Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.) w związku z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej: u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania E. T. od decyzji z dnia 28 lipca 2022 r. wydanej z upoważnienia Wójta Gminy przez Inspektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (organ pierwszej instancji) w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J. T.– utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:
W dniu 6 lipca 2022 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek E. T. (skarżący, strona) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. T. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 28 lipca 2022 r., odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że z akt sprawy wynika, że E. T. sprawuje opiekę nad matką J. T., która zgodnie z orzeczeniem jest osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji. Mąż J. – W. T.od 1977 r. nie żyje. Stan zdrowia matki strony i konieczność nieustannej pomocy w codziennych czynnościach, nawet tych najprostszych spowodowały, że wnioskodawca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu zapewnienia właściwej opieki mamie.
Skarżący posiada lekki stopień niepełnosprawności i z tego tytułu pobiera rentę, jednak nie stanowi to przeszkody w zapewnieniu właściwej opieki matce. W przypadku skarżącego nie została jednak spełniona przesłanka, która jest określona w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w myśl, której świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z orzeczenia wydanego przez Lekarza Orzecznika ZUS wynika, że całkowita niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji J. T. istnieje od września 1997 r., czyli powstała w wieku 62 lat, co stanowi negatywną przesłankę w ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, kwestionując jej zasadność.
Pismem z dnia 15 września 2022 r. Kolegium pouczyło skarżącego o możliwości zwrócenia się do organu emerytalno-rentowego z wnioskiem o zawieszenie prawa do renty, które to prawo stanowiło jedyną negatywną przesłankę przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego.
W dniu 27 września 2022 r. skarżący złożył pismo, w którym powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie o sygn. akt SK 2/17, wniósł o przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu własnej decyzji z dnia 17 października 2022 r. Kolegium wskazało, że przesłanka odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia oparta na przepisach art. 17 ust. 1 b u.ś.r. jest niezasadna. Orzecznictwo sądów administracyjnych (wykształcone wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13) w tym zakresie jest ugruntowane i podziela pogląd, według którego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1 b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium stwierdziło, że wnioskowane świadczenie nie mogło być jednak przyznane z uwagi na okoliczność pobierania przez wnioskodawcę renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, w szczególności jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty. Podniosło, że negatywne rozstrzyganie przez organy administracji o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego osób o ustalonym prawie do emerytury lub renty jest obecnie powszechnie podważane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podkreśla się bowiem, iż brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).
Egzegeza tego przepisu musi być zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Dalej wskazało, że opowiada się za stanowiskiem, iż prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyrażonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Należy przyznać rację temu poglądowi, który dostrzega brak równego traktowania tej grupy osób oraz osób, którym ustawodawca pozostawił możliwość dokonywania wyboru pomiędzy prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, a możliwością niepodejmowania zatrudnienia lub też rezygnacji z zatrudnienia oraz osób uprawnionym do więcej niż dwóch świadczeń o jakich mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., także uprawnionym do dokonywania wyboru w przypadku zbiegu wymienionych w tym przepisie świadczeń.
Z tych względów w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organy mają obowiązek poinformować skarżącego o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty. W niniejszej sprawie skarżący został poinformowany, iż winien dokonać wyboru jednego ze świadczeń. W odpowiedzi do Kolegium wpłynął dokument od E. T., z którego wynika, że strona prawa do renty nie zawiesi. Można tym samym przyjąć, iż wolą strony jest nadal otrzymywanie świadczenia w postaci renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Skarżący podtrzymał wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, bez zawieszania prawa do renty. Zdaniem Kolegium, osoba częściowo niezdolna do pracy zgłaszając zamiar wykonywania stałej lub długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powinna na czas sprawowania tej opieki zawiesić pobieranie renty, pośrednio wykazując w ten sposób, że jej warunki zdrowotne gwarantują wykonywanie tych niełatwych czynności w sposób zapewniający realne wsparcie dla osoby potrzebującej.
Z uwagi na wynikającą z ogółu przepisów systemu zabezpieczenia normę wykluczającą kumulacje świadczeń oraz nakaz równego traktowania przez prawo osób znajdujących się w tej samej sytuacji prawno - faktycznej, Kolegium podjęło czynności informacyjne w stosunku do strony, pozwalające na umożliwieniu jej dokonania wyboru świadczeń, a wobec jej jednoznacznej wypowiedzi, odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego znajduje oparcie w przepisach prawa. Uznać zatem należało, że skarżącemu, w związku z odmową zawieszenia prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium skarżący wniósł o jej zmianę oraz zmianę decyzji organu pierwszej instancji poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z dodatkowego zatrudnienia z uwagi na potrzebę opieki nad matką. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: art. 32 ust. 2 w zw. z art 67 ust. 2, art. 68 ust. 3 i art. 69 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie; art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zawierającej liczne wzajemne sprzeczności, stwierdzenia między innymi oparte na stworzeniu kategorii "wtórnej niekonstytucyjności normy zawartej w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r., która w obowiązującym aktualnie kształcie, odczytywana literalnie dyskryminuje opiekunów osób niepełnosprawnych pobierających świadczenia inne niż renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego", jak również pomieszanie dwóch porządków w postaci potraktowania łącznie uprawnień opisanych w ustawie o pomocy społecznej z uprawnieniami wynikającymi z ustawy o emeryturach i rentach, jako zbiorczej kategorii zabezpieczenia społecznego; art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. poprzez ich zastosowanie pomimo ich uchylenia i utraty przez nie mocy obowiązującej w związku z wydaniem i opublikowaniem w Dzienniku Ustaw przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroków Trybunału Konstytucyjnego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z 25 stycznia 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, dalej: ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.
Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Kwestionowana decyzja w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wydana została zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, z poszanowaniem zasad unormowanych w k.p.a.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z prawem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Rozważając tę kwestię należy mieć na uwadze cel przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a także kontekst historyczny wprowadzenia regulacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób będących adresatami zawartej tam normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc finansowa Państwa rodzinom dotkniętym niepełnosprawnością, które z powodu konieczności sprawowania faktycznej opieki przez jej członka nad osobą niepełnosprawną pozbawione są przez to źródła dochodu. Określony w art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunek "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" należy łączyć z wymogiem sprawowania stałej lub długotrwałej i osobiście świadczonej opieki. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy z powodu konieczności sprawowania opieki.
Przyjmuje się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie bezrobotnej, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w formach określonych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta w celu sprawowania opieki. Dla ustalenia niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki wystarczające jest stwierdzenie, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną, nie ma przeszkód faktycznych ani prawnych do podjęcia przez niego zatrudnienia i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy w zakresie obiektywnie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. W orzecznictwie powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak np: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Literalna wykładnia tego przepisu prowadziła do wniosku, że posiadanie prawa do renty wykluczało w ogóle ubieganie się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Problematyka zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają ustalone prawo do emerytury, czy renty stała się przedmiotem licznych już orzeczeń sądów administracyjnych. W niektórych z nich przyjmowano, że należy kierować się literalną wykładnią tego przepisu. Akcentowano w tym względzie, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazywano, że emerytura czy renta jest niejako odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę uzyskiwanym po przepracowaniu określonego czasu i w określonym ustawowo wieku. Przyjmowano, że emerytura, czy renta są silniejszym prawem i ustawodawca świadomie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył te, które mają już ustalone prawo do emerytury lub renty (por. wyroki NSA z 6 kwietnia 2017 r.; I OSK 2950/15, z 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18; z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1334/20, CBOSA).
W judykaturze prezentowane jest też przeciwne stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1189/20; 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, CBOSA). We wskazanych wyrokach podkreślana jest potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, gdyż proces wykładni prawa nie może ograniczać się do dyrektyw językowych. Zauważa się, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, CBOSA).
Ta linia orzecznicza zwraca uwagę na kontekst historyczny pojawienia się art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w systemie prawa. Uwzględnia się, że w dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym, wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury czy renty.
Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Podkreśla się, że odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej (zob. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, CBOSA). Zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, zasadne jest odstąpienie od literalnej, językowej wykładni tego przepisu i oparcie się na efektach zastosowania prokonstytucjnej wykładni celowościowej, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69), (wyrok NSA z 23 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1160/21, CBOSA).
W niniejszej sprawie ustalono bezspornie, że skarżący zamieszkuje z matką i sprawuje nad nią całodobową opiekę. Taki stan rzeczy obiektywnie uniemożliwia skarżącemu podjęcie regularnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżący, jako rencista z tytułem częściowej niezdolności do pracy niewątpliwie ma prawo podjąć zatrudnienie. Z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką nie może dorobić do niskiej renty. W tym kontekście prawo rencistów do świadczenia pielęgnacyjnego potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują zatrudnienia, które mogliby podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym.
Trybunał Konstytucyjny potwierdził w ten sposób, że sam fakt pobierania renty nie dyskwalifikuje do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał nie wypowiadał się natomiast na temat możliwości pobierania jednocześnie i renty, i świadczenia pielęgnacyjnego. Z wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika natomiast, że świadczenie pielęgnacyjne nie może pozostawać w zbiegu z dochodami za pracę lub świadczeniami socjalnymi zapewniającymi źródło utrzymania, bowiem świadczenie pielęgnacyjne ma zapewnić właśnie źródło utrzymania tym, którzy z powodu sprawowania opieki są go w ogóle pozbawieni.
Wskazać należy, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną. Norma taka została wprowadzona w art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2021 r., poz. 291 ze zm. - dalej jako: u.e.r.f.u.s.).
Przepisy każdej z wymienionych ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. czy art. 96 ust. 1 i ust. 2 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z nich. Natomiast jedyną regulacją prawną dotyczącą zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, czy renty z tytułu niezdolności do pracy, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W świetle przedstawionej prawidłowej wykładni tego przepisu, potwierdzonej wyrokiem TK sygn. SK 2/17, należy uznać, że istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako związana nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty tego świadczenia. Warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego ze świadczeń.
Jak zasadnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2022 r, sygn. akt I OSK 1242/21 (CBOSA), "skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19)". Wybór taki w rozpoznawanej sprawie mógł zostać zrealizowany przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s., o czym strona została poinformowana. Zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu o konieczności zawieszenia renty.
Oznacza to, że strona ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie dokonała wyboru świadczenia, choć miała taką możliwość; nie wykazała, że złożyła wniosek do organu rentowego o zawieszenie renty i nie przedłożyła decyzji o wstrzymaniu wypłaty renty. Zatem, na dzień orzekania przez Kolegium nie ustała negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., co stanowiło samodzielną przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia (por. wyroki WSA w Olsztynie z 29 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 157/22 i z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 210/22, CBOSA).
Z powyższych względów Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska prezentowanego w wyroku WSA w Poznaniu z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po 402/21, a także wyroku NSA z 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2052/21 (CBOSA). W wymienionym wyroku NSA wyrażono pogląd, że zestawienie treści przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 2/17 nie pozostawia żadnych wątpliwości, że zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłączenie przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego osobom posiadającym ustalone prawo do wskazanych w tym przepisie świadczeń, nie obejmuje sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty. Zdaniem NSA zgodnie z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP i wobec braku zmiany przepisów przez ustawodawcę, osoby mające ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach ogólnych, to jest po spełnieniu wymogów wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Interpretacja taka uwzględnia wyłącznie literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., podczas gdy, w ocenie tutejszego Sądu, prawidłowa wykładnia analizowanego przepisu wymaga, jak wskazywano powyżej, oparcia się na efektach zastosowania prokonstytucyjnej wykładni celowościowej i systemowej pozwalającej na realizację m.in. zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust.
- 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2)
Jednocześnie zauważyć należało, iż doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 17 ust. 1 b u.ś.r., które to naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy w wyżej wyłożonych powodów. Otóż organ odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego powołując się również na w/w przepis, który uznany został przez TK za nieodpowiadający wzorcom ustawy zasadniczej. Nastąpiło to na mocy wyroku Trybunału z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Sąd stoi na stanowisku, że skutkiem wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, jest zmiana obszaru zastosowania przepisu art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II SA/Rz 1090/19, CBOSA). Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1 b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organ miał obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (zob. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2020 r. o sygn. II SA/Bd 364/20; wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., sygn. III SA/Gd 436/20, CBOSA).
Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych Kolegium jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych. Decyzja wydana w toku postępowania, jako zgodna z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinna zatem pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w niej skutki.
Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.