Uzasadnienie
W dniu 27 stycznia 2022 r. S. Z. ("skarżący", "strona") reprezentowany przez pełnomocnika złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Gołdapi wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką G. Z..
Decyzją z 11 kwietnia 2022 r. Kierownik Wydziału Świadczeń Rodzinnych, Wychowawczych i Funduszu Alimentacyjnego, działający z upoważnienia Burmistrza Gołdapi (dalej jako: "organ I instancji"), odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że negatywnie rozpatrzono wniosek strony z uwagi na fakt, że niepełnosprawność jego matki powstała w okresach innych niż wskazane w art. 17 ust. 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto strona ma przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad matką i świadczenie to pobiera.
Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Zarzucono w nim naruszenie art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji") poinformowało stronę, że jedyną negatywną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium pouczyło również stronę o możliwości wystąpienia do organu I instancji z wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i wyznaczyło termin na przedłożenie ostatecznej decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W dniu 24 czerwca 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie wpłynęła decyzja organu I instancji z 13 czerwca 2022 r., na mocy której uchylono z dniem 1 czerwca 2022 r. wydaną przez ten organ ostateczną decyzję z 22 listopada 2021 r., w przedmiocie przyznania stronie na okres od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 31 października 2022 r. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad matką – G. Z..
Decyzją z 19 października 2022 r. Kolegium uchyliło w całości decyzję organu I instancji z 11 kwietnia 2022 r. i orzekło co do istoty w ten sposób, że przyznało skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad matką G. Z. od dnia 1 czerwca 2022 r. na stałe.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył obowiązujące przepisy regulujące kwestię świadczeń pielęgnacyjnych i zbiegu uprawnień do różnych rodzajowo świadczeń. Podkreślił, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego o przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakwestionowanej przez TK części. Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie dotyczącym prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18. ewentualnie 25. roku życia. Dlatego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu.
Następnie Kolegium wskazało, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Zajmuje się matką, sprawując nad nią całodobową opiekę i udzielając pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego.
Kolegium podniosło, że na gruncie przedmiotowej sprawy brak było jednak podstaw do przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2022 r., tj. od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie rzeczonego świadczenia. Na mocy bowiem ostatecznej decyzji organu I instancji z 22 listopada 2021 r. strona uprawniona była w związku z opieką sprawowaną nad matką, do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenie to pobierała, co stanowiło negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja przyznająca stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchylona została dopiero z dniem 1 czerwca 2022 r. Co za tym idzie, dopiero od tej daty odpadła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym stanie rzeczy należało przyznać prawo do świadczenia od dnia 1 czerwca 2022 r. na stałe (bowiem matka strony na stałe uznana została za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym).
Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Wniósł o jej uchylenie w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2022 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzji tej zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, (u.ś.r.) poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego,
- - art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Użyty w tym przepisie zwrot "w granicach sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2507/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wobec tego nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18 lub 25 roku życia przez osobę podlegającą opiece, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad taką osobą. W związku z powyższym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczyła kwestii przysługiwania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożył wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 stycznia 2022 r. Kolegium przyjęło, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dopiero od 1 czerwca 2022 r., gdyż od tego momentu skarżący nie pobiera już specjalnego zasiłku opiekuńczego, zatem ustała jedyna przesłanka negatywna uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo między innymi do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Skarżący wskazywał, że we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wniósł o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, co oznacza, że dokonał wyboru świadczenia. Natomiast w ocenie organu odwoławczego, niezbędne było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o czym skarżący został poinformowany pismem z 26 maja 2022 r., bowiem dopóki w obrocie prawnym funkcjonować będzie decyzja przyznająca wnioskodawcy prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie będzie możliwe.
Uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy nastąpiło ostateczną decyzją organu I instancji z 13 czerwca 2022 r., ze skutkiem od 1 czerwca 2022 r. Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności i pozostaje w obrocie prawnym, zatem wiąże stronę i organy. Jest ona odrębnym aktem, podlegającym ewentualnemu odrębnemu zaskarżeniu (co nie nastąpiło), więc nie mogła stanowić przedmiotu kontroli sądu w niniejszym postępowaniu.
Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:
- 1) świadczenia rodzicielskiego lub
- 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub
- 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
- 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
- 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
- - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
W rozpoznawanej sprawie skarżącemu niewątpliwie przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki sprawowanej nad matką od 1 listopada 2021 r. do 1 czerwca 2022 r.
Z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wynika natomiast, że posiadanie prawa do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego wyklucza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Dopóki zatem w obrocie prawnym pozostawała i była realizowana decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., nie było możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia. Podobnie regulacja zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. wskazuje, że przy zbiegu roszczeń uprawnionemu przysługuje wyłącznie jedno świadczenie. W myśl powyższych unormowań, nie można w tym samym czasie posiadać prawa do obu wymienionych świadczeń, a co za tym idzie, skarżącemu nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne za okres, w którym pozostawała w obrocie prawnym decyzja przyznająca mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na ten sam okres.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że Kolegium nie naruszyło art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., gdyż przepis ten wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dopóki w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., nie było możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres. Organ odwoławczy nie naruszył również art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Niewątpliwie celem powołanych przepisów jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dopiero uchylenie decyzji przyznającej ten zasiłek pozwoliło na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia, od którego specjalny zasiłek opiekuńczy już nie przysługiwał. Prawidłowo zatem organ II instancji świadczenie to przyznał od 1 czerwca 2022 r.
Nietrafny jest także zarzut (zawarty w uzasadnieniu skargi) naruszenia art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia; jej wyrazem musi być uchylenie wcześniejszej decyzji. Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego uprawnienia, którego pobieranie uniemożliwia uwzględnienie wniosku (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 211/21, publ.
CBOSA). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1970/21 (publ. CBOSA) warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, w prawem przewidzianej procedurze.
W konsekwencji, ponieważ zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego (jak skarżący w niniejszej sprawie), to dopiero gdy z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja przyznająca ten zasiłek, wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego był kompletny w tym znaczeniu, że zawierał wszelkie wymagane dokumenty oraz nie istniała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. Oznacza to więc, że czerwiec 2022 r. był "miesiącem, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami", o którym mowa w art. 24 ust. 2 u.ś.r. i prawidłowo od tego miesiąca organ odwoławczy przyznał skarżącemu wnioskowane świadczenie. Jeszcze raz należy podkreślić, że organ orzekający w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego związany jest pozostającą w obrocie prawnym decyzją o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Przypomnieć bowiem należy, że na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu organ, podobnie zresztą jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia.
W wyroku z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 (publ. w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. W wyrokach z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20; z 14 września 2021 r., sygn. akt I OSK 685/21; z 14 października 2021 r., sygn. akt. I OSK 483/21 i sygn. akt I OSK 509/21 (publ. w CBOSA) NSA akcentował, że organ powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła skorzystać z prawa do korzystniejszego świadczenia, co organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie uczynił i co spowodowało uchylenie decyzji zasiłkowej na wniosek skarżącego.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. na zgodny wniosek skarżącego i organu.