Uzasadnienie
1. W dniu 29 września 2017r. (data nadania przesyłki u operatora pocztowego) G.P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (za pośrednictwem organu odwoławczego) skargę na decyzję Wojewody z dnia [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty (dalej: Starosta) z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego na dz. nr [...] obr. B. oraz dz. nr [...] obr. 1 miasta B. gm. B., wydanego na rzecz Spółki A. W skardze tej ze względu na istniejące zagrożenie powstania nieodwracalnych skutków i strat, na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ppsa wniesiono o wstrzymanie przez Wojewodę (dalej zwanego: Wojewodą) wykonalności skarżonej decyzji oraz decyzji Starosty z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę. Nadto w przypadku niewstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przez Wojewodę, skarżąca wniosła, na podstawie art. 61 § 3 ppsa o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie.
W uzasadnieniu tego wniosku podniesiono, że skarżona decyzja została wydana w oparciu o decyzję Burmistrza o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...], której to decyzji skarżąca, jak również inne podmioty, zarzuciły liczne uchybienia związane z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska. Wobec uprawomocnienia się decyzji środowiskowej kontrowersyjne i sprzeczne z prawem zapisy powielone zostały również w decyzji Starosty. Podano, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym prowadzona jest sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Podkreślono, iż decyzja środowiskowa może być nieważna, skoro Burmistrz wskazuje, że cały teren inwestycji został objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...]. W uchwale tej stwierdzono, że jest ona zgodna ze Studium, gdy tymczasem Studium to zostało zaskarżone przez Wojewodę do WSA w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 4 październik 2016r. sygn. akt II SA/Ol 910/16 stwierdził nieważność Studium.
Ponieważ taki wyrok skutkuje uchyleniem Studium z mocą wsteczną, to oznacza to, że cały ciąg decyzji wydanych po [...] wydanych będzie w oparciu o uchwałę, której stwierdzono nieważność. Skoro stwierdzono nieważność Studium to nieważny będzie także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powielający ustalenia Studium.
W ocenie skarżącej okoliczność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, wydanej w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz Studium, którego stwierdzono nieważność jest wystarczającym uprawdopodobnieniem nieodwracalnych skutków mogących powstać w razie niewstrzymania wykonalności skarżonej decyzji oraz decyzji Starosty.
- 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
- 3. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewoda odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Stosownie do art. 61 § 3 zd. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1369, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Z brzmienia tego przepisu wynika, iż do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczający sam wywód strony wnoszącej o taką tymczasową ochronę. Uzasadnienie takiego wniosku powinno bowiem odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.
Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 ustawy ppsa. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004r., sygn. akt GZ 138/04 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego.
Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (także postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, dostępne w CBOSA).
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że przedmiotem takiej ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2009r. sygn. II OZ 665/09, wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2010r. sygn. II FZ 360/10, dostępny CBOSA, jak również porównaj: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012, str. 224 i nst.). Przy czym przez "wykonanie aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dowolny stanu rzeczy lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie, nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady cechy wykonalności nie posiadają akty odmowne, czy też umarzające postępowanie odwoławcze.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania pozostaje decyzja Wojewody w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego na skutek odwołania od decyzji Starosty w sprawie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę, przez podmioty którym odmówiono przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego. Jak wskazano wyżej sama decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego nie należy do aktów podlegających wykonaniu, zatem brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania wykonania skarżonej decyzji, skoro nie wywołuje ona jakiegokolwiek skutku materialnego.
Odnośnie zaś decyzji organu I instancji w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, to pozostaje wyjaśnić skarżącej, że wykonanie obiektu budowalnego jest zdarzeniem faktycznym a nie prawnym, a wobec tego nie prowadzi do skutku, który można by określić jako nie dający się odwrócić. Odwrócenie takiego skutku jest natomiast zależne tylko od możliwości technicznych inwestora. W tym zakresie w całości należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 2 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 868/11, że z samej istoty udzielonego pozwolenia na budowę nie wynika fakt konieczności jego wstrzymania z uwagi na nieodwracalne skutki, skoro taki skutek jest jak najbardziej możliwy do odwrócenia, a jedynie przesłanka trudnych do odwrócenia skutków uprawnia do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu.
Reasumując, skoro decyzja będąca przedmiotem skargi w tej sprawie nie może być wykonana to nie dotyczy jej regulacja wynikająca z art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających uwzględnienie wniosku skarżącej i dlatego na podstawie art. 61 § 3 ustawy ppsa orzekł jak sentencji postanowienia.