumując, skoro w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano dachy dwuspadowe, a nie przewidziano dachów czteropołaciowych, to oczywistym jest, że dach projektowanego budynku nie spełnia tych kryteriów. W konsekwencji zasadnie organ I instancji przyjął, że projekt budowalny w tym zakresie jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości, a następnie odmówił jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę.
Nie doszło zatem do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego, bowiem organy zgromadziły wystarczający dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia materiał dowodowy i właściwie go oceniły. Dodać trzeba, że organ odwoławczy w istocie nie wskazał materialnoprawnej podstawy swego rozstrzygnięcia. Jedynie z faktu zaakceptowania jako prawidłowego rozstrzygnięcia organu I instancji oraz treści uzasadnienia wskazującego, iż inwestor nie usunął wszystkich wskazanych nieprawidłowości występujących w projekcie w terminie, można przyjąć, że także organ odwoławczy orzekał na podstawie przepisu art. 35 ust. 3 Pb. Pomimo zatem faktu, iż zasadny jest zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. z uwagi na brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie można zgodzić się z zarzutem wydania przedmiotowej decyzji "bez podstawy prawnej".
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, który podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym sam fakt braku przytoczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która w istocie istniała, nie wypełnia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z treści uzasadnienia decyzji Wojewody wynika bowiem jednoznacznie, iż przyczynę utrzymania w mocy decyzji organu I instancji stanowiło dokonanie tożsamej z tym organem oceny, iż inwestor nie uzupełnił w terminie wskazanym przez organ nieprawidłowości – naruszeń, o których mowa w art. 35 ust. 3 w związku z ust. 1 PB., co stanowiło wystarczającą przesłankę i podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 35 ust. 3 ww. ustawy. Nie można zatem stwierdzić, aby zaskarżona decyzja wydana została "bez podstawy prawnej".
W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), skargę oddalił.