Uzasadnienie
Decyzją z 28 sierpnia 2020 r. Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji"), powołując się na art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.), dalej: "u.p.z.p.", ustalił na wniosek B.S. i W.S. (dalej: "inwestorzy") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, trzech budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej na działkach [...] oraz dwóch zjazdów indywidualnych z drogi gminnej - działki nr [...].
Ustalając uwarunkowania przestrzenne, organ dopuścił budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, trzech budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej w nawiązaniu do tradycyjnej zabudowy i ustalił parametry zabudowy poszczególnych obiektów.
W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podniósł, że w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej stwierdzono, że spełnione zostały przesłanki pokreślone w art. 61 ust 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Stwierdził, że uzyskał uzgodnienia: Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie melioracji (postanowienie z 15 lipca 2020 r.), Starosty [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych (postanowienie z 20 lipca 2020 r.) i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (w trybie art. 53 ust. 5c u.p.z.p.).
M.W. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: "Kolegium") o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza oraz zmieniających ją decyzji z 10 grudnia 2020 r. i 15 lutego 2021 r. Zarzuciła, że rażąco naruszają one art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez pominięcie skarżącej w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, a ponadto art. 155 k.p.a. przez dwukrotną zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie powierzchni biologicznie czynnej (decyzja z 10 grudnia 2020 r.) i parametrów poszczególnych budynków (decyzja z 15 lutego 2021 r.), mimo że zmiany wymagały przeprowadzenia nowych postępowań, tym bardziej że z treści ww. decyzji nie wynika, aby przeprowadzono wymagane prawem uzgodnienia. W przypadku terenów objętych obszarem chronionego krajobrazu i Natury 2000 mogło to mieć istotne znaczenie dla ochrony środowiska. Skarżąca wskazała na następujące nieprawidłowości:
- a) nieprawidłowe wyznaczenie granic terenu inwestycji, gdyż według stanu prawnego z dnia wydania pierwotnej decyzji i decyzji zmieniających ustalenie warunków zabudowy tylko na części działki nie było prawnie możliwe;
- b) niespójność treści załącznika nr 1 pierwotnej decyzji z treścią tej decyzji, gdyż na rysunku oznaczono tylko część ww. działek, natomiast w pkt. 1 decyzji wskazano, że inwestycja zostanie zrealizowana na działkach "[...]", co oznacza, że obszar inwestycji jest znacznie większy;
- c) błędne oznaczenie granic terenu inwestycji, które skutkowało nieprawidłowym wyznaczeniem obszaru analizowanego, gdyż w kierunku północnym i zachodnim granice obszaru analizowanego są mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki,
- d) naruszenie § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588, z późn. zm., dalej "rozporządzenie") przez zaniechanie ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki,
- e) wadliwa analiza, naruszająca § 5-8 rozporządzenia, w efekcie czego nieprawidłowo ustalono: szerokość elewacji frontowej, przebieg linii zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu i wysokość zabudowy.
Kolegium pismem z 3 października 2022 r. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 28 sierpnia 2020 r.
W piśmie z 4 listopada 2022 r. skarżąca zarzuciła dodatkowo ww. decyzji naruszenie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. przez brak uzgodnienia ostatecznego projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwymi organami.
Decyzją z 28 listopada 2022 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 156 § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. Wyjaśniło, że skarżąca jest właścicielką działki położonej w bezpośrednim sąsiedztwie opisanych wyżej działek inwestorów. Oceniło, że posiada ona interes prawny w niniejszym postępowaniu, w konsekwencji czego wniosek o stwierdzenie nieważności należało rozpatrzeć.
Kolegium wyjaśniło, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu tylko, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa musi bowiem tkwić w treści decyzji, a nie w postępowaniu, w którym decyzja została wydana. Ocena postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić w ramach postępowania odwoławczego i w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. Tym samym niezapewnienie przez organ udziału w postępowaniu osobie, która powinna być jego stroną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia, Kolegium zauważyło, że w decyzji będącej przedmiotem postępowania ustalono poszczególne parametry wszystkich budynków wchodzących w skład inwestycji, to jest budynku mieszkalnego jednorodzinnego i trzech budynków gospodarczych. Parametry te zostały ustalone na podstawie przeprowadzonej przez osobę uprawnioną analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji. Kolegium zaznaczyło, że sposób ustalenia poszczególnych parametrów, w tym zasadność zastosowania ewentualnych odstępstw do średniej z obszaru analizowanego, nie stanowi przedmiotu badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Wskazano, że wady analizy nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji, gdyż tylko zaniechanie przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można traktować jako rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Inne uchybienia, w szczególności te, które związane są z ujawnieniem procesu decyzyjnego, takie jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowości i kompletności analizy urbanistycznej lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko, jeśli wydane rozstrzygniecie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego. Kolegium oceniło, że taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyż wydanie decyzji przez Burmistrza zostało poprzedzone przeprowadzeniem analizy urbanistycznej, na podstawie której stwierdzono, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i gospodarcza, a ponadto podano w niej parametry zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym. Kolegium zaznaczyło, że przedmiotowa analiza sporządzona została w sposób bardzo ogólnikowy, bez podania m.in. poszczególnych parametrów każdego z budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym czy średniej ich wartości z tego obszaru.
Oceniło, że może to podważać prawidłowość ustalenia poszczególnych parametrów inwestycji. Stwierdziło jednocześnie, że te kwestie mogłyby być badane w postępowaniu odwoławczym, lecz nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.
Kolegium nie podzieliło zarzutu błędnego wyznaczenia granic terenu inwestycji. Wywiodło, że z przepisów u.p.z.p. nie wynika wprost, czy ustalenie warunków budowy jest możliwe jedynie dla działki jako całości, czy też możliwe jest ustalenie tych warunków dla części działki. Zauważyło, że kwestia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Przyznało, że w dacie wydawania decyzji Burmistrza dominowało stanowisko, zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub zagospodarowana w inny sposób niż dotychczasowy). Już wówczas jednak podkreślano, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki nie jest niemożliwe, z zastrzeżeniem, że musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań.
W ostatnim czasie w orzecznictwie coraz częściej pojawiało się stanowisko, zgodnie z którym wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia prawa, przede wszystkim przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wydzielona część działki mogłaby stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Kolegium podkreśliło, że nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów.
Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową. W świetle powyższego ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego część działek inwestorów nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
W ocenie Kolegium nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niespójności załącznika nr 1 do decyzji z treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagi na to, że w decyzji jest mowa o całych działkach, zaś z załącznika graficznego wynika, że decyzją objęto jedyne część działek. Wskazało, że wprawdzie w sentencji decyzji nie podano, że chodzi o część tych działek, jednak w jej pkt. 1 podano, że linie rozgraniczające teren inwestycji określa załącznik nr 1 do decyzji. Jednocześnie na załączniku graficznym do decyzji naniesiono linie rozgraniczające teren inwestycji obejmujące jedynie niewielki fragment ww. działek. Treść decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zatem spójna z jej załącznikiem graficznym.
Kolegium stwierdziło, że w zaskarżonej decyzji ustalono, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj. na działkach sąsiednich istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą jako organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych).
Ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, co potwierdzają dokonane w toku postępowaniu uzgodnienia projektu decyzji z właściwymi w sprawie organami. Z powyższych względów brak było podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Oceniono, że nie zaistniały także inne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku uzgodnienia ostatecznego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy z właściwymi w sprawie organami, Kolegium wyjaśniło, że to ewentualne naruszenie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji skoro stanowi jedną z przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy i prawidłowo przeprowadzonej wykładni obowiązujących przepisów prawa wynikało, że decyzja rażąco narusza:
- - art. 61 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia, gdyż decyzja została oparta o wadliwie sporządzoną analizę, a załącznik, przedstawiający granice terenu inwestycji, jest niespójny z treścią decyzji,
- - art. 61 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. przez zaniechanie zbadania, czy jest możliwe ustalenie inwestorom warunków zabudowy zagrodowej, to jest czy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego ze sporną zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie,
- - art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. przez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy została uzgodniona, podczas gdy ostateczny projekt tej decyzji nie został uzgodniony z właściwymi organami, a powoływanie się w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy na stosowne uzgodnienia odnosi się do wcześniejszego projektu tej decyzji,
- - art. 6 i art. 7 w zw. z art. 28 k.p.a. przez pominięcie w postępowaniu skarżącej jako strony, co rażąco narusza prawo, gdyż właścicielka gruntu, który jest otoczony nieruchomością, dla której ustalane są warunki zabudowy, nie miała uprawnień strony w tym postępowaniu.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które nie daje się pogodzić z zasadami praworządności i sprawiedliwości społecznej. Podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla terenu objętego granicami Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich i Natury 2000, a dotyczy terenu, który okala nieruchomość skarżącej z każdej strony. Mimo tego skarżącej nie uznano za stronę postępowania. Zarzuciła, że projekt decyzji o warunkach zabudowy jedynie milcząco został uzgodniony z RDOŚ, zaś pozostałe organy nie uzgodniły ostatecznego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Dodała, że naruszenie prawa procesowego może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, które daje podstawę do stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżąca zauważyła, że w aktach sprawy nie ma dokumentów, które potwierdzałyby, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego ze sporną zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego.
Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
W wyniku takiej kontroli sądowej decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić pozostaje, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Organ odwoławczy zawnioskował w odpowiedzi na skargę o rozpoznanie wniesionej skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zaś skarżąca i uczestnicy postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Kolegium z 28 listopada 2022 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 28 sierpnia 2020 r. Decyzją tą Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, trzech budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej oraz dwóch zjazdów indywidualnych z drogi gminnej.
Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Zauważyć należy, że chociaż pojęcie "rażącego naruszenia prawa", którym posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, to instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Powszechnie przyjmuje się też, że rażące naruszenie prawa zachodzi, m.in. wtedy gdy w wyniku tego naruszenia powstały skutki (społeczne lub gospodarcze) niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (zob. wyrok NSA z 26.01.2023 r., sygn. I OSK 3087/19, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Ze względu na istotę postępowania administracyjnego podkreślić pozostaje, że wprawdzie jest dopuszczalne przyjęcie, że w określonym przypadku doszło do rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, ale dotyczy to głównie przepisów mających charakter zasad postępowania administracyjnego a ponadto to naruszenie przepisów procesowych musi być ewidentne (op.cit.). Przesłanki nieważności postępowania administracyjnego dotyczą więc, co do zasady, naruszenia jedynie przepisów prawa materialnego, a naruszenie przepisów postępowania wyjątkowo może być uznane jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 5.01.2018 r., sygn. II OSK 1048/17; wyrok NSA z 17.01.2019 r., sygn. II OSK 1375/18; wyrok NSA z 13.12.2017 r., sygn. II OSK 801/17; wyrok NSA z 19.06.2018 r., sygn. II GSK 4248/16; publ. CBOSA). Wskazuje się w orzecznictwie, że przesłanka nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może wiązać się z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli przybiera ono charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem, jednakże przede wszystkim jest to podstawa odwoławcza, a nie podstawa stwierdzenia nieważności.
Możliwe jest więc przyjęcie rażącego naruszenia przepisów postępowania, gdy organ wydaje decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do przedmiotu postępowania, a zatem podejmuje określone rozstrzygnięcie bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych i zgromadzenia jakichkolwiek dowodów, jeżeli oczywiście było to w danej sprawie konieczne (por. wyroki NSA z 13.09.2007 r., sygn. II OSK 1212/06, z 13.01.2016 r., sygn. II GSK 847/14, publ. CBOSA). Jeżeli natomiast akta sprawy wskazują, że w sprawie zgromadzono dowody dające podstawę do wydania decyzji, a intencją strony żądającej stwierdzenia nieważności tej decyzji jest jedynie podważenie kompletności zgromadzonego materiału dowodowego czy prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych lub oceny dowodów, wówczas ewentualne uchybienia organu w tym zakresie, odczytywane zasadniczo w kategorii naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie będą mogły być poczytane jako rażące.
Poza tym podnieść należy, że system nadzwyczajnych trybów postępowania (wznowieniowego i nieważnościowego) oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Wady proceduralne, wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. jako przesłanki wznowienia, zostały wyłączone przez ustawodawcę z podstaw nieważności decyzji i stanowią zamknięty katalog wad postępowania, które uzasadniają jego wznowienie. Jest to konsekwencja zarówno niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, jak i gradacji wad decyzji administracyjnej, która zakłada konieczność odróżnienia wadliwości powodujących wzruszalność decyzji od wad powodujących jej nieważność (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 825/19, publ. CBOSA). O ile zatem ww. tryby nadzwyczajne mogą być uruchomione nawet w jednej sprawie, jeśli występują w niej jednocześnie przesłanki wznowienia i stwierdzenia nieważności, to nie są one wobec siebie konkurencyjne i nie mogą być stosowane zamiennie w odniesieniu do tego samego zdarzenia.
Uruchomienie każdego z nich oparte jest na innych przesłankach (enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a.) i dotyczy innego rodzaju uchybień i wad - zaistniałych w toku postępowania lub zawartych w samej decyzji. Niemożliwe jest więc z tego samego powodu uruchomienie trybu wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności. Poszczególne tryby nadzwyczajne nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie (zob. wyrok NSA z 24 lipca 2018 r., sygn. II OSK 2044/16, publ. CBOSA).
Z woli ustawodawcy niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, zatem nie może być uznany za przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Takie stanowisko jest konsekwentnie wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 6 lipca 2017 r., II OSK 2762/15, z 24 lipca 2018 r. II OSK 2132/16 oraz z 22 czerwca 2020 r. II OSK 37/20; Iż 6.11.2020 r., sygn. I OSK 1852/20, 24.11.2021 r., sygn. II OSK 2378/18, publ. CBOSA). Powyższe odnosi się również do wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 6 k.p.a. okoliczność ta stanowi podstawę wznowienia postępowania. Żadna zaś z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością postępowania (zob. wyrok NSA z 24.07.2018 r., sygn. II OSK 2132/16, z 9.10.2019 r., sygn. II OSK 780/19 i sygn. II OSK 2397/18; publ.
CBOSA). W konsekwencji brak udziału skarżącej w postępowaniu zakończonym wydaniem spornej decyzji i zarzucane ewentualne wydanie decyzji bez uzgodnienia z właściwymi organami – jako podstawy wznowienia postępowania administracyjnego – nie stanowią rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Niezasadne są więc zarzuty rażącego naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. przez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy została uzgodniona, podczas gdy ostateczny projekt tej decyzji nie został uzgodniony z właściwymi organami, oraz art. 6 i art. 7 w zw. z art. 28 k.p.a. przez pominięcie skarżącej jako strony.
Z uwagi na zarzuty skarżącej wymaga podkreślenia, że stwierdzenie nieważności decyzji, jako wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie może stanowić trybu konkurencyjnego również w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja - której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy – obarczona jest wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. (tak NSA w wyroku z 25.04.2013 r., sygn. I OSK 1822/11; publ. CBOSA). Innymi słowy działanie organu administracyjnego w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym - w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym.
Organ ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 16.01.2014 r., sygn. II GSK 1617/12; publ. CBOSA).
W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy przyjmuje się w orzecznictwie, że wady analizy urbanistyczno-architektonicznej nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji. Jedynie tylko przypadki, gdy w ogóle nie przeprowadzono analizy urbanistycznej lub też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy bądź nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można traktować jako rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne natomiast uchybienia, w szczególności te, które są związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowości i kompletności analizy urbanistycznej lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko, jeśli wydane rozstrzygniecie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego (tak NSA w wyroku z 27.10.2011 r. sygn. II OSK 1698/10, por. także wyrok NSA z 18.05.2017 r. sygn. II OSK 2071/15 i z 12.05.2022 r., sygn. II OSK 1105/19 oraz np. wyroki WSA w Poznaniu z 1.07.2020 r., sygn. II SA/Po 1050/19 oraz z 4.12.2013 r., sygn. IV SA/Po 592/13, publ.
CBOSA). Orzecznictwo wskazuje, że nawet załączenie do decyzji o warunkach zabudowy niewłaściwie wykonanego załącznika graficznego nie stanowi uchybienia o cechach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 16.03.2012 r., sygn. II OSK 2559/12; publ. CBOSA). Błędne wyznaczenie obszaru analizowanego także nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2380/18, publ. CBOSA). Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić (zob. wyroki NSA: z 5.05.2022 r., sygn. II OSK 1364/19; z 5.04.2017 r., sygn. II OSK 2071/15; z 27.07.2020 r., sygn. II OSK 606/20).
Dlatego nawet brak analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, gdy jednocześnie nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyroki NSA z 7.03.2018 r. sygn. II OSK 1305/16 i z 12.05.2022 r., sygn. II OSK 1105/19, publ. CBOSA).
Skarżąca w niniejszej sprawie przyznała, że została sporządzona analiza urbanistyczna, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), stanowiąca załącznik nr 2 i nr 3 do decyzji Burmistrza. Zarzuca jedynie, że analiza ta, a w konsekwencji również decyzja ustalająca warunki zabudowy, rażąco naruszają art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 1 pkt 2 oraz § 5 - 8 rozporządzenia, gdyż nieprawidłowo wyznaczono obszar analizowany, a wady analizy skutkowały nieprawidłowym ustaleniem parametrów inwestycji: wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, przebieg linii zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu i wysokość zabudowy. Zarzuciła też, że załącznik przedstawiający granice terenu inwestycji jest niespójny z treścią decyzji co do powierzchni działki, dla której ustalono warunki zabudowy.
Ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że wyznaczono obszar analizowany wokół wydzielonych części działek inwestorów. Stwierdzono, że w granicach obszaru przyjętego do analizy znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i gospodarcza. Ustalono gabaryty budynków o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej i o funkcji gospodarczej, w tym garażowej. Stwierdzono brak jednolitej linii zabudowy i stwierdzono, że nową linię zabudowy należy wyznaczyć, zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. jako nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej. Stwierdzono też, że stosunek powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki wynosi min. ok. 70/100. Nadto, określono stosunek powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki - min. ok. 70/100.
Przyznać pozostaje, że przedstawiona analiza jest bardzo ogólnikowa i nie w pełni odpowiada przepisom rozporządzenia. Wadliwość i braki sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie mogły jednak przesądzić o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, skoro jednocześnie nie wykazano aby dopuszczona tą decyzją zabudowa narusza istniejący na tym terenie ład urbanistyczny i z tym ładem nie komponuje się. Jak bowiem już wskazano, o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można mówić, jeśli wynik nawet najbardziej ogólnej analizy jest w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. Skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów, które wskazałyby na istnienie powołanych wyżej wadliwości.
Pozostaje zwrócić uwagę, że z przedstawionej analizy wynika, że w bliskim sąsiedztwie działek inwestorów znajduje się zabudowa o funkcji mieszkaniowej (w tym także na działce skarżącej) i gospodarczej, a więc tożsamej z funkcjami budynków, które zaplanowano na działkach objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nadto, zestawienie wielkości poszczególnych parametrów istniejącej zabudowy i parametrów ustalonych dla projektowanej zabudowy nie pozwala na wniosek, że dopuszczono zabudowę, która naruszyła istniejący na terenie objętym analizą ład urbanistyczny, co wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skarżąca także nie wykazała, aby ustalone w decyzji Burmistrza warunki zabudowy dopuszczały zabudowę znacznie odbiegającą od zastanej, co naruszałoby ład przestrzenny.
Nie można podzielić również zarzutu dotyczącego naruszenia art. 61 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. przez zaniechanie zbadania dopuszczalności ustalenia warunków dla zabudowy zagrodowej.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Stosownie zaś do art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
Cytowany art. 61 ust. 4 u.p.z.p. na zasadzie wyjątku znosi konieczność realizacji zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla zabudowy zagrodowej. Podkreślić należy, że zastosowanie tego wyjątku od zasady dobrego sąsiedztwa uzależnione jest od ustalenia czy planowana inwestycja spełnia kryterium powierzchni gospodarstwa rolnego. Zauważyć jednocześnie trzeba, że dokonane w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyłączenie oznacza wyłączenie stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie, również sporządzania analizy architektoniczno-urbanistycznej, skoro jest o niej mowa wyłącznie w rozporządzeniu, a nie w samej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że choć z literalnego brzmienia § 3 ust. 1 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Burmistrza z 28 sierpnia 2020 r.) wynika wymóg sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., to jednak w sprawie, w której ma zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. sporządzanie takiej analizy jest zbędne. Analiza wykonywana jest bowiem w celu ustalenia, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymóg wydania decyzji o warunkach zabudowy, jakim jest kontynuacja funkcji zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skoro w przypadku określonym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ustawodawca zrezygnował z wymogu istnienia kontynuacji funkcji, to sporządzanie takiej analizy jest niecelowe. Brak wymogu istnienia kontynuacji funkcji w przypadku określonym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oznacza w konsekwencji brak wymogu określania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 27.05.2009 r., sygn. II OSK 838/08, wyrok WSA w Gdańsku z 21.06.2017 r., sygn. II SA/Gd 611/16; wyrok WSA w Poznaniu z 24.01.2019 r., sygn. II SA/Po 404/18, publ. CBOSA).
Jednakże z treści decyzji Burmistrza z 28 sierpnia 2020 r. wynika, że ten tryb (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.) nie został zastosowany przy rozpoznawaniu wniosku inwestorów. Na zastosowania "zwykłego" trybu ustalenia warunków zabudowy, a więc ustalenia warunków zabudowy na podstawie sporządzonej analizy urbanistycznej, jednoznacznie wskazuje sporządzenie analizy urbanistycznej i ustalenie na tej podstawie warunków zabudowy. Zauważyć również pozostaje, że w sentencji decyzji z 28 sierpnia 2020 r. powołano się na "art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61" u.p.z.p., bez wskazania na wyjątek przewidziany w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W uzasadnieniu decyzji również nie wskazano na stosowanie tego przepisu.
Co więcej, wprost wskazano, że "W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej stwierdzono, że spełnione pozostają przepisy art. 61 ust 1 pkt. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Stwierdzenie w decyzji, że ustalono "warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, trzech budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej" należy więc odczytywać jako dopuszczenie tej formy zabudowy działek inwestorów w znaczeniu urbanistycznym, to jest z charakterystycznym dla tradycyjnej zabudowy zagrodowej układem budynków - mieszkalnego i gospodarczych. Skoro ocenianą decyzję Burmistrz wydał po zbadaniu przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 u.p.z.p., to niewątpliwie nie zastosował omawianego wyjątku, który obligowałby go do badania spełnienia przesłanki wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową w odniesieniu do średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie.
W tej sytuacji zaniechanie porównania wielkości gospodarstwa skarżących do średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie nie może rażąco naruszać art. 61 ust. 4 u.p.z.p., bowiem w przedmiotowej sprawie organ tego przepisu nie stosował.
Nie zasługuje na uwzględnienie nadto zarzut niezgodności decyzji z jej załącznikiem nr 1, na którym wskazano linie rozgraniczające teren inwestycji. Wprawdzie w sentencji decyzji rzeczywiście Burmistrz wskazał, że ustala warunki zabudowy "na działce o nr ew. [...]", bez precyzowania, że chodzi o część tych działek. Niemniej w pkt. 1 decyzji podano, że "linie rozgraniczające teren inwestycji określa załącznik nr 1 do niniejszej decyzji". Na załączniku tym przedstawione zaś zostały linie rozgraniczające teren inwestycji, które obejmują fragment ww. działek. Tym samym należy uznać, ze treść decyzji ustalającej warunki zabudowy jest spójna z załącznikiem graficznym nr 1 i jako taka nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Niezasadny jest zarzut ustalenia warunków zabudowy tylko na części działek z uwagi na brak prawnej możliwości wydania takiego rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku skarżącej, przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji Burmistrza nie przewidywały jednoznacznie, że ustalenie warunków budowy było możliwe jedynie dla działki jako całości, z wykluczeniem możliwości ustalenie tych warunków dla części działki. Zasadnie Kolegium zauważyło, powołując stosowne wyroki sądów administracyjnych, że kwestia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, a zajmowane stanowiska były rozbieżne.
Natomiast o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują oczywistość naruszenia prawa i charakter przepisu, który został naruszony. Przy czym rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, czyli niebudzącego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia (tak NSA w wyroku z 6.12.2022 r., sygn. II GSK 1150/19, publ. CBOSA). Ustalenie warunków zabudowy dla części działek inwestorów nie może więc stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
Bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji pozostaje okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy nie została poprzedzona wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, na co wskazywał RDOŚ w postanowieniu o odmowie uzgodnienia pierwotnego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jak zauważono w skardze, inwestorzy zmodyfikowali pierwotnie złożony wniosek, a projekt decyzji został następnie milcząco uzgodniony z Regionalnym Dyrektor Ochrony Środowiska. Zauważyć należy, że ten tryb uzgodnienia jest wprost przewidziany w art. 53 ust,. 5c u.p.z.p. i nie może stanowić o wadliwości decyzji.
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi, Kolegium prawidłowo przeprowadziło ocenę decyzji z 28 sierpnia 2020 r. w kontekście wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zasadnie Kolegium oceniło, że ww. decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także nie jest dotknięta wadami wymienionym w art. 156 § 1 pkt. 1, 3 - 7 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.