Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z "[...]" r., nr "[...]", sprostowaną postanowieniem z "[...]" r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "organ II instancji", "Kolegium"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza (dalej jako: "organ I instancji") z "[...]" r., nr "[...]", o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]", położonej w obrębie L., gm. P. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazało, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Z. B. z 21 lutego 2019 r. Postanowieniem z "[...]" r. organ I instancji zawiesił postępowanie w związku z przystąpieniem do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem. W wyniku wniesienia zażalenia postanowienie to zostało uchylone przez organ II instancji.
Kolegium uchyliło też kolejne postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania z "[...]" r. Następnie organ I instancji dwukrotnie orzekał w sprawie odmownie - decyzjami z "[...]" r. Decyzje te zostały uchylone przez Kolegium, które uznało za zasadne najpierw zwiększenie granic obszaru analizowanego, a następnie wyjaśnienie, czy znajdująca się w obszarze analizowanym zabudowa zagrodowa jest rzeczywiście związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a także, czy na działce nr "[...]", dla której wydane zostało pozwolenie na budowę, jest już rozpoczęta budowa, na jakim etapie i czy zabudowa ta może być odniesieniem dla działki objętej wnioskiem.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z "[...]" r. organ
I instancji po raz trzeci odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z powodu braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej jako: "u.p.z.p."). Wyjaśnił, że działka nr "[...]" o powierzchni 0,0998 ha położona jest w oderwaniu od skupionej zabudowy wsi. Bezpośrednim jej otoczeniem są działki, które mają charakter rolny i wolne są od zainwestowania. Do analizy wyznaczony został obszar w odległości 90 m od wszystkich granic terenu inwestycji (co odpowiada trzykrotnej szerokości frontu działki), a następnie został powiększony w kierunku wschodnim i zachodnim o kolejne 90 m, czyli o 100% więcej w stosunku do minimalnej odległości wynikającej z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588).
Jednocześnie organ nie zdecydował się na rozszerzenie obszaru w pozostałych dwóch kierunkach ze względu na to, iż nie wpłynęłoby to na wynik analizy. Organ I instancji wskazał, że nie zdecydował się również na dalsze rozszerzenie obszaru analizowanego w kierunku wschodnim, dla ujęcia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która realizowana jest na działce nr "[...]", gdyż ujęcie tej działki wymagałoby wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu niemal 500 m od terenu inwestycji (czyli o 450% więcej od minimalnej odległości wynikającej z ww. rozporządzenia).
W związku z tym, że obszar analizy został rozszerzony tylko w dwóch kierunkach (wschodnim i zachodnim) obszar ten nie został wyznaczony w formie okręgu. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znalazły się działki, na których występuje zabudowa, tj. działka nr "[...]" i działka nr "[...]". Na działce nr "[...]" znajduje się budynek mieszkalny w zabudowie siedliskowej. Na działce nr "[...]" jest dopiero rozpoczęta budowa siedliska rolniczego w skład którego wchodzi budynek mieszkalny i gospodarczy (obecnie trwa budowa budynku mieszkalnego). Organ I instancji stwierdził, że to, iż na działkach o nr "[...]" nie ma innych budynków poza mieszkalnym nie oznacza, że działki te nie stanowią zabudowy siedliskowej, a jedynie może świadczyć o kierunku prowadzonego gospodarstwa (w przypadku działki nr "[...]") lub o nowopowstającej zabudowie siedliskowej (w przypadku działki nr "[...]"). Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu określona jest w wydanych decyzjach lokalizacyjnych oraz w prowadzonej przez Starostwo Powiatowe ewidencji gruntów i budynków.
Na działce nr "[...]" o powierzchni 4,6417 ha, na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych, od kilkunastu lat funkcjonuje zabudowa siedliskowa. Grunty zajęte pod budynkiem mieszkalnym oznaczone są w ewidencji gruntów i budynków jako grunty rolne zabudowane i zajmują powierzchnię 0,3303 ha, natomiast około 3 ha tej działki stanowią łąki trwale, które są corocznie wykaszane, a więc użytkowane rolniczo. Na działce nr "[...]" o powierzchni 0,4120 ha na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych powstaje zabudowa zagrodowa, którą w pierwszej kolejności inicjuje budynek mieszkalny i gospodarczy, w dalszej perspektywie inwestor ma zamiar również pobudować stajnię. Zdaniem organu I instancji nie ma podstaw aby domniemywać, iż zabudowa ta jest użytkowana niezgodnie ze swoim przeznaczeniem. Organ I instancji wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych, zgodnie z którymi siedliskiem jest także działka, na której znajduje się wyłącznie budynek mieszkalny.
Podniósł, że zabudowa mieszkaniowa i zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, stanowią odmienny rodzaj zabudowy. W myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Pojęcie zabudowy zagrodowej należy interpretować mając na uwadze zarówno rodzaj, jak i funkcję, jaką ma ona spełniać. W ramach takiej zabudowy - różnej rodzajowo od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czy wielorodzinnej - budowa i użytkowanie budynków, w tym na cele mieszkalne, podporządkowane jest odmiennej funkcji terenu wynikającej ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntów rolnych, z którymi pozostaje w ścisłym związku.
Grunty rolne zabudowane albo niezabudowane w myśl przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie tracą takich cech do momentu formalnego ich wyłączenia z produkcji rolnej.
Dalej organ I instancji odniósł się do działki nr "[...]". Wskazał, że na części tej działki, obejmującej jej południową część, przylegającą do drogi gminnej, decyzją z dnia "[...]" r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Starosta decyzją z "[...]" r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy - 92,87 m2, o powierzchni użytkowej - 97,45 m i kubaturze - 532,90 m. Zgodnie z informacją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor złożył zawiadomienie o rozpoczęciu robót budowlanych. Prace budowlane na tym terenie nie zostały jednak do dnia dzisiejszego rozpoczęte, ze względu na fakt, iż inwestorzy obecnie realizują budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego w zabudowie siedliskowej na działce nr "[...]".
Organ I instancji przyjął, biorąc pod uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych, że działką sąsiednią jest działka, dla której zostało wydane pozwolenie na budowę i na której jest już usytuowany budynek w stanie surowym zamkniętym. Zaznaczono, że planowana na działce nr "[...]" inwestycja nie stanowi jeszcze istniejącej zabudowy i może w ogóle nie powstać, dlatego nie stanowi punktu odniesienia dla planowanej inwestycji. Dodatkowo organ I instancji wyjaśnił, że front działki nr "[...]" wynosił 105 m, a więc był trzy razy większy od działki nr "[...]" i w obszarze analizowanym uwzględniono działki nr "[...]" (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), które przylegają do obrzeży zwartej zabudowy wsi L. Poza tym działka nr "[...]" położona jest na terenie, który zgodnie z obowiązującym studium, zmienionym w 2018 r., przeznaczony został na funkcję mieszkaniową jednorodzinną i rekreacji indywidualnej.
Natomiast działka nr "[...]" według studium to teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Organ I instancji podał, że teren planowanej inwestycji położony jest na Obszarze Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior "[...]". Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały Nr XXX/671/17 Sejmiku Województwa "[...]" z dnia 26 września 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior "[...]" na terenie tym zakazuje się m.in. "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Działka nr "[...]" leży częściowo w pasie ochronnym jeziora R. Warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. uznano za spełniony po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.
Przy czym organ wyjaśnił, że projektu decyzji odmownej nie przekazywał do uzgodnienia z powodu braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ I instancji uznał za spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p.
W odwołaniu pełnomocnik Z. B. zarzucił, że przeprowadzona analiza jest niepełna. Wskazał, że w trakcie zapoznawania się z aktami nie został mu przedstawiony projekt decyzji, analizy i załącznika graficznego. Podnosił, że znajdująca się w obszarze analizowanym zabudowa nie ma charakteru zabudowy zagrodowej, gdyż na działce nr "[...]" od kilkunastu lat występuje tylko budynek mieszkalny i w przyszłości nic się nie zmieni. Oświadczył, że w sąsiedztwie nie ma działalności rolniczej, występują tylko budynki mieszkalne. Zdaniem skarżącego, organ powinien rozszerzyć obszar analizowany na działki nr "[...]". Zarzucił nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości na analizowanym terenie. Podkreślił, że decyzją z "[...]" r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla działki nr "[...]".
Wymienioną na wstępie decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zarzuty i argumenty odwołania za niezasadne. Organ II instancji wskazał na związany charakter decyzji o warunkach zabudowy. Omówił przesłanki wydania decyzji pozytywnej. Uznał, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo. Zdaniem Kolegium, organ I instancji racjonalnie i logicznie wyjaśnił, z jakich względów niecelowe jest dalsze zwiększanie granic tego obszaru. Uwzględniono, że w wyznaczonym obszarze analizowanym działkami zabudowanymi są działka nr "[...]" - na której znajduje się zabudowa siedliskowa i działka nr "[...]" - na której powstaje zabudowa siedliskowa. Kolegium wskazało, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko co do tego, iż zabudowa jednorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej. Istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej.
Zauważono, że z zabudową zagrodową, a tym samym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego może wiązać się szereg różnego typu uciążliwości mających charakter immisji (odory, hałasy), przy czym decydującym jest w tym zakresie społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów. Na terenach rolnych winna powstawać zabudowa zagrodowa, gdzie funkcja mieszkaniowa jest podporządkowana rolnej funkcji terenu, której uzupełnienie może stanowić zabudowa usługowa niektórych typów, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, czy obiekty infrastruktury technicznej. Kolegium zaznaczyło, że w toku postępowania ustalono w sposób bezsporny, że zabudowa na wskazanych działkach jest zabudową siedliskową.
Tym samym wnioski z przeprowadzonej analizy są prawidłowe. Planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia wniosku i ustalenia warunków zabudowy.
Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez Z. i A. B. (dalej jako: "skarżący"), którzy zarzucili nierówne traktowanie przez organ I instancji właścicieli nieruchomości w kompleksie działek sąsiadujących z ich działką nr "[...]", co stoi w sprzeczności z art. 8 k.p.a. Podnieśli, że w odpowiedzi na wniosek organ I instancji zawiesił wydanie decyzji na okres 9 miesięcy. Natomiast sąsiad w dniu "[...]" r. otrzymał pozytywną decyzję o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]", położonej podobnie jak ich działka. Fakt ten bezsprzecznie potwierdza, że nie zostali potraktowani na równi z sąsiadem. Do skargi skarżący dołączyli decyzję o warunkach zabudowy oraz pozwolenie na budowę dla działki nr "[...]". Wskazali, że organ I instancji ustalił analizowany obszar w kierunku wschodnim i zachodnim, a powinien również uwzględnić analizowany obszar w kierunku południowo-wschodnim.
W przypadku działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nr "[...]" organ I instancji przyjął do analizy odległości: 500 m, 400 m i 350 m, w tym parametry działki nr "[...]", do której działka skarżących miała również odniesienie. Skarżący zarzucili też, że przed wydaniem decyzji, przy zapoznawaniu z aktami sprawy, organ I instancji nie przedstawił analizy i projektu decyzji. Organ I instancji poinformował, że te dokumenty są niepotrzebne, a wydając decyzję stwierdził, że strona nie wniosła uwag do sprawy. Skarżący zaznaczyli, że nie można było wnieść uwag do dokumentów, których nie przedstawiono. Podnieśli, że wątpliwości budzi sposób sporządzenia analizy i jej kontroli. Zdaniem skarżących, sam fakt nieudostępniania analizy i projektu decyzji z akceptacją Burmistrza lub osoby upoważnionej, utwierdza w przekonaniu, że nie była poddana kontroli. Brak odniesienia się do postawionych w odwołaniu zarzutów świadczy o tym, że Kolegium w ogóle ich nie rozważało. O wadliwości decyzji wydanej przez Kolegium świadczy też podanie w niej błędnej daty decyzji organu I instancji.
W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach. Do skargi skarżący załączyli dodatkowo zdjęcia działki nr "[...]" oraz zabudowy mieszkaniowej o nieskonkretyzowanej lokalizacji, określanej przez autora mianem "na tym terenie".
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 11 stycznia 2021 r. skarżący wnioskowali o rozszerzenie obszaru analizowanego. Załączyli zdjęcia działki nr "[...]". Wskazali, że na tej działce jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (w sumie 6 domów). Stwierdzili, że trzy budynki mieszkalne znalazły się w obszarze analizowanym do działki nr "[...]". Podnieśli, że na działce nr "[...]" o zabudowie zagrodowej od kilkunastu lat występuje tylko budynek mieszkalny jednorodzinny. Właściciel nie prowadzi gospodarstwa rolnego i mieszka w Warszawie. Na działce odpoczywa głównie latem. Akcentowali, że na analizowanym terenie wydane zostały tylko dwa pozwolenia dla budownictwa siedliskowego, dla działki nr "[...]" w 2003 r. i dla działki nr "[...]" w 2019 r., na której została rozpoczęta budowa budynku mieszkalnego. Poza tym teren rozwija się w kierunku budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego. Podali, że w terenie wybudowanych zostało 21 nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, co zdaniem skarżących powinno mobilizować organ do wytyczenia większego obszaru analizowanego.
Pismem z 8 stycznia 2021r. Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi skarżący wnieśli o przeprowadzenie rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.) z uwagi na zaistnienie sytuacji szczególnej związanej z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 i związanym z tym zagrożeniem dla życia i zdrowia stron oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści.
Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja odmowna wydana została zgodnie z przepisami u.p.z.p., z poszanowaniem zasad unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko przekonująco uzasadniły. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził naruszenia art. 8 § 1 k.p.a.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w przypadkach, które nie dotyczą inwestycji celu publicznego, w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydania takiej decyzji w sytuacji braku planu wymaga w szczególności, w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych. Właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p). Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Rolą organu rozpatrującego wniosek o wydanie warunków zabudowy jest przesądzenie zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującymi w tym zakresie krajowym porządkiem prawnym. Z treści art. 56 i 61 u.p.z.p. wyraźnie wynika, iż decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie pozostawił uznaniu organu wykonawczego gminy. Właściwy organ winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać pozytywną decyzję jedynie wówczas, jeżeli inwestor spełni wszystkie wymagania określone przepisami art. 61 u.p.z.p. Tym samym, decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem związanym. Tylko jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną.
Organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących (takich, jakie przysługiwałyby mu przy realizacji władztwa planistycznego) i ma obowiązek uwzględnić wniosek tylko, co podkreślić trzeba, gdy stwierdzi łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Takie działanie koresponduje z zasadą wolności zagospodarowania terenu, określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tego ostatniego przepisu, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych ustawą. Omawiana ustawa precyzuje zaś w art. 61 jakie warunki muszą zostać spełnione dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Z decyzji organów obu instancji wynika, że przyczyną nieuwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr "[...]" było stwierdzenie braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym unormowaniem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Wykładnia dokonana przez organy orzekające i zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest prawidłowe. Unormowanie to ustanawia zasadę dobrego sąsiedztwa, wymagającą dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p jest ochrona ładu przestrzennego. W doktrynie jak i judykaturze przyjmuje się zgodnie, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przyjmuje się, że na danym terenie mogą występować różne funkcje. Warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2551/11; z 10 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1649/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Łączenie sprzecznych funkcji mogących na siebie niekorzystnie oddziaływać w ramach zagospodarowania jednego terenu należy uznać za niezgodne z zasadą ładu przestrzennego, tworzy to bowiem rodzaj chaosu przestrzennego i może prowadzić do konfliktów społecznych (tak. NSA w wyroku z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2209/19, publ. w CBOSA). W wyroku z dnia 10 września 2010r., sygn. akt II OSK 1334/09 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pod względem kontynuacji funkcji podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można byłoby racjonalnie uzasadnić.
W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie nie budzi też wątpliwości, że w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (vide: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 997/06, publ. LEX nr 355295 oraz z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 919/07, publ. LEX nr 488144 także prof.
Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. 2 C.H. Beck, W-wa 2005, str. 493 – 499). Chodzi tu o istnienie działki zabudowanej znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, czyli zabudowy terenu. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczana tylko i wyłącznie przez linię graniczną przyległych działek. Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony ładu przestrzennego. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż działką sąsiednią w rozumieniu omawianego przepisu jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, publ.
LEX nr 322451). Przepis § 3 ust. 1 i 2 tegoż rozporządzenia stanowi, że dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis ten określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając tym samym ustalenie obszaru analizowanego o promieniu przekraczającym trzykrotną szerokość frontu działki, który nie może być mniejszy niż 50 m, co pozwala na ustalenie rozległości badanego terenu dla każdego przypadku oddzielnie.
Wynika to z potrzeby szerokiego rozumienia sąsiedztwa. Nie oznacza to jednak automatycznie, że przyjęte w badanej sprawie granice obszaru analizowanego (trzykrotność frontu działki do 90 m rozszerzone w kierunku wschodnim i zachodnim o kolejne 90 m) były niewystarczające do przeprowadzenia prawidłowej analizy spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W wyroku z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3618/19 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że rozszerzanie granic obszaru analizowanego musi być uzasadnione. Wskazał, że nie można twierdzić, że za teren sąsiedni czy działkę sąsiednią można potraktować działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje uznać, że obszar analizowany powinien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego.
NSA podkreślił, że sięganie do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś planowana zabudowa. W przedmiotowej sprawie brak jest właśnie szczególnych cech zagospodarowania, które uzasadniałyby dalsze rozszerzanie granic obszaru analizowanego. Zabudowa wnioskowanej działki prowadziłaby w istocie do dalszego rozproszenia zabudowy mieszkaniowej na zachód od zabudowy miejscowości L., gdzie znajduje się otwarta przestrzeń łąk i jeziora R. Z analizy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji wynika bezspornie, że bezpośrednie sąsiedztwo przedmiotowej działki to grunty rolne niezabudowane.
W dalszej perspektywie na północ i zachód znajduje się jezioro R. Wnioskowana działka nr "[...]" otoczona jest gruntami rolnymi, a najbliższa zabudowa na działce nr "[...]", położona po przeciwległych stronach działki nr "[...]" funkcjonuje jako siedliskowa i powstała w związku z posiadaniem wymaganego areału do prowadzenia gospodarstwa rolnego.
W judykaturze ukształtował się pogląd, który skład orzekający podziela, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jedno lub wielorodzinnej i te dwie funkcje wykluczają się. Stosownie do § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz.1065) zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa służy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. W wyroku z 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 863/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej (art. 553 K.c.).
Przyjmuje się, że zabudowa zagrodowa to siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Budynki mieszkalne jednorodzinne w ramach budownictwa zagrodowego wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych (por. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1536/07, LEX nr 477263; z dnia 19 września 2017 r., sygn. II OSK 2267/16, LEX nr 2409703).
W wyroku z 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3184/19 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie istnieją powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Układ przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną niekoniecznie musi być skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej czy siedliska. NSA dostrzegł też, że gospodarstwo rolne, z którym związana jest zabudowa zagrodowa nie musi być położone na terenie tej samej miejscowości, ale może znajdować się w innej części gminy (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.).
W związku z tym, nie ma podstaw przekonanie skarżących, że zabudowa zagrodowa na działkach nr "[...]" nie jest związana z prowadzeniem działalności rolniczej. Jak podają sami skarżący, zabudowa na działce nr "[...]" jest dopiero w trakcie realizacji, nie można w związku z tym wywodzić, że nie będzie związana z produkcją rolną. Poza tym organ wyjaśnił, że działka nr "[...]" jest użytkowana rolniczo (wykaszane są łąki). Organ I instancji wykazał bezspornie, że zabudowa tych działek została dopuszczona jako zagrodowa, na zasadzie wyjątku, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Dlatego nie może stanowić jedynego punktu odniesienia dla zabudowy, która wyjątku tego nie spełnia.
W warunkach rozpoznawanej sprawy, niezależnie od oceny, czy realizacja przedsięwzięcia mogłaby kolidować z rolniczym charakterem najbliżej położonego terenu i funkcjonującą na nim zabudową siedliskową, w ocenie Sądu, przesądzające znaczenie ma fakt, że wnioskowana zabudowa nie koncentruje się przy zabudowie o funkcji wyłącznie mieszkaniowej. Utrzymanie zabudowy rozproszonej jest uzasadnione tylko w przypadku zabudowy zagrodowej gospodarstw rolnych z uwagi na charakter działalności rolniczej, wykorzystującej znaczne obszary na uprawę roślin, czy hodowlę zwierząt. Wynika to z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym unormowaniem przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Tylko w takiej sytuacji możliwa jest swobodna lokalizacja nowej zabudowy na terenie dotychczas niezurbanizowanym. W innych przypadkach muszą być bezwzględnie respektowane wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który ma zapobiec rozproszeniu zabudowy o innym charakterze.
Powoływane przez skarżących działki nr "[...]" mają zupełnie inne uwarunkowania. Z akt sprawy wynika, że dla działki nr "[...]" wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej z uwagi na wymaganą powierzchnię gospodarstwa rolnego w tej gminie, może być więc zabudowana na zasadzie omówionego wyjątku. Na działce nr "[...]" jak dotychczas nie ma żadnej zabudowy, którą można byłoby brać pod uwagę do ustalania cech nowej zabudowy mieszkaniowej. Poza tym działka ta jest bardzo duża obszarowo, przylega do drogi gminnej i ma trzykrotnie większy front działki niż działka skarżących. Zezwolenie wydane zostało temu samemu podmiotowi, który realizuje zabudowę siedliskową na działce nr "[...]". Natomiast działki nr "[...]" położone są znacznie bliżej wsi L. i oddzielone są od działki skarżących zabudową zagrodową.
Wskazane okoliczności uzasadniały ograniczenie obszaru analizowanego. Przyjęte przez organy orzekające granice tego obszaru były wystarczające i uwzględniały specyfikę otoczenia. W ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że rozszerzenie obszaru analizy nie miałoby znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż zabudowa mieszkaniowa miejscowości L. koncentruje się w kierunku południowo-wschodnim. Wskazywana zabudowa siedliskowa na działce nr "[...]" to ostatnia zabudowa w kierunku północno-zachodnim. Dalej brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Oznacza to, że w otoczeniu działki objętej wnioskiem brak jest zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla parametrów wnioskowanego zamierzenia. Zabudowa zagrodowa gospodarstw rolnych nie daje podstaw do wyznaczenia obowiązkowych parametrów nowej zabudowy, takich jak linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu według wytycznych odpowiednio § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to parametry zabudowy wprost wyszczególnione zostały w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i powinny zgodnie z tym unormowaniem stanowić przede wszystkim kontynuację istniejącej zabudowy.
W warunkach rozpoznawanej sprawy, wobec faktu występowania w pobliżu przedmiotowej działki tylko zabudowy zagrodowej i to znacznie oddalonej od drogi publicznej, zresztą tak jak i działka skarżących, nie można wywieść usprawiedliwienia dla zastosowania § 4 ust. 4 czy § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdyż w obszarze analizowanym brak jest zabudowy, która pozwalałaby na czynienie odstępstw dla zabudowy o funkcji wyłącznie mieszkaniowej.
Z tych przyczyn organy orzekające nie mogły uwzględnić wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej działki. Nastąpiłoby to bowiem wbrew przepisom i stanowiło naruszenie prawa. Powołane przepisy, co podkreślić jeszcze raz należy, mają charakter związany. Jasno określają kryteria, jakimi właściwy organ ma obowiązek kierować się przy rozpatrywaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie pozostawiając w tym względzie organowi żadnego luzu decyzyjnego. W związku z tym, organ nie mógł kierować się względami słuszności, dlatego także i Sąd nie mógł kierować się takimi dyrektywami przy rozpatrywaniu skargi.
Wskazać też należy, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona w drodze ustawy. Także art. 140 Kodeksu cywilnego stanowi, że właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa w granicach określonych przez ustawy. W rozpoznawanej sprawie granice te określa właśnie omówiony art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, że organ I instancji przy zapoznawaniu z aktami przed wydaniem decyzji nie udostępnił projektu decyzji wraz z analizą, to stwierdzić należy, że okoliczność ta pozostawała bez wpływu dla rozstrzygnięcia. Bezspornie skarżący decyzję otrzymał wraz z załącznikami i do ich treści odniósł się w odwołaniu od decyzji. Organ II instancji rozważył argumenty skarżącego i zajął w tym zakresie stanowisko, wskazując że analiza została sporządzona prawidłowo i wyjaśnił dlaczego tak uważa. Działanie takie spełnia wymagania art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy sprostował też, na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., oczywistą omyłkę w zakresie błędnego wskazania w zaskarżonej decyzji daty decyzji organu I instancji. Zważyć należy, że stan faktyczny i prawny analizowanego terenu ustalony przez organ jest zbieżny z dokumentami przedkładanymi przez skarżących. Sporna była tylko ocena istniejących uwarunkowań. Z podanych wyżej przyczyn Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że decyzja odmowna wydana została w oparciu o niepełną analizę.
Stosownie do art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W wyroku z 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1871/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przez "utrwaloną praktykę" w rozumieniu cytowanego przepisu rozumieć trzeba zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Podkreślił, że praktyka organów administracji, o której mówi wskazany przepis, powinna być przede wszystkim zgodna z prawem. Tylko taka bowiem praktyka może być uznana za odpowiadającą zasadzie pewności prawa i być źródłem uzasadnionych oczekiwań (por. A. Wróbel, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz Komentarz aktualizowany do K.p.a., uwaga 21 do art. 8, Lex 2020).
W warunkach niniejszej sprawy, jak wyjaśniono, powoływane przez skarżących nieruchomości miały odmienne uwarunkowania faktyczne i prawne, i znajdowały się w znacznej odległości od działki skarżących, a przez to nie mogły zostać uznane za działki sąsiednie w rozumieniu cytowanych przepisów.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako niezasadną.