Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. Z., zwanego dalej skarżącym, jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, zwanego dalej organem odwoławczym, z dnia 19 maja 2020 r., nr [...], wydane w przedmiocie wstrzymania użytkowania budynków i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów.
Skarga została wniesiona w następującym, wynikającym z akt administracyjnych, stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 7 listopada 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego w Opolu (dalej PINB) zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych w "ramach prowadzonego przedsięwzięcia polegającego na hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), w odległości mniejszej niż 100m od terenów mieszkaniowych, na dz. ew. gruntu nr a i b k.m. [...] w miejscowości [...] ul. [...], przez Pana K. Z., bez spełnienia wymagań wynikających z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane".
W toku tego postępowania, postanowieniem z dnia 24 marca 2020 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333]) PINB wstrzymał użytkowanie należącej do skarżącego "instalacji służącej do chowu bydła umiejscowionej w trzech obiektach budowlanych (...) zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych gruntu nr a i b" w [...] oraz zobowiązał go do przedłożenia wymienionych w postanowieniu dokumentów. Postanowienie oprócz uzasadnienia zawierało pouczenie o prawie zażalenia.
W wyniku rozpatrzenia złożonego przez pełnomocnika skarżącego zażalenia organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem uchylił postanowienie PINB z 24 marca 2020 r. i na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego wstrzymał użytkowanie należących do skarżącego trzech budynków "inwentarsko-gospodarczych-obór" zlokalizowanych na wyżej wskazanych działkach w [...] oraz nałożył na niego obowiązek przedłożenia w terminie do 30 września 2020 r. następujących dokumentów:
- 1. opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;
- 2. zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi chowu zwierząt;
- 3. oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;
- 4. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 5. ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;
- 6. w zależności od potrzeb – pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
W uzasadnieniu odwołano się do ustaleń wynikających z oględzin z 2 grudnia 2019 r. oraz wskazano, że stwierdzony sposób użytkowania obiektów gospodarczych należących do skarżącego nie odpowiada treści pozwolenia budowlanego z dnia 13 czerwca 2018 r. w zakresie dopuszczonej tym pozwoleniem wielkości stada hodowanego bydła.
W skardze pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie:
- - art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego na skutek błędnego ustalenia, że w sprawie doszło do potwierdzenia dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia;
- - art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego na skutek wadliwie ustalonego stanu faktycznego i przyjęcia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych posadowionych na przedmiotowych działkach;
- - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. i w zw. z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego na skutek nieuwzględnienia zażalenia i wadliwego przyjęcia, że na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] znajdują się dwa odrębne stada bydła o wielkości 59,3 DJP, podczas gdy na nieruchomości tej znajduje się zespół budynków mieszkalno-gospodarczych objętych pozwoleniem na rozbiórkę i nie nadających się do dalszego użytkowania.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto opisane wyżej zarzuty podnosząc m.in., że jedno ze stad znajduje się w budynku położonym w [...] przy ul. [...], a nie jak przyjmuje organ odwoławczy przy ul. [...].
Organ odwoławczy wnosił o oddalenie skargi i odwołał się od stanowiska zajętego w zaskarżonym postanowieniu.
Ze względu na brzmienie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym (...), Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym we wskazanym trybie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.) skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, Sąd w granicach opisanej wyżej kognicji stwierdził, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., tj. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa.
Analiza treści przepisu art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego nie pozwala na przyjęcie, że na wydane na podstawie tej regulacji postanowienie służy zażalenie. Jak trafnie przyjęto w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 340/18 (zam. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA), stosownie do art. 78 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W rozpatrywanej sprawie taką ustawą jest: ustawa Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa Prawo budowlane. W myśl art. 141 § 1 K.p.a. - na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W przypadku natomiast pozostałych postanowień - stosownie do art. 142 K.p.a. - strona może je kwestionować dopiero w odwołaniu od decyzji.
Podstawy wniesienia zażalenia zostały zatem skonstruowane na innych zasadach, niż podstawy wniesienia odwołania. Odwołanie służy bowiem od każdej decyzji nieostatecznej wydanej w postępowaniu administracyjnym (art. 127 K.p.a.), zaś zażalenie przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność przewidują przepisy k.p.a. (art. 141 § 1 K.p.a.), bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane. O ile więc odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych w tym sensie, że ograniczenie prawa do wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest odmienna reguła, tzn. służy ono jedynie wówczas, gdy przepis kodeksu wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia. Brak przepisu prawa, który przewiduje możliwość wniesienia zażalenia obliguje organ administracji do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w oparciu o art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a.
Powołany art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego również nie przewiduje prawa strony do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie tego przepisu. Zatem, skoro art. 71a ustawy Prawo budowlane wprost nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na jego podstawie przez złożenie zażalenia, to zaskarżenie postanowienia wydanego w oparciu o art. 71a ustawy Prawo budowlane przez złożenie zażalenia nie jest możliwe. Kwestionowanie postanowienia wydanego na tej podstawie prawnej będzie możliwe w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie prowadzone w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku (art. 142 K.p.a. w zw. z art. 71a Prawa budowlanego), o czym nie poinformował jednak skarżącego ani PINB, ani organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu. Wręcz przeciwnie PINB błędnie poinformował skarżącego o prawie złożenia zażalenia, a organ odwoławczy bezpodstawnie zażalenie to rozpoznał merytorycznie.
Tego rodzaju wykładnia wspomnianego przepisu wynika nie tylko z jego literalnego brzmienia, ale i z posłużenia się wykładnią systemową. Przepis art. 71a Prawa budowlanego oprócz ustępu 1 zawiera także ust. 2 w brzmieniu: "Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie." Oznacza to, że z wyraźnej woli ustawodawcy kontroli instancyjnej poddane zostało wyłącznie postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 2 Prawa budowlanego, natomiast regulacja ta nie dotyczy postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten nie zawiera takiego uprawnienia procesowego, a norma z ust. 2 w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że prawo wniesienia zażalenia odnosi się tylko do postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej.
Ponadto, we wspomnianym wyroku WSA w Olsztynie zasadnie zwrócił uwagę na to, że postanowienie wydane w trybie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego nie rozstrzyga o istocie sprawy. Jest ono wydawane w toku postępowania legalizacyjnego, mającego na celu doprowadzenie do zgodności z prawem samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 Prawa budowlanego, stanowi bowiem samowolę budowlaną. Tylko prawidłowe stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, obliguje ten organ do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego.
Tym samym, wszczęte zostaje postępowanie umożliwiające dokonanie legalizacji samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego nie kończy postępowania w sprawie legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, lecz przyczynia się do osiągnięcia celu postępowania, którym jest legalizacja tej samowoli budowlanej (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 20112 r., sygn. akt II OSK 788/11, zam. w CBOSA).
Podobne poglądy wyrażane są nie tylko w orzecznictwie (np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 596/18 i WSA we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 730/19 – oba zam. w CBOSA), ale i w piśmiennictwie. A. Despot-Mładanowicz [w:] "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. A. Glinieckiego (zam. w System Informacji prawnej LEX) wskazuje, że "Na postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 1 pr. bud. nie przysługuje zażalenie. Postanowienie to strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie (art. 142 K.p.a.). Decyzją tą w takim przypadku będzie wydana na podstawie art. 71a ust. 4 pr. bud. decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (...). Przepis art. 71a ust. 1 pr. bud. wyraźnie stanowi, że wstrzymanie użytkowania obiektu budowlanego następuje w drodze postanowienia.
Dlatego też brak jest podstaw pozwalających na traktowanie niniejszego postanowienia jako decyzji administracyjnej. Akt wydawany na podstawie komentowanego przepisu jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 K.p.a., nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty i jest wydawany w toku postępowania legalizacyjnego, mającego na celu doprowadzenie do zgodności z prawem samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, obliguje ten organ do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 71a ust. 1 pr. bud.
Tym samym zostaje wszczęte postępowanie umożliwiające dokonanie legalizacji samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 1 pr. bud. nie kończy postępowania (...).
Rozpatrując merytorycznie zażalenie skarżącego organ odwoławczy w sposób rażący naruszył zarówno omawiany przepis art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego jak i przepisy regulujące zasady postępowania odwoławczego (art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a.) na skutek nie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oraz wszczęcia postępowania zażaleniowego, zakończonego merytorycznym rozstrzygnięciem.
Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz – stwierdzając podstawy do umorzenia postępowania zażaleniowego zainicjowanego zażaleniem skarżącego – na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.