Uzasadnienie
W dniu 11 sierpnia 2006r. Rada Gminy Bierawa, działając na podstawie art. 18 ust.2 pkt 9 lit.a ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.) oraz art.13 ust. 1 i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2000r., Nr 46 poz. 543) podjęła uchwałę nr XLV/344/2006 w sprawie wydzierżawienia nieruchomości gminnych. Rada Gminy w § 1 tej uchwały wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawarcia umowy dzierżawy na czas określony (dziesięciu lat), dotyczącej 5 działek stanowiących tereny leśne - działki rekreacyjne, położonych w miejscowości Dziergowice (działki o numerach: 766/27, 766/28, 766/29, 766/39, 766/45) oraz działki nr 23, stanowiącej według ewidencji pastwisko, położonej w miejscowości Stare-Koźle, działki nr 26, stanowiącej według ewidencji gruntów – łąkę i pastwisko, położonej w miejscowości Stare Koźle, działki nr 593/3 stanowiącej według ewidencji – grunty rolne, położonej w miejscowości Stare Koźle, działki nr 37/4, położonej w miejscowości Kotlarnia, a stanowiącej według ewidencji pastwisko. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Bierawa (§ 2), stanowiąc jednocześnie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.
W skardze wniesionej do Sądu Administracyjnego Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej uchwały. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że w jego ocenie, ww. uchwała podjęta została z naruszeniem art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazany przez Radę Gminy art. 37 ust. 4, dodany przez art. 1 pkt 23 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492), obowiązujący od dnia 22 września 2004r. stanowi bowiem, że przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż trzy lata stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1 art. 37, a właściwe organy samorządu terytorialnego mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania tych umów. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków są sprzedawane i oddawane w drodze przetargu.
Wyjątki od tej zasady oraz prawne formy zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym zostały enumeratywnie wymienione w art. 37 ust. 2 pkt 1-10 oraz w ust. 3 ustawy. Zdaniem organu nadzorczego, Rada Gminy Bierawa, odwołując się wyłącznie do zdania drugiego art. 37 ust. 4 ustawy, upoważniającego odpowiedni organ do wyrażania zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy, m.in. dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata, zinterpretowała go nie tylko bez uwzględnienia wcześniejszych ustępów tego artykułu, ale również z pominięciem zdania l-go ust. 4, który obliguje organ, zawierający umowy cywilno-prawne do odpowiedniego stosowania ust. 1- bezpośrednio oraz ust. 2 i 3 - pośrednio.
Skarżący podniósł, że prezentowane przez niego stanowisko znajduje odzwierciedlenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006r. (sygn. akt I OSK 756/05) potwierdził trafność stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 21 kwietnia 2005r. stwierdzając, że z art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika generalna zasada, iż przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres do 3 lat nie obowiązuje tryb przetargowy, ponieważ obowiązuje do zawierania tych umów na czas dłuższy niż 3 lata. Tryb przetargowy ma miejsce na mocy odpowiedniego zastosowania ust. 1 tego artykułu.
Natomiast odpowiednie zastosowania aktu, czy przepisu oznacza, że niektóre unormowania stosuje się wprost, inne wcale. Na tle art. 37 odwołanie się ust. 4 do odpowiedniego zastosowania ust. 1 powoduje, że do zawierania umów, o których mowa w ust. 4 na dłużej niż 3 lata, ust. 1 będzie miał zastosowanie wprost, również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 na nie się powołuje, zaś zdanie 2 ust. 4 art. 37 nie jest samodzielną podstawą do wyrażenia zgody na tryb bezprzetargowy, gdyż on może mieć miejsce przy odpowiednim zastosowaniu ust. 2 i 3, przy wyrażaniu zgody. Nawiązując do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda Opolski stwierdził, że Rada Gminy Bierawa nie miała podstaw do wyrażenia zgody na zawarcie umowy dzierżawy przez organ wykonawczy gminy na okres 10 lat, gdy nie wystąpiła żadna z przesłanek, taksatywnie wymienionych w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W odpowiedzi na skargę Gmina Bierawa wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty, a co za tym idzie i skarga Wojewody Opolskiego jest nieuzasadniona. Zdaniem organu, interpretacja przepisu art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana przez Wojewodę Opolskiego prowadzi do błędnego wniosku, że Rada Gminy jako organ samorządu terytorialnego musiałaby wyrażać zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy, w sytuacji, gdy z mocy ustawy w przypadkach wymienionych w ust. 2 art. 37 przewidziana jest droga bezprzetargowa. Organ podniósł, że gdyby ustawodawca chciał możliwość wyrażenia przez Radę takiej zgody uzależnić jedynie od wystąpienia przypadków opisanych w ust. 2 art. 37, to musiałby to wyrazić wprost w ust. 4 tegoż artykułu ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Legalność decyzji, aktów prawa miejscowego, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a..) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialonoprawnym. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej uchwały, w oparciu o art. 1 P.p.s.a wykazała, że skarga jest zasadna.
W niniejszej sprawie, Wojewoda Opolski, nie orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały w formie rozstrzygnięcia nadzorczego, w trybie przewidzianym w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), natomiast skorzystał z przyznanej w art. 93 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, szczególnej kompetencji nadzorczej polegającej na przyznaniu prawa wniesienia bezpośrednio skargi do sądu administracyjnego. W tym miejscu należy wyjaśnić, że artykuł 53 P.p.s.a. nie reguluje terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, terminu do złożenia skargi do sądu nie wprowadza też art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. Stąd należy stwierdzić, że przyznana w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, szczególna kompetencja nadzorcza nie została ograniczona terminem jej realizacji (porównaj: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.11.2005r. sygn. akt I OSK 572/05, LEX nr 196722).
Tematyka odnosząca się do zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego została uregulowana w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 – zwaną dalej ustawą), w której to, w przepisach działu II zawarte zostały szczególne unormowania dotyczące gospodarowania nieruchomościami będącymi własnością tych podmiotów. Celem ustawy jest takie gospodarowanie przez podmioty nieruchomościami skarbowymi i samorządowymi, które ma służyć interesowi publicznemu, ogółowi obywateli, a nie poszczególnym jednostkom. Z art. 37 ust. 1 ustawy wynika bowiem zasada przetargowego trybu zbywania nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, która została ograniczona tylko do przypadków enumeratywnie wymienionych w ust. 2 i 3 tegoż artykułu. Ta podstawowa zasada znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.09.2002r., sygn. akt II SA/Lu 905/02 (por OSS 2003/3/71).
W niniejszej sprawie Rada Gminy Bierawa w § 1 przedmiotowej uchwały wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na czas określony – dziesięciu lat – działek leśnych-rekreacyjnych, łąk, pastwisk oraz gruntów rolnych.
Podstawę prawną do działania Rady Gminy Bierawa stanowił art. 37 ust. 4 ustawy.
Art. 37 ust. 4 w/w ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały, stanowił, iż przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. W świetle stanowiska organu – Gminy Bierawa, zapis ten należy interpretować w ten sposób, że zwolnienie z obowiązku zawarcia umowy dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata w trybie przetargu uwarunkowane jest tylko i wyłącznie zgodą odpowiedniego organu i nie jest uzależnione od spełnienia jakiegokolwiek innego warunku wynikającego z art. 37 ust. 2 i 3 ustawy. Interpretacja zastosowanego w uchwale przez Radę Gminy Bielawa, art. 37 ust. 4 ustawy jest nietrafna. Zdaniem Sądu, wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, iż przy zawieraniu, m.in. umów dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata wymagany jest przetargowy tryb zawarcia umowy, chyba że w drodze stosownej uchwały rada gminy, a w tej sprawie Rada Gminy Bierawa, wyrazi zgodę na odstąpienie od przetargu przy zawieraniu takiej umowy.
Dla odstąpienia jednak od przetargowego zawarcia umowy dzierżawy konieczne jest odpowiednie stosowanie ust. 1 ustawy. Przepis ust. 4 art. 37 ustawy nakazuje, bowiem odpowiednie zastosowanie regulacji zawartych w ust. 2 i 3 do wskazanych w nim umów. Odpowiednie (a więc odpowiadające celowi, przeznaczeniu, spełniające wymagane warunki, uwzględniające specyfikę danego stanu), a nie wprost, zastosowanie ust. 1 art. 37 ustawy. Innymi słowy, stosowanie tych przepisów oznacza stosowanie ich w zakresie uwzględniającym odmienność stanu faktycznego wynikającego z umów użytkowania, najmu lub dzierżawy.
Przepis ustępu 1 art. 37 ustawy brzmi, iż "Z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu." Zamieszczenie przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowania "z zastrzeżeniem" oznacza, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, iż wydzierżawienie nieruchomości w drodze bezprzetargowej jest dopuszczalne tylko w przypadkach określonych w ustępie 2 i 3 artykułu 37 ustawy, które mogą mieć zastosowanie do stanów związanych z umowami użytkowania, najmu lub dzierżawy. Gdyby przepis art. 37 ust. 4 ustawy miał funkcjonować w obrocie prawnym, tak jak uważa skarżąca, jako samodzielna podstawa do bezprzetargowego zawierania umów cywilno-prawnych dzierżawy, najmu, czy też użytkowania nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego na okres przekraczający 3 lata, ustawodawca nie odwoływałby się w pierwszym zdaniu do odpowiedniego stosowania ust.
1. Zastosowane odesłanie w komentowanym przepisie skutkuje tym, iż należy stosować również odpowiednio także ustęp 2 i 3 art. 37 ustawy. Dodać należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie, identyfikuje się z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006r. – sygn. akt I OSK 756/05, że z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika generalna zasada, iż przy zawieraniu umów użytkowania, najmu, dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata obowiązuje tryb przetargowy.
Z tych przyczyn Sąd, w trybie art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę, a z mocy art. 152 tej ustawy określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości.