Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 836/20

Uzasadnienie

Decyzją z "[....]" r., nr "[...]", Starosta, po rozpatrzeniu wniosku spółki A (dalej jako: "spółka", "inwestor"), na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 3, 4 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 poz. 65 ze zm.), dalej jako: "u.g.n.") ograniczył sposób korzystania z działek nr "[...]", obręb K., gm. W. przez zezwolenie spółce na wybudowanie na tych działkach elektroenergetycznej linii kablowej doziemnej SN-15 kV oraz kontenerowej stacji transformatorowej SN/nN wraz z rozbiórką istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych nN-0,4kV i SN-15kV oraz słupowej stacji transformatorowej SN/nN. Organ określił powierzchnię zajęcia działek na czas budowy projektowanej linii kablowej i stacji transformatorowej oraz powierzchnię działek na czas prac rozbiórkowych. Wskazał, że przebieg projektowanej linii kablowej oraz linii do demontażu zobrazowany został na załączniku do niniejszej decyzji.

Zobowiązał spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wybudowaniu linii elektroenergetycznej kablowej SN-15 kV oraz kontenerowej stacji transformatorowej SN/nN i zakończeniu prac budowlanych oraz rozbiórkowych. Wskazał, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył przepisy powołane w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania zastępuje potwierdzenie prawa do dysponowania terenem na cele budowlane w przypadku gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża zgody na przeprowadzenie inwestycji. Organ wydający decyzję bada spełnienie dwóch przesłanek: zgodności inwestycji z planem miejscowym, a w przypadku braku planu z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, poprzedzony rokowaniami. Organ skonstatował, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami uchwały

Nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]" r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", dalej jako: "m.p.z.p.". Wskazał, że potwierdza to zaświadczenie Burmistrza z dnia 21 lutego 2020 r., które zawiera błąd pisarski co do nr działki, ale dotyczy wnioskowanych działek. Organ I instancji stwierdził, że plan dopuszcza budowę nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz przebudowę istniejących sieci. Planowana linia elektroenergetyczna kablowa SN-15 kV ma zastąpić istniejącą sieć napowietrzną przewidzianą do rozbiórki, biegnącą równolegle do planowanej sieci kablowej. Organ I instancji uznał za spełniony również warunek przeprowadzenia rokowań. Podał, że z załączonej do wniosku korespondencji wynika, że spółka podjęła próby uzyskania zgody od właściciela przedmiotowych działek na realizację inwestycji. Jednak strony nie doszły do porozumienia. Właściciel działek nie wyraża zgody na ich udostępnienie pod planowaną inwestycję na warunkach proponowanych przez inwestora.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł właściciel działek W. K. (dalej jako: "skarżący"), zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 124 ust. 1, art. 124 ust. 3 u.g.n. oraz przepisów postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpujących i rzetelnych ustaleń co do faktu przeprowadzenia rokowań oraz treści planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że zaświadczenie Burmistrza zawiera oznaczenie działek nie odnoszące się do działek będących przedmiotem wniosku i bez jego sprostowania nie powinno być podstawą ustaleń. Podniósł, że zaświadczenie nie może stanowić interpretacji zapisów planu, lecz powinno wyłącznie informować o jego treści. Zdaniem skarżącego miejscowy plan nie przewiduje na przedmiotowych działkach realizacji inwestycji celu publicznego, a wykonanie linii energetycznych podziemnych nakazuje prowadzić w granicach istniejących dróg. Wskazał, że inwestycja nie jest zgodna z § 7 ust. 6 pkt 9 lit. e i § 8 miejscowego planu.

Podkreślił, że ten ostatni przepis zobowiązuje skarżącego do dbałości o zachowanie istniejących urządzeń melioracyjnych, których uszkodzenie jest co najmniej prawdopodobne w toku projektowanych prac. Podał, że w propozycji skierowanej do niego przez spółkę nie było mowy o realizacji inwestycji celu publicznego, a jedynie o propozycji ustanowienia służebności i to w znacznie mniejszym zakresie i na mniejszej powierzchni działki niż przewidywał to wniosek skierowany do Starosty. Zdaniem skarżącego świadczy to o pozorności rokowań i próbie wprowadzenia go w błąd. Wskazał, że był zainteresowany wariantem II, który nie został w ogóle przedstawiony wraz z wnioskiem.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że spełnione zostały wszystkie ustawowe warunki pozwalające na ograniczenie sposobu korzystania wskazanych działek. Wyjaśnił, że inwestycja planowana przez spółkę jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Wskazał, że wnioskowana przebudowa sieci elektroenergetycznej spowoduje m.in. istotną poprawę niezawodności zasilania oraz pozwoli na zaopatrzenie w energię elektryczną odbiorców i poprawi bezpieczeństwo energetyczne mieszkańców. Stwierdził, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p. Podniósł, że nie znajduje uzasadnienia twierdzenie odwołującego się, iż w planie miejscowym, obejmującym przedmiotową nieruchomość brak jest zapisów o przebiegu sieci elektroenergetycznej. Zapisy planu miejscowego należy odczytywać w kontekście jego całościowej analizy, a nie tylko wybranych fragmentów planu.

Teren, przez który ma zostać przeprowadzona przedmiotowa inwestycja oznaczony jest na rysunku planu symbolem R.02 - tereny rolnicze. Zgodnie z zapisami rozdziału 2 planu Ustalenia szczegółowe - dotyczące poszczególnych terenów elementarnych § 8 dla terenu oznaczonego symbolem R.02 w pkt 3) w granicach terenu elementarnego zlokalizowana jest napowietrzna linia elektroenergetyczna średniego napięcia wraz z wyznaczonym na rysunku planu pasem technologicznym stanowiącym strefę ograniczonego zagospodarowania w odniesieniu do którego obowiązują zasady określone w § 7 ust. 6 niniejszej uchwały. Zgodnie z §7 ust. 6 pkt 3-4) uchwały dopuszcza się w granicach planu budowę nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz przebudowę istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na zasadach i warunkach określonych w przepisach odrębnych, ustala się zasadę prowadzenia sieci infrastruktury technicznej jako podziemnych.

Wobec powyższych zapisów należy uznać, że planowana inwestycja zgodna jest z ustaleniami m.p.z.p. Potwierdza to również wydane z upoważnienia Burmistrza zaświadczenie z 21 lutego 2020 r. Organ odwoławczy zaznaczył, że Starosta zbadał zapisy uchwały z "[...]" r., a zaświadczenie Burmistrza było tylko dodatkowym dokumentem potwierdzającym zapisy uchwały. Zatem planowana inwestycja wbrew twierdzeniom odwołującego się jest zgodna z zapisami miejscowego planu, który określa przebieg sieci elektroenergetycznej. Zdaniem organu II instancji, spełniony został warunek poprzedzenia wydania decyzji rokowaniami zmierzającymi do uzyskania zgody właściciela nieruchomości na poprowadzenie linii elektroenergetycznej. Wskazał, że inwestor zaproponował dwukrotnie właścicielowi nieruchomości zawarcie odpłatnej umowy służebności przesyłu o czym świadczą pisma z 10 października i 20 listopada 2019 r. Na pierwszą propozycję właściciel nieruchomości nie odpowiedział, tylko wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień w zakresie korzystania z nieruchomości.

Właściciel odniósł się do ponownej prośby inwestora o zawarcie odpłatnej służebności przesyłu i otrzymał negatywną odpowiedź (pismo z 8 grudnia 2019 r.). W aktach sprawy znajduje się również korespondencja mailowa, prowadzona między projektantem, a właścicielem nieruchomości, dotycząca ustalenia wariantu przebiegu planowanej inwestycji. Z rozmowy wynika, że między stronami do porozumienia nie doszło. Z opisanych wyżej działań inwestora wynika, że podejmował on próby polubownego określenia warunków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki: nr "[...]", jednakże zakończyły się one niepowodzeniem. Nie uzyskując akceptacji przedstawionych warunków dobrowolnego udostępnienia nieruchomości inwestor zdecydował się złożyć wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. W takiej sytuacji należy ocenić, że inwestor spełnił warunek przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący reprezentowany przez adwokata wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. 1. przepisów prawa materialnego:
2. - art. 124 ust. 1 u.g.n. przez błędną ocenę treści zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje na przedmiotowych działkach realizacji inwestycji celu publicznego, a wykonanie linii energetycznych podziemnych nakazuje prowadzić w granicach istniejących dróg ("w liniach rozgraniczających ciągi komunikacyjne"); skarżąca zarzuciła pominięcie ustaleń Studium i wymogu zgodności m.p.z.p. ze Studium;
3. - art. 124 ust. 3 u.g.n. przez przyjęcie, że prowadzone przez podmiot wnioskujący o wydanie zezwolenia rokowania nie miały charakteru pozornego, pomimo przedstawienia przez właściciela dowodów, że przesłane mu propozycje wprowadzały go w błąd co do rzeczywistych intencji i planów inwestycyjnych, bezpodstawne przyjęcie tożsamości rokowań z przedmiotem decyzji, pominięcie ewentualnych skutków w zakresie prawdopodobnego zniszczenia sieci melioracyjnej;
4. 2. przepisów postępowania:
5. - art. 7, art. 8, art. 107 § 3 w zw. z art. 76 i art. 77 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 140 k.p.a. przez uznanie, że oparcie zaskarżonej decyzji na dokumencie (zaświadczeniu Burmistrza), który zawiera oznaczenie działek nie odnoszące się do działek będących przedmiotem wniosku, a nie został sprostowany w należyty sposób, a ponadto interpretuje zapisy m.p.z.p. niezgodnie z ich rzeczywistym brzmieniem - było prawidłowe, a ponadto, że nastąpiło w decyzji Starosty samodzielne zbadanie zapisów uchwały z dnia "[...]" r. o zatwierdzeniu m.p.z.p. i ustalenie, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
6. - art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 k.p.a oraz w zw. z art. 140 k.p.a. oraz naruszenie przepisu art. 8 w zw. z art. 140 k.p.a. przez nieuwzględnienie dokumentów złożonych przez właściciela gruntu i brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, w tym odnoszących się do faktu przeprowadzenia rokowań i ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej: "p.p.s.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zastosowany na wniosek spółki art. 124 u.g.n. stanowi w ust. 1, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl ust. 2 starosta udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek. Odpowiednio do kolejnych ustępów: udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.

1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3). Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust.

1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 (ust. 4). Jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości (ust. 5). Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust.

1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepisy ust. 4 stosuje się odpowiednio (ust. 6). Decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki (ust. 7).

Wyjaśnić należy, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. upoważnia do władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, aby inwestor realizujący cel publiczny mógł uzyskać tytuł prawny do władania konkretną nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej realizujące cel publiczny, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 49 § 1 k.c.), w razie braku porozumienia inwestora z właścicielem nieruchomości, na podstawie którego podmiot wykonujący inwestycję celu publicznego uzyskałby uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). W judykaturze nie budzi wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i tworzy trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości.

Decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. odpowiada w istocie służebności gruntowej, co wynika z postanowień art. 124 ust. 5 -7 u.g.n. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 629/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Artykuł 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego.

Podmiot realizujący cel publiczny, a więc taki, który jest realizowany w interesie społecznym i ma służyć ogółowi, a takim jest niewątpliwie budowa lub przebudowa przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, o czym wyraźnie stanowi art. 6 pkt 2 u.g.n., może uzyskać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. lub służebności przesyłu ustanawianej na podstawie art. 3051 k.c. W związku z tym nie ma racji skarżący, że składane mu propozycje ustanowienia służebności przesyłu dla objętej wnioskiem inwestycji za jednorazowym wynagrodzeniem nie spełniały wymogu prowadzenia rokowań w celu uzyskania jego zgody na realizację inwestycji celu publicznego na jego nieruchomości. W składanych skarżącemu propozycjach z 10 października i 20 listopada 2019 r. spółka wyraźnie określiła parametry projektowanej linii elektroenergetycznej doziemnej, jej długość na poszczególnych działkach, wskazała szerokość pasa technologicznego, określiła jaka będzie całkowita powierzchnia zajęcia po wybudowaniu linii i stacji transformatorowej.

Przedstawione w propozycjach dane są zbieżne z treścią wniosku przedłożonego Staroście. W propozycjach składanych skarżącemu spółka nie sprecyzowała jedynie jaki byłby potrzebny teren na czas zajęcia nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych i rozbiórki istniejącej linii napowietrznej. Z przedkładanej skarżącemu przez spółkę mapy wynikało przy tym, że wobec zamierzonej budowy linii elektroenergetycznej doziemnej, projektowanej równolegle do istniejącej linii napowietrznej, linia napowietrzna przeznaczona jest do demontażu. W takiej sytuacji niezrozumiałe i niezgodne z prawdą jest twierdzenie skarżącego, że składane mu propozycje przez spółkę dotyczyły innego przedmiotu. Okoliczność, że spółka rozważała także inny wariant przebiegu inwestycji, który skarżący był skłonny uwzględnić, nie pozbawia znaczenia złożonych skarżącemu propozycji co do wariantu objętego ostatecznie wnioskiem.

To inwestor celu publicznego decyduje o zakresie wniosku, rolą organu orzekającego jest natomiast zbadanie, czy wnioskowane zamierzenie odpowiada wymogom prawa. Wskazać trzeba, że omawiane przepisy nie określają formy prowadzenia rokowań i nie pozwalają na ocenę składanych właścicielowi ofert. Wystarczy ustalenie, że rokowania były prowadzone przed wszczęciem postępowania i że nie doprowadziły do porozumienia między właścicielem i inwestorem (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 629/19, publ.

w CBOSA). Spółka nie musiała na etapie składanych ofert precyzować dokładnie jakiej powierzchni terenu potrzebuje do zajęcia na realizację robót budowlanych, gdyż był to etap rokowań, na którym chodziło o uzyskanie ogólnie zgody właściciela nieruchomości na realizację inwestycji na jego terenie. Dopiero brak zgody obligował inwestora do dokładnego określenia we wniosku, złożonym w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., zakresu wymaganego zajęcia terenu. W judykaturze wypracowane zostało stanowisko, zgodnie z którym decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi rozstrzygać co do zakresu obszaru nieruchomości podlegającego zajęciu, koniecznego do realizacji zezwolenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych eksponowany jest obowiązek ścisłego określenia w decyzji wydawanej w trybie art. 124 u.g.n. o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości poprzez jednoznaczne wskazanie przebiegu inwestycji przez nieruchomość i zakresu uszczuplenia władztwa właściciela, i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09, wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 629/19, publ.

CBOSA). W związku z tym niezasadne jest przekonanie skarżącego, że rokowania były pozorne i wprowadzały skarżącego w błąd. Odmowę zgody nie mogła też uzasadniać wyrażana przez skarżącego obawa o zniszczenie sieci melioracyjnej. Omawiane przepisy zobowiązując do udostepnienia nieruchomości na wskazany cel, zobowiązują inwestora do przywrócenia stanu poprzedniego, a jak nie jest to możliwe to właścicielowi przysługuje roszczenie odszkodowawcze, o czym stanowi art. 124 ust. 4 u.g.n. Reasumując, nie budzi wątpliwości Sądu, że przed wszczęciem postępowania spółka podjęła próbę uzyskania zgody skarżącego na udostępnienie nieruchomości na wnioskowany cel, jednak skarżący jej nie wyraził, co pozwala przyjąć spełnienie warunku z art. 124 ust. 3 u.g.n.

Niezależnie od powyższego Sąd nie podziela stanowiska organów orzekających, co do zgodności wnioskowanego zamierzenia z ustaleniami m.p.z.p. Przy czym nie ma racji skarżący, że m.p.z.p. nie przewiduje na terenie jego nieruchomości lokalizacji inwestycji celu publicznego. Bezpodstawnie skarżący domagał się też badania i uwzględniania w kontrolowanym postępowaniu ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Cytowany m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym na terenie nim objętym, a tym samym wiążącym erga omnes. W niniejszym postępowaniu nie ma podstaw do kwestionowania ustaleń obowiązującego planu miejscowego. Stosownie do art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi być zgodne z planem miejscowym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W myśl art. 15 ust. 2 tej ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Inwestor nie ma zatem swobody w ustaleniu przebiegu inwestycji celu publicznego. Przebieg wnioskowanej inwestycji nie może naruszać ustaleń planu. W rozpatrywanym przypadku ustalenia m.p.z.p. są zaś takie: zgodnie z rysunkiem m.p.z.p. (k. 53 akt administracyjnych organu I instancji) działki skarżącego oznaczone są symbolem R.02 i przebiega przez nie linia elektroenergetyczna z wyznaczonym pasem technologicznym. Zgodnie z częścią tekstową planu, ustaleniami § 8 dla terenu R.02 (Tereny rolnicze) pkt 3 - w granicach terenu elementarnego zlokalizowana jest napowietrzna linia elektroenergetyczna średniego napięcia wraz z wyznaczonym na rysunku planu pasem technologicznym stanowiącym strefę ograniczonego zagospodarowania w odniesieniu, do którego obowiązują zasady określone w § 7 ust. 6 niniejszej uchwały. Stosownie do § 7 ust. 6 pkt 2 m.p.z.p. adaptuje się istniejące sieci i urządzenia infrastruktury technicznej.

W myśl pkt 3 tego ustępu dopuszcza się w granicach planu budowę nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz przebudowę istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na zasadach i warunkach określonych w przepisach odrębnych. W pkt 4 ust. 6 ustalono zasadę prowadzenia sieci infrastruktury technicznej jako podziemnych. Gdyby treść planu ograniczała się tylko do tych zapisów, to stanowisko wnioskodawcy i organów orzekających miałoby uzasadnione podstawy. Jednak § 7 ust. 6 m.p.z.p. wprowadza dalsze uszczegółowienia, które są przepisami odrębnymi w rozumieniu pkt 3 ust. 6 i do których na równi odsyła § 8 w zakresie ustaleń dla terenu R.02 w pkt 3 uchwały. Mianowicie § 7 ust. 6 pkt 9 m.p.z.p. stanowi, że w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną ustala się: a) dla napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV ustala się pas technologiczny stanowiący strefę ograniczonego zagospodarowania o szerokości 5,0 m mierząc od osi istniejącej linii; c) w przypadku przebudowy (zmiany przebiegu) istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia ustalony pas technologiczny dla przebudowanej linii przestaje obowiązywać; e) sieć elektroenergetyczną należy prowadzić jako podziemną w liniach rozgraniczających ciągi komunikacyjne z lokalizacją złączy kablowo-pomiarowych na granicy z działką budowlaną.

Z wykładni systemowej przytoczonych zapisów wynika, że m.p.z.p. akceptuje aktualny przebieg napowietrznej linii elektroenergetycznej przez środek działek skarżącego, ale w przypadku przebudowy tej linii (zmiany przebiegu) wyznaczony pas technologiczny przestaje obowiązywać i sieć elektroenergetyczną należy prowadzić pod ziemią w liniach rozgraniczających ciągi komunikacyjne. Takie zapisy planu nie pozwalają na poprowadzenie linii podziemnej według dotychczasowego przebiegu linii napowietrznej, która przecinała działki skarżącego. Wniosek inwestora dotyczy niewątpliwie przebudowy istniejącej linii napowietrznej w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Zmieniłyby się parametry techniczne tej linii związane z jej wysokością i sposobem posadowienia, uległby zmianie jej przebieg, przebiegać miałaby w zasadzie równolegle w niewielkiej odległości do istniejącej linii napowietrznej przeznaczonej do rozbiórki. W ocenie Sądu na takie zamierzenie nie pozwalają ustalenia planu.

Na interpretację przytoczonych przepisów m.p.z.p. nie może mieć wpływu uzyskane przez inwestora zaświadczenie Burmistrza o zgodności projektowanej przebudowy z m.p.z.p. Zaświadczenie jest aktem wiedzy i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie jest możliwa kontrola ważności zaświadczenia (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2673/17, publ. w CBOSA), może być ono zawsze zastąpione nowym zaświadczeniem. Zaświadczenie ma wyłącznie walor dowodowy i jego treść może zostać podważona innymi dowodami (por. wyroki NSA z 29 lutego 2012 r.,sygn. akt II GSK 186/11, z 15 marca 2017 r., syg akt II GSK 1833/15, publ. w CBOSA). Przedstawiona wykładnia ustaleń planu nie pozwala zgodzić się z treścią zaświadczenia.

Dodatkowo zasadnym jest wyjaśnić organom orzekającym, że redakcja art. 124 u.g.n. wskazuje, że w drodze decyzji właściwy organ udziela zezwolenia w zakresie ust. 1 art. 124 u.g.n. W ustępach 4-7 art. 124 u.g.n. ustawodawca określił natomiast skutki wydania zezwolenia. Przepisy te są powszechnie obowiązujące, mają moc bezwzględnie wiążącą i nie ma potrzeby ich powielania w sentencji decyzji. Przepisy tego artykułu mają charakter uregulowań szczególnych, które – tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych – muszą być interpretowane dosłownie.

W związku z tym niedopuszczalne jest formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt. I OSK 1165/07, LEX nr 483193). Niezasadnie organ I instancji zawarł w związku z tym w sentencji decyzji rozstrzygnięcia w zakresie pkt 2 i 3. Pkt 3 ma tylko walor informacyjny. Natomiast pkt 2 rozstrzygnięcia jest niezgodny z art. 124 ust. 4 u.g.n., gdyż bezwzględnie zobowiązuje spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, podczas gdy ustawodawca wskazał, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4, umożliwiający dochodzenie roszczeń odszkodowawczych.

Sąd zauważa także, że uchylenie zaskarżonej decyzji uzasadnione byłoby też z tego powodu, że organ I instancji ustalając zakres ograniczenia korzystania z nieruchomości nie wskazał, mimo że inwestor określił, szerokość pasów technologicznych po wybudowaniu linii, a tylko pas na czas budowy. Ponadto na załączonej do decyzji mapie przedstawiono tylko przebieg linii elektroenergetycznej projektowanej i przeznaczonej do rozbiórki bez określenia obszaru koniecznego zajęcia terenu na czas wykonania robót budowlanych. Wyjaśnić należy, że załącznik graficzny pełni funkcję uzupełniającą do decyzji, obrazując określenie zakresu ograniczenia w formie graficznej.

Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że załącznik graficzny do decyzji stanowi co do zasady jej integralną część (tak NSA w wyroku z 31 maja 2017 r., sygn. I OSK 2618/16, por. też wyroki NSA z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 65/19 oraz z 7 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1809/18, publ. w CBOSA). Sentencja decyzji, jak i załącznik graficzny do którego odsyła powinny być spójne i mają moc wiążącą, wskazując na zakres rozstrzygania przez organ oraz zakres wynikającego z niej dla właściciela nieruchomości obowiązku i uprawnienia inwestora. Nie może ujść uwadze, że sporna decyzja udzielając z jednej strony zezwolenia na wejście na nieruchomość w celu dokonania na niej określonych robót budowlanych, z drugiej strony nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek udostępnienia nieruchomości i znoszenia zgodnych z zezwoleniem działań inwestora, co może skutkować przymusem jej wykonania i później jest podstawą roszczeń odszkodowawczych.

Dlatego konieczne jest precyzyjne rozstrzygnięcie przez organ wskazanych zagadnień, aby nie doszło do ograniczeń ponad potrzebną miarę, a jednocześnie było możliwe skuteczne przeprowadzenie inwestycji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 marca 2013r. sygn. akt II SA/Kr 128/13, publ. w CBOSA). W wyroku z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1302/20 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził zasadność uchylenia decyzji wydanej w trybie art. 124 u.g.n., jeżeli pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a załącznikiem graficznym, który stanowi jej integralną część, istnieją rozbieżności co do zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej. Treść decyzji, jak i jej załącznika graficznego winny ze sobą korespondować, winny być tożsame.

Ponadto dostrzec należy, że załącznik graficzny do decyzji organu I instancji nie został podpisany. Załącznik graficzny do decyzji stanowiąc jej integralną część powinien odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja administracyjna. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której integralną część ma stanowić, a także podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił decyzję organu II i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni treść art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot na rzecz skarżącego od organu kwoty 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, kwoty 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.) z uwagi na zaistnienie sytuacji szczególnej związanej z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 i związanym z tym zagrożeniem dla życia i zdrowia stron oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.