Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Op 266/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 26 marca 2019 r. nr [...] Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., tekst jednolity z daty orzekania przez Sąd), dalej: K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), dalej: prawo budowlane lub Pb, po rozpatrzeniu odwołań: B., P. G., H. G. i W. K., (dalej: strony, skarżący) od decyzji z 8 stycznia 2019 r. nr [...] nr [...] wydanej przez Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim nakazującej Państwu B. solidarnie sporządzenie i przedstawienie w terminie do 30 września 2019 r. projektu budowlanego zamiennego w czterech egzemplarzach, dot. przebudowy i rozbudowy zakładu [...] zlokalizowanego w miejscowości [...], ul. [...], na działkach nr ewid. a i b uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności bez ograniczeń, wpisane na listę właściwego samorządu zawodowego, z potwierdzonym zaświadczeniem wydanym przez izbę i wskazującej, ze projekt budowlany zamienny powinien zawierać wymagane prawem opinie i uzgodnienia, zgodnie z. art. 33 Prawa budowlanego – utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

W skargach na powyższą decyzję skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący zarówno R. B., jak i P. i H. G. oraz W. K. analogicznie jak w odwołaniu, wyrazili niezadowolenie z rozstrzygnięcia, a także sposobu procedowania orzekających w sprawie organów. Skargi zostały wniesione w dwóch niezależnych od siebie pismach złożonych odrębnie przez R. B., a także wspólnie przez P. i H. G. oraz W. K. Postanowieniem z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Op 206/19 tut. Sąd działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm., w dacie orzekania w niniejszej sprawie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., połączył sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod wspólną sygn. akt II SA/Op 184/19.

Następnie wyrokiem z 12 września 2019 r. sygn. akt II SA/Op 184/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z 8 stycznia 2019 r. nr [...] oraz zasadził od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz P. G., H. G. i W. K. solidarnie kwotę 997 zł oraz na rzecz R. B. kwotę 500 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wskutek wywiedzionej przez organ drugoinstancyjny skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 240/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz odstąpił od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Rozpoznając ponownie sprawę przypomnieć należy tok zdarzeń poprzedzających zapadłe w sprawie orzeczenia. W tych ramach odnotowania na wstępie wymaga, że spór toczy się już wiele lat, i de facto sprowadza się w przedmiotowej sprawie do ustalenia czy w toku podejmowanych działań związanych z rozbudową i modernizacją zakładu [...], przewidzianych do realizacji przedsięwzięcia zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] (nr ew. gruntu b i a) ziściły się przesłanki do uruchomienia postępowania skutkującego nakazem sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego przebudowy i rozbudowy zakładu [...] uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności bez ograniczeń, wpisane na listę właściwego samorządu zawodowego, z potwierdzonym zaświadczeniem wydanym przez izbę i wskazującej, ze projekt budowlany zamienny powinien zawierać wymagane prawem opinie i uzgodnienia, zgodnie z art. 33 Prawa budowlanego.

Tym samym wskazania wymaga, że Wójt Gminy [...] decyzją z 17 sierpnia 2000 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i modernizacji zakładu [...], przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. [...] nr ew. gruntu b i a. Z kolei decyzją nr [...] z 18 stycznia 2002 r. nr [...] organ ten zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla Państwa R. i N. B. (dalej także: inwestor, inwestorzy) w sprawie rozbudowy i modernizacji zakładu [...] wraz z przyłączami wod. – kan. i energet. kablowymi., zlokalizowanego na działkach nr b i a. położonych w [...] przy ul.[...].

Z kolei pismem z 12 listopada 2002 r. (data wpływu do organu powiatowego) Państwo W. i J. K. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim (dalej także: organ powiatowy) o interwencję w sprawie samowolnych robot budowlanych dotyczących rozbudowy [...], prowadzonych na sąsiedniej działce przez R. i N. B., a także znajdującej się przy ich budynku samowolnie wybudowanej szopy i wylanej płyty betonowej, spod której spływa woda pod ich budynek powodując wilgoć. W związku z powyższym organ powiatowy 13 listopada 2002 r. przeprowadził kontrolę rozbudowywanego i przebudowywanego budynku zakładu [...] w [...] przy ul. [...] w przedmiocie budowy budynków gospodarczych przy granicy działki, przylegających do budynku mieszkalnego, a także kontrolę prowadzonych robót budowlanych (sporządzono dwa odrębne protokoły). W toku przeprowadzonych czynności stwierdzono, że budynki gospodarcze oznaczone w projekcie nr 2, przylegające do granicy działki i budynku mieszkalnego, zostały wybudowane dawno – istniały od czasu wojny.

Budynki gospodarcze i stodoła zostały przebudowane na zakład [...] w roku 1998. Natomiast kontrola budowy związanej z rozbudową i modernizacją przedmiotowego zakładu wykazała, że budowa jest prowadzona w oparciu o projekt budowlany stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę, tj. decyzji nr [...] o znaku [...] wydanej 18 stycznia 2002 r. przez Wójta Gminy [...]. Pozwolenie na budowę obejmowało przebudowę i rozbudowę istniejącego zakładu[...]. Zakład [...], zgodnie z oświadczeniem R. B., istnieje od lat 30-tych XX wieku. Budynek mieszkalny wraz z zabudowaniami gospodarczymi, stodołą i chlewnią zostały wybudowane jeszcze przed II wojną światową. Od lat 30-tych do roku 1992 na potrzeby zakładu był wykorzystywany parter budynku mieszkalnego oraz budynek parterowy przyległy. W 1992 r. nastała modernizacja zakładu z włączeniem stodoły i [...] dla jego potrzeb, zgodnie z projektem Z. K. W czasie kontroli trwały roboty budowlane dekarskie oraz wykonywane były tynki wewnętrzne i instalacje elektryczne oraz wodno-technologiczne. Trwały prace przy wykonywaniu przyłączy energetycznego oraz kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Budowa była prowadzona zgodnie z dokumentacją projektową, jak oświadczył kierownik budowy.

Pismem z 17 listopada 2002 r. G. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim o wyjaśnienie, na jakiej podstawie jest rozbudowywana część [...] N. i R. B. (razem: inwestorzy). Wskazał, że nie ma zastrzeżeń co do budowy nowego obiektu, ponieważ jest ona zgodna z informacjami uzyskanymi przez niego z Wydziału Budownictwa UG [...]. Natomiast w odniesieniu do rozbudowy i modernizacji starej części [...] podniósł, że była to częściowa rozbiórka starego obiektu i budowa o wiele wyższego, nowego muru. G. K. podkreślił, że jego działka straciła na wartości i będzie zacieniona.

Z kolei pismem z 20 listopada 2002 r. o znaku [...] organ powiatowy, w odpowiedzi na interwencje J. i W. K. oraz G. K., wskazał, że rozbudowa i przebudowa przedmiotowego zakładu [...] wraz z przyłączami wodno-kanalizacyjnym i energetycznym jest prowadzona w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany oraz pozwolenie ba budowę. Ponadto zgodnie z dokonanymi ustaleniami brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego wobec inwestorów.

Następnie Wojewoda Opolski postanowieniem z 12 grudnia 2002 r. nr [...], działając na podstawie art. 159 § 1 i 2 w zw. z art. 157 § 1 K.p.a., wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...] z 18 stycznia 2002 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający R. i N. B. pozwolenia na budowę – z uwagi na prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta wadą nieważności, wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (rażące naruszenie prawa). Z kolei decyzją z 8 stycznia 2003 r.[...] Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, na wniosek W. K. z 19 września 2002 r., stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...] z 18 stycznia 2002 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie i modernizacji zakładu [...] wraz z przyłączami (wodno-kanalizacyjnym i energetyczno-kablowym), położonego w [...] przy ul. [...] na działce nr b i a, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W uzasadnieniu wskazano na niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami decyzji Wójta Gminy [...] z 17 sierpnia 2000 r. o znaku [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ nadzoru uznał, że w decyzji tej ustalono o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji nienależących do grupy inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, tj. zakładu o zdolności produkcyjnej poniżej 50 t/rok. natomiast zatwierdzony projekt budowlany przewidywał zdolność produkcyjną zakładu około 159 t/rok. Stwierdził również, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne stanowi rozbudowę istniejącego zakładu, co zgodnie z § 206 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powinno być poprzedzone oceną stanu technicznego konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego.

Dla inwestycji nie zostało również przeprowadzone postępowanie w sprawie oceny odziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć inwestycyjnych, wynikające z ustawy z 9 listopada 2000 roku o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z pominięciem procedury przewidzianej w przepisach art. 12-17 i art. 25 ust. 2 ww. ustawy, tj. bez udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska. Nie dokonano też uzgodnień ze starostą i powiatowym inspektorem sanitarnym w zakresie wydania opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub jego zakresu. Wojewoda Opolski uznał więc, że w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa materialnego.

Równocześnie przypomnieć należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z 13 lipca 2004 r. nr [...], po wszczęciu postępowania na wniosek W. i J. K., stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z 17 sierpnia 2000 r. o nr [...] o ustaleniu dla R. B. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i modernizacji spornego zakładu. Następnie decyzją z 30 września 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy własną decyzję.

Mając na uwadze to rozstrzygnięcie w przedmiocie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim postanowieniem z 22 stycznia 2003 r. o znaku [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał R. i N. B. wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych bez pozwolenia na budowę oraz zabezpieczenie terenu przed powstaniem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Następnie organ powiatowy, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzją z 24 stycznia 2003 r. nr [...], nakazał inwestorom, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, dostarczyć, w terminie do 30 czerwca 2003 r.: 1) orzeczenie o zgodności z obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami wykonywanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku zakładu [...] z [...] przy ul. [...] wraz z inwentaryzacją budowlaną budynku;

1. 2) opracowanie projektowe dokończenia zamierzenia inwestycyjnego, uzgodnione z rzeczoznawcami ds. BHP i ergonomii oraz ds. higieniczno-sanitarnych;
2. 3. raport o oddziaływaniu zakładu [...] na środowisko uzgodniony – wraz z projektem – z Państwowym Inspektorem Sanitarnym oraz Starostą Opolskim.

Pismem z 25 stycznia 2003 r. skierowanym do organu powiatowego W. i J. K. zażądali m.in. natychmiastowej likwidacji płyty betonowej wylanej do szczytu ich budynku, która spowodowała duże zawilgocenie ich domu, a także rozbiórki szopy przybudowanej do szczytu ich budynku oraz likwidacji rzeźni. Poinformowali również, że budowa, która została wstrzymana i w stosunku do której została unieważniona decyzja przez Wojewodę Opolskiego, jest w dalszym ciągu realizowana. W dniach 24 i 25 stycznia 2003 r. w budynku [...] został wymurowany cały komin.

Decyzją z 13 lutego 2003 r. nr [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie wniosku R. i N. B. o wydanie pozwolenia na budowę w sprawie rozbudowy i modernizacji przedmiotowego zakładu [...].

Pismem z 26 lutego 2003 r. nr [...] Dyrektor Wydziału Środowiska i Rolnictwa Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego przekazał organowi powiatowemu interwencję W. i J. K. dotyczącą prowadzenia rozbudowy i modernizacji przedmiotowego zakładu, pomimo stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na jego rozbudowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim 5 marca 2003 r. przeprowadził kontrolę w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz ww. robót budowlanych w zakładzie [...]. W toku przeprowadzonych czynności stwierdzono, że istnieje płyta betonowa, wylana przy szczycie budynku W. K. Płyta jest częściowo spękana, a częściowo przysypana piaskiem. Płyta została wylana w czasie budowy zakładu jako utwardzenie pod barak dla potrzeb budowy. Szopa – budynek gospodarczy – została wybudowana przy szczycie budynku mieszkalnego W. i J. K. ponad 30 lat temu, a R. B. oświadczyła, że nie posiada dokumentów związanych z jej budową.

Komin w budynku [...], w kotłowni, został wymurowany, wg oświadczenia R. B., na początku grudnia 2002 r. w oparciu o ważne wówczas pozwolenie na budowę. Roboty przy kominie nie zostały jeszcze zakończone. W dzienniku budowy zakładu [...] ostatni zapis był dokonany przez kierownika budowy – K. R. z datą 15 grudnia 2002 r. Z kolei inwestorka oświadczyła, że nie są prowadzone żadne roboty budowlane przy rozbudowie [...] od czasu wstrzymania robót, a szopa przyległa do sąsiedniego budynku oraz płyta betonowa przeznaczone są do rozbiórki w najbliższym czasie, po otrzymaniu właściwego pozwolenia na rozbiórkę. W projekcie i pozwoleniu budynek był przeznaczony do rozbiórki.

W dniu 10 czerwca 2003 r. inwestorzy przedłożyli: projekt dokończenia zamierzenia inwestycyjnego sporządzony przez zespół autorski; decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z 29 maja 2003 r. nr [...] uzgadniającą R. i N. B. projekt budowy dokończenia zamierzenia inwestycyjnego – rozbudowy zakładu [...] w [...] przy ul. [...]; decyzję Państwowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z 26 maja 2003 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniu modernizowanego zakładu; postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z 12 maja 2003 r. nr [...] wyrażające pozytywną opinię dot. stosowania wyłącznie oświetlenia elektrycznego w pomieszczeniu tego zakładu; kopię wypisu z rejestru gruntów; atest higieniczny.

W związku z tym, decyzją z 10 czerwca 2003 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, działając na podstawi art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wobec wykonania obowiązku nałożonego własną decyzją z 24 stycznia 2003 r. nr [...].

Na skutek odwołania z 17 czerwca 2003 r., wniesionego przez W. i J. K. organ odwoławczy decyzją z 22 lipca 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 10 października 2003 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W tym miejscu wskazania wymaga, że organ drugoinstancyjny prezentując dotychczasowy przebieg zdarzeń, zgodny z powyższym, przypomniał także, że R. B. w dniu 5 marca 2004 r. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim wniosek o pozwolenie na użytkowanie rozbudowy budynku zakładu [...] z [...] w [...], ul. [...], dz. nr b i a, który zawierał m.in. oświadczenie, że wszystkie roboty zostały wykonane. W aktach sprawy znajdują się dokumenty załączone do przedmiotowego wniosku: oświadczenie kierownika budowy, kopia dziennika budowy oraz protokoły sprawdzeń i odbioru. Z ostatniego zapisu w dzienniku budowy wynika, że budowa została zakończona 15 grudnia 2003 r., a kierownik budowy zgłosił zamiar przystąpienia do użytkowania obiektu (przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych "rozbudowa i modernizacja zakładu [...] oraz przyłączami". Roboty zostały zakończone w pomieszczeniach 1-22 i 36 wg załączono szkicu (brak przedmiotowego szkicu w aktach sprawy).

Decyzją z 11 marca 2004 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku zakładu [...] w [...] przy ul. [...]. Decyzją z 8 czerwca 2004 r. nr [...] Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek W. i J. K., stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z 24 stycznia 2003 r. nr [...], nakazującej inwestorom dostarczenie orzeczenia o zgodności z obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami wykonywanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku zakładu [...] z [...] przy ul. [...], wraz z inwentaryzacją budowlaną budynku; opracowania projektowego dokończenia zamierzenia inwestycyjnego, uzgodnione z rzeczoznawcami ds.

BHP i ergonomii oraz ds. higieniczno-sanitarnych: raportu o oddziaływaniu zakładu [...] i [...] na środowisko uzgodnionego – wraz z projektem – z Państwowym Inspektorem Sanitarnym oraz Starostą Opolskim. W uzasadnieniu wskazano na sprzeczność decyzji legalizującej inwestycję z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego, tj. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...]., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z 24 września 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego nr [...], poz. [...]). Zgodnie z planem działki nr b i a k.m. 4 położone w [...], znajdowały się na obszarze oznaczonym symbolem [...]. Dla tego typu terenów przewidziano m.in. jako przeznaczenie podstawowe: tereny rzemiosła usługowego niskiej intensywności zagospodarowania z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej; przeznaczenie uzupełniające: parkingi ogólnodostępne, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, obiekty małej architektury i zieleń urządzona.

Dla tego typu terenów zabroniono lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych zaliczanych do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które zawsze wymagają sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz co do których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany, a także wymagających miejsc parkingowych poza terenem działki lub wielokrotnej obsługi transportowej w ciągu doby. Wskazano, że sporna inwestycja zaliczała się do katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określonego w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 14 lipca 1998 w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji. Zatem jej lokalizacja na działkach nr b i a w [...] nie była dopuszczalna.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji wniesionego przez R. i N. B., decyzją z 20 sierpnia 2004 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 czerwca 2004 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z 24 stycznia 2003 r. nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim postanowieniem z 15 września 2004 r. nr [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie rozbudowanego zakładu [...] w [...], przy ul. [...], a dotyczące decyzji nr [...] z 10 czerwca 2003 r. o wznowieniu robót budowlanych oraz decyzji nr [...] z 11 marca 2004 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie ww. zakładu. Przedmiotowe orzeczenie zostało sprostowane przez organ powiatowy w drodze postanowienia z 27 września 2004 r. Postanowieniem z 7 października 2004 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Państwa W. i J. K., postanowieniem z 24 listopada 2004 r. nr [...] uchylił ww. postanowienie i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1439/04, po rozpoznaniu skargi R. i N. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 sierpnia 2004 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sąd wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie może być naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz naruszenie przepisu ustawy, z którego wynikałby dla organów administracji publicznej obowiązek badania zgodności realizowanej inwestycji z warunkami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Taki obowiązek nie wynikał wprost z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, lecz można byłoby go wysnuć z jedynie z drodze interpretacji lego przepisu. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie może być naruszenie przepisu wynikające z niewłaściwej jego wykładni.

W następstwie tych zdarzeń Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 13 stycznia 2006 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z 24 stycznia 2003 r. nr [...].

Mając na uwadze powyższe organ powiatowy decyzją z 2 marca 2006 r. nr [...] ([...]) umorzył w całości postępowanie administracyjne wznowione postanowieniem z 15 września 2004 r. nr [...]. Z kolei Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. i J. K., decyzją z 5 kwietnia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

Równocześnie zaznaczenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 20 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Op 98/06 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. i J. K., uchylił decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 lipca 2003 r. nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z 10 czerwca 2003 r. nr [...] udzielającą pozwolenie na wznowienie robót budowlanych oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z 24 stycznia 2003 r. nr [...] nakładającą obowiązek przedłożenia określonych dokumentów.

Sąd uznał, że w całym postępowaniu, prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego i zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, nie brali udziału: H. G., N. G. i P. G., będący następcami prawnymi W. G.. W uzasadnieniu wskazano, że organy nadzoru budowlanego, wobec wyeliminowania z obiegu prawnego wszystkich wydanych w sprawie decyzji, zobowiązane są do ponownego przeprowadzenia postępowania przy zapewnieniu udziału w nim wszystkich jego stron, z uwzględnieniem odpowiednich przepisów ustawy Prawo budowlane oraz treści decyzji wydanych przez organy architektoniczno-budowlane oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jakie odnośnie spornej inwestycji zapadną od daty wydania rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego.

W dalszej kolejności wskazania wymaga, że w wyniku przeprowadzonych przez organ powiatowy 6 lutego 2007 r. oględzin ustalono, że rozbudowa i przebudowa zakładu [...] została wykonana w oparciu o dokumentację projektową zatwierdzoną decyzją organu powiatowego z 10 czerwca 2003 r. [...]. Rozbudowa została podjęta w związku z zaleceniami służb [...] w celu dostosowania istniejącej [...] do wymogów UE. Powyższe zamierzenie inwestycyjne nie wiązało się ze zwiększeniem produkcji, a wyłącznie z dostosowaniem ciągu komunikacyjnego do nowych przepisów unijnych. Zgodnie z raportem oddziaływania na środowisko, opracowanym w roku 2003, wielkość [...] i produkcji [...] wynosiła odpowiednio 3,6 tony/tydzień i 2.9 tony/tydzień. Nie stwierdzono odstępstw w wykonanych robotach budowlanych. W toku przesłuchania z 6 lutego 2007 r. inwestorka oświadczyła, że wielkość prowadzonej produkcji nie przekracza ilości określonych w raporcie oddziaływania na środowisko i nie może być zwiększona ze względów technologicznych. W części rozbudowanej prowadzony jest [...], a także zlokalizowane są pomieszczenia socjalne dla pracowników.

Postanowieniem z 26 lutego 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z urzędu zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na śmierć J. K., będącego stroną tegoż postępowania. Następnie postanowieniem nr [...] z 1 sierpnia 2007 r. nr [...] organ podjął z urzędu to postępowanie.

W dniu 24 września 2007 r. inwestorka przedłożyła organowi powiatowemu dokumenty związane z funkcjonowaniem [...] położonej w [...] przy ul. [...], tj. zaświadczenie z 24 stycznia 1948 r. wydane przez Starostwo Powiatowe Opolskie o złożeniu przez J. B. zawiadomienia o prowadzeniu zarobkowo zajęcia [...], decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Opolu z 11 grudnia 1961 r. udzielającą zezwolenia J. B. na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie [...] –[...] domowego, zezwolenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Opolu z 25 stycznia 1962 r. na wykonywanie przez J. B. usług w zakresie [...] domowego, protokół z kontroli przeprowadzonej 4 października 1991 r. w [...] w [...] przy ul. Opolskiej 25 w zakresie ochrony środowiska, zaświadczenie z GUS z 7 kwietnia 1993 r. o nadaniu nr REGON.

W dalszej kolejności podniesienia wymaga, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim przeprowadził 4 października 2007 r. ponownie oględziny w tej sprawie. W toku dokonanych czynności stwierdził, że stan faktyczny przedmiotowego budynku jest zgodny z zatwierdzonym decyzją tego organu z 10 czerwca 2003 r. projektem dokończenia budowy, z wyjątkiem otworu drzwiowego w ścianie północnej. Podczas oględzin inwestorka przedłożyła swój wniosek z 21 czerwca 2004 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu dla wsi G. – przyjęty skutecznie w Urzędzie Miejskim oraz uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z 14 września 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany ww. planu.

Organ powiatowy 4 października 2007 r. przesłuchał w charakterze świadka Z. K., technologa przetwórstwa spożywczego. Świadek oświadczył, że w 2001 r. otrzymał zlecenie od R. B. na opracowanie projektu technologicznego dostosowania zakładu do wymogów UE, przy zachowaniu [...].na poziomie dotychczasowym. Efektem była rozbudowa zakładu wynikająca z konieczności zachowania prawidłowego ciągu technologicznego. W tym okresie [...] wynosił 3,6 t/tydzień, a przetwórstwo 2,9 t/tydzień. Program technologiczny zakładał uzyskanie [...] 3,3 t/tydzień, a przetwórstwa 3 t/tydzień oraz dostawę [...] z zakupu ok. 0,3 t/tydzień. Wg przepisów unijnych graniczną wielkością [...] w tego typu zakładach, tj. o małej zdolności produkcyjnej, jest 20 DJP/tydz. Zdaniem świadka maksymalna zdolność produkcyjna zakładu nie przekracza 5 t/tydzień.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim decyzją z 29 stycznia 2008 r. nr [...] ([...]) działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie rozbudowanego zakładu [...] w [...] przy ul. [...] w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem – nałożył na inwestorów obowiązek zamurowania pustakami szklanymi otworu drzwiowego prowadzącego do istniejącej hali rozbioru, znajdującego się w ścianie północnej rozbudowanej części ww. budynku – w terminie do 28 lutego 2008 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z 21 marca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. K., utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim decyzją z 4 kwietnia 2008 r. nr [...] działając na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stwierdził wykonanie przez Inwestorów obowiązku nałożonego własną decyzją z 29 stycznia 2008 r. nr [...]. Organ odwoławczy decyzją z 21 maja 2008 r. nr [...] ([...]), po rozpatrzeniu odwołania W. K., utrzymał ww. decyzję w mocy.

Wyrokiem z 3 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Op 170/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi W. K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 marca 2008 r. nr [...] ([...]) w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu powiatowego z 29 stycznia 2008 r. nr [...] ([...]), a także określił, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd uznał, mając na uwadze moc wiążącą wyroku z 20 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Op 98/06, że słusznie organ prowadził w niniejszej sprawie postępowanie w kierunku legalizacji. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzono rzetelnego postępowania dowodowego i nie zgromadzono materiału wymaganego do prawidłowego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wytyczne zawarte w tym wyroku organ powiatowy przystąpił do uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym przez Sąd zakresie.

Kontynuując rys historyczny podniesienia wymaga także, że organ odwoławczy w objętej skargą decyzji ustalając stan faktyczny wskazał, że E. B. 19 lutego 2009 r., będąc kierownikiem budowy przedmiotowej inwestycji zakończył budowę zgodnie z zapisem w dzienniku budowy. Obiekt znajdował się w stanie surowym zamkniętym. Z kolei K. R. w toku przesłuchania w charakterze świadka z 12 marca 2009 r. zeznał, że według stanu na 8 stycznia 2003 r. stan faktyczny robót przedstawiał się następująco: stan surowy zamknięty, tzn. wykonano fundamenty, ściany konstrukcyjne zewnętrzne i wewnętrzne, strop drewniany, konstrukcja drewniana więźby dachowej z pokryciem wykonanym z B., zamontowana została także stolarka drzwiowa i okienna zewnętrzna. Wykonana została instalacja elektryczna wewn. z zasilaniem energetycznym. Wykonano też tynki wewn. cementowo-wapienne z podłożami betonowymi pod posadzki.

Pismem z 2 kwietnia 2009 r. inwestorka zwróciła się do Burmistrza [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na modernizacji i rozbudowie zakładu [...] w [...]. Burmistrz [...] pismem z 21 kwietnia 2009 r. nr [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w ww. sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim postanowieniem z 23 kwietnia 2009 r. nr [...] działając na podstawie art. 123 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie – do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. wydania decyzji przez Burmistrza [...]. Organ drugiej instancji postanowieniem z 6 czerwca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia W. K. oraz H. G. utrzymał ww. postanowienie w mocy.

Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którego przeprowadzenie stało się koniecznie na skutek oceny prawnej przedstawionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 3 listopada 2008 r., było przedmiotem rozważań zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Burmistrza [...] z 4 listopada 2011 r. nr [...] odmawiającą wydania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Modernizacja i rozbudowa zakładu [...] w [...]" wobec niezgodności lokalizacyjnej zamierzonego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z 29 lutego 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy ww. decyzję. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 377/12.

Następnie skarga kasacyjna od ww. wyroku została prawomocnie oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 września 2014 r. sygn. akt II OSK 680/13, tym samym decyzja Burmistrza [...] uprawomocniła się.

Następnie pismem z 5 stycznia 2015 r. P. G. wniósł o podjęcie działań nadzorczych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nakazanie R. B. rozbiórki obiektów budowlanych powstałych na podstawie nieważnego pozwolenia budowlanego.

Pismem zaś z 24 lutego 2015 r. pełnomocnik inwestorki, poinformował organ powiatowy, że w dalszym ciągu prowadzone są czynności związane z uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wyrokiem z 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 566/14 WSA w Opolu uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 czerwca 2013 r. oraz Burmistrza [...] z 21 lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim postanowieniem z 26 lutego 2015 r. nr [...] odmówił podjęcia zawieszonego postanowieniem z 23 kwietnia 2009 r. nr [...] postępowania w sprawie rozbudowanego zakładu [...] w [...] przy ul. [...]. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia W. K. oraz Państwa P. i H. G. postanowieniem z 5 maja 2015 r. nr [...]) uchylił to postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze organ powiatowy postanowieniem z 15 maja 2015 r. nr [...] podjął z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy, na skutek zażalenia R. B. postanowieniem z 6 listopada 2015 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Z kolei 10 kwietnia 2017 r. organ powiatowy przeprowadził oględziny zakładu [...] w [...] przy ul. [...]. Podczas oględzin – na co zwrócił uwagę organ odwoławczy – ustalono, że część niższa rozbudowana znajduje się 6,19 m od płotu, wysokość do kalenicy części niższej wynosi 4,82 m, wysokość do okapu zachodnie skrzydło – 3,26 m, wysokość do okapu części wyższej 4,75 m do podbitki, szerokość budynku części niższej 8.42 m; długość części niższej od strony podwórza 4,34 m; szerokość części wyższej 6,51 m od strony istniejącego zakładu. Do części zakładu, która nie uległ zmianie, została dobudowana część w kształcie zbliżonym do litery "L", z przeznaczeniem na kotłownię, część socjalną, chłodnie wraz wagą (urządzenie). Rozbudowa ma dach dwuspadowy, pokryty B. o kolorze zielonym, ściany otynkowane, do wysokości ok. 2 m, pokryte płytkami. Od strony istniejącego zakładu przy części rozbudowanej zostało wykonane zadaszenie o konstrukcji stalowej.

Drzwi części rozbudowanej jednoskrzydłowe; zastosowano pustaki szklane w ścianie równoległej do drogi głównej, w części rozbudowanej. Rozbudowany dach posiada zainstalowane rynny dachowe i rury spustowe z odprowadzeniem do kanalizacji deszczowej (burzowej). Teren wokół dobudowy w całości utwardzony (powierzchnie betonowe), znajdują się także odpływy liniowe przy części rozbudowanej. Wykonano dokumentację fotograficzną. Organ powiatowy 11 września 2017 r. przesłuchał w charakterze strony R. B.. W czynności wzięła również udział W. K. i H. G., a także inwestorzy i działający ustanowiony przez R. B. jej pełnomocnik. Ta ostatnia, jak zaznaczył organ odwoławczy, wyjaśniła m.in., że w projekcie był zamiar rozbiórki starej szopy, ale zmieniono zdanie i od niego odstąpiono. Szopa została zbudowana w latach 60-tych przez jej dziadka i stoi do dzisiaj. Wiaty widocznej na projekcie zagospodarowania, przeznaczonej do rozbiórki, leż nie rozebrano.

Wskazała, że nie jest w stanie powiedzieć, o ile miała się zwiększyć powierzchnia rozbudowanej części zakładu. W stosunku do projektu nie było żadnych zmian istotnych, wszystko jest zgodnie z projektem. W nowej rozbudowanej części znajdują się pomieszczenia: nr 8 – pomieszczenie porządkowe, 7 – pomieszczenie na odpady – uboczne produkty pochodzenia[...], 9 – korytarz, 11 –[...] 10 kotłownia, 11 (pomieszczenie[...]) i 12 to [...], 14 – [...], 13 i l9korytarze, 15-wejście, 16 – rozbiór, 4 – szatnia czysta, 1 – szatnia brudna, 3 – umywalnia i toalety, 5 – część socjalna, 6 – pomieszczenie dla [...]. W części starej znajduje się: 19 – korytarz. 18 –[...], 21 –[...], 36 – korytarz, 20 –[...]. 22 – pomieszczenie na składowanie pojemników. Strona nie pamiętała, co znajduje się pomiędzy 19 a 36. [...] znajduje się w tej samej części, w której była – nr 28 i nie była powiększana. 25 i 24 – chłodnia – pomieszczenia nie zostały rozbudowane.

Równocześnie wskazała, że tygodniowy [...] wynosi do 60 sztuk, tylko[...]. Podkreśliła, że obecnie nie [...], zakupują. Przed rozbudową i po [...] jest mniej więcej taki sam. Rozbudowa nie miała na celu zwiększenia produkcji, tylko dostosowanie zakładu do przepisów. Kierownikiem budowy od początku był K. R. nie zmienił się w trakcie. Cześć rozbudowana jest użytkowana. Ogrodzenie od strony działki W. K. nie jest w granicy. Oświadczyła nadto, że nic ma wiedzy o przebiegu granicy od strony W. K.. Wskazała, że zatrudnia pracowników, jednak nie pamięta ilu pracowników zatrudniała przez rozbudową. Oświadczyła przy tym, że ewidencjonuje ilość [...] od momentu, gdy powstał taki obowiązek. Archiwizuje wszystkie dokumenty, łącznie z tymi dotyczącymi jej dziadków i rodziców. W toku tego przesłuchania H. G. oświadczyła, że rano policzyła[...] – na jednej przyczepie było ich 22, a przyczep było 4. Obecnie na jej budynek gospodarczy przenoszą się drgania z agregatów chłodniczych.

H. G. wskazała, że za czasów dziadka R. B. [...] był na poziomie 200 kg miesięcznie, a teraz jest na poziomic 2.9 tony. Ilość [...] zmieniła się po rozbudowie. Dym z [...] przechodzi do jej budynku i wzywała w tej sprawie kominiarza. Nadto oświadczyła, że żąda usunięcia agregatów i [...] oraz że nie zezwala na[...]. Z kolei, jak wskazał organ odwoławczy, W. K. także podniosła, że nie zgadza się na[...]. Obecnie jest ona zlokalizowana w odległości ok 8 m od okna jej sypialni. Zażądała natychmiastowej rozbiórki i odszkodowania. Wskazała również, że w granicy od strony zachodniej znajdują się pojemniki na śmieci.

W piśmie z 9 października 2017 r. W. K. po raz kolejny zażądała, powołując się na zapis z protokołu z 5 marca 2003 r. nr [...], rozbiórki szopy przyległej do jej budynku mieszkalnego, oraz niezależnie od powyższego – rozbiórki spornego zakładu [...]. Poinformowała jednocześnie, że sprawa w związku z działaniami przestępczymi jest skierowana do Prokuratury Rejonowej w [...]. Ponadto w odrębnym piśmie zażądała natychmiastowego zakazu [...] świń przy jej domu mieszkalnym. Wskazała, że jej wnuki (w wieku 1,5 i 5 lat), które u niej nocowały, przeszły horror, kiedy o godz. 6:00 obudził ich niewyobrażalny, przeraźliwy pisk [...]

W dniu 12 października 2017 r. organ powiatowy przesłuchał w charakterze świadka J. L., który zeznał, że zakład pojawił się ok. lat 70-tych, a przetwórstwo zwiększyło się mniej więcej po roku 2000. Jego zdaniem tygodniowo jest [...] 50-80 sztuk. [...]jest dostarczana traktorami (mniej więcej 9-10 traktorów podczas jednej dostawy), a przyczepy są pełne – na jednej znajduje się co najmniej 10 sztuk. Uciążliwością są hałasy, widok [...] za [...] oraz wydawanie przez nie dźwięki, a także zapachy z odpadów. Resztki, które się wylewają, są wypłukiwane szlaufem. Przed rozbudową [...] obejmował tylko tyle sztuk, ile ojciec i dziadek R. B. wyhodowali. Wskazał także, że konflikt z rodziną R. B. nie ma wpływu na jego zeznania, z czym nie zgodziła się R. B. oświadczając, że wszystko jest nieprawdą.

Przy piśmie z 17 października 2017 r. inwestorka dostarczyła organowi powiatowemu kopie następujących dokumentów: rejestr [...] pozyskanego z [...] z 4 kolejnych miesięcy z roku 2006 i 2017, decyzję Powiatowego [...] w [...] z 30 września 1999 r. zobowiązującą do dostosowania zakładu do warunków opisanych w rozporządzeniu, pismo Powiatowego [...] w Opolu z 26 stycznia 2000 r. ponaglające w sprawie konieczności złożenia planów-deklaracji modernizacji zakładu, decyzję Powiatowego [...] w Opolu z 24 marca 2000 r. nakładającą obowiązek modernizacji zakładu, protokół z 4 lipca 2001 r. Inspekcji [...] – Miejski Inspektorat [...] w Opolu wskazujący na niedostosowanie zakładu do wymogów określonych w przepisach oraz potwierdzający stan zatrudnienia w czasie sprzed modernizacji zakładu, decyzję Powiatowego [...] w Opolu z 22 września 2003 r. nakładającą szczegółowe obowiązki dostosowania zakładu do obowiązujących przepisów.

R. B. wskazała również, że zgodnie z obowiązującymi przepisami jej zakład został zaliczony przez służby [...] do grupy B1, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 20 stycznia 1999 r., w typie [...] o małych zdolnościach produkcyjnych, t.j. do 20 jedn./tyg. [...] zwierząt (wartość w jednostkach DJP). Ponadto przedłożone dane z rejestru [...] pozyskanego z [...] pochodzą z posiadanej dokumentacji, której prowadzenie jest obowiązkowe od końca 2005 r. Jednocześnie oświadczyła, że obecnie w zakresie produkcji ([...] i przetwórstwo) zatrudnionych jest jednocześnie maksymalnie sześć osób.

Pismem z 16 listopada 2017 r. R. B. wniosła ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ powiatowy oraz bezczynność w zakresie wskazania przedmiotu postępowania legalizacyjnego, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 13 listopada 2008 r. sygn. akt sygn. II SA/Op 170/08. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 1 grudnia 2017 r. nr [...]

1. 1) wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim dopuścił się przewlekłości i bezczynności;
2. 2) stwierdził, że powyższe miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. 3) zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości i bezczynności.

Następnie pismem z 12 grudnia 2017 r. R. B., ponownie wniosła ponaglenie na przewlekłość postępowania o nr [...]. Organ drugiej instancji postanowieniem z 15 grudnia 2017 r. nr [...]

1. 1) wskazał, że organ powiatowy dopuścił się przewlekłości i bezczynności;
2. 2) stwierdził, że powyższe miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa;
3. 3) odstąpił od wyznaczenia terminu załatwienia sprawy, ponieważ organ ten samodzielnie wyznaczył termin na 31 stycznia 2018 r.;
4. 4) zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości.

Oględziny zaplanowane na 5 stycznia 2018 r. nie zostały przeprowadzone z powodu nieposiadania książeczek sanitarno-epidemiologicznych przez osoby kontrolujące.

W aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z 5 stycznia 2018 r. sporządzona przez pracowników organu powiatowego i podpisana przez P. G. i K. M.. W treści notatki wskazano, że na nieruchomości pod adresem. ul. [...], należącej do Państwa P., H. i K. G., przy granicy z działką zlokalizowaną przy ul. [...] znajduje się budynek gospodarczy przylegający bezpośrednio do budynku zakładu [...] Z podwórza nieruchomości przy ul. [...] jest widoczna ściana o wysokości ok. 50-60 cm zakończona obróbką B., wyprowadzona ponad połać dachową budynku przy ul. [...]. Widoczne są także trzy kominy - jeden murowany, dwa blaszane, wyprowadzone ponad połać dachową budynku przy ul.[...], zlokalizowane w bliskiej odległości od granicy.

W dniu 28 lutego 2018 r. organ powiatowy przeprowadził kolejne oględziny, w których uczestniczył również Powiatowy [...], podczas których ustalono, że [...] poddawane są [...], a dodatkowo dokupywane są półtusze wołowe i wieprzowe, gdy jest taka potrzeba. Tygodniowy [...] jest na poziomie 20 jednostek, co jest potwierdzone dziennikiem [...]. Moc przerobowa do 7.5 tony gotowego wyrobu tygodniowo. [...] jest przeprowadzany dwa razy w tygodniu. Budynki zakładu przylegają do granicy od strony sąsiada – H. G.. Od strony W. K. w granicy znajduje się budynek gospodarczy. Po zaprezentowaniu na stronach 12- 16 decyzji biegu postępowania wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim przeprowadził 29 października 2018 r. kolejne oględziny, podczas których opisał rodzaje pomieszczeń, które wchodzą w skład części dotyczącej rozbudowy zakładu, pomieszczeń, które w latach 1992 – 2001 wchodziły w skład zakładu produkcyjnego.

Organ stwierdził, że w części rozbudowanej obiektu nr 3 z załącznika nr I do protokołu wykonano 100 % nowych robót budowlanych. Obiekt posiada własna konstrukcję i własny dach. W części przebudowanej obiektu nr 2 dokonano wyburzenia części ścian wewnętrznych, murowane nowych ścianek związanych z dostosowaniem do założonego układu funkcjonalnego, wykonanie nowego dachu po niewielkiej nadbudowie dostosowującej do wymogów wysokości, wykonano nowe wyposażenie technologiczne i instalacyjne. Obiekt nr 2 i 3 został połączony konstrukcyjnie i funkcjonalnie – stanowi obecnie jeden budynek. Budynek 2 i 3 jest połączony z częścią handlowo – mieszkalną budynku mieszkalnego nr 1 z załącznika nr 1. Stanowi jedną bryłę. Budynki o konstrukcji murowanej, dach blaszany, w części nr 1 jednospadowy, w części nr 2 dwuspadowy. R. B. nie wyraziła zgody na wejście pozostałych stron na teren zakładu.

W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał przytoczoną na wstępie decyzję z 8 stycznia 2019 r. nr [...], w której wskazał, że pierwotny zakład [...] przed przedmiotową rozbudową z modernizacją stanowił budynek parterowy z poddaszem użytkowym na planie litery "T. usytuowany na działce nr b w granicy z drogą wojewódzką nr [...] oraz budynek parterowy na planie litery "L" zlokalizowany na działce nr b i a w granicy z działką nr c i d. Prace zrealizowane w ramach modernizacji obejmowały w rzeczywistości przebudowę pomieszczeń zlokalizowanych w budynku typu "L" w celu przystosowania ich do nowych przepisów związanych z produkcją żywności oraz funkcjonalnego powiązania ich z nowobudowaną częścią zakładu. W ramach rozbudowy ujętej w rzeczowej inwestycji wzniesiono nowy budynek parterowy z dachem spadzistym krytym B. Budynek wzniesiony w technologii tradycyjnej, murowanej z pustaków ceramicznych.

W ramach rozbudowy powstało 18 nowych pomieszczeń, funkcjonalnie powiązanych ze sobą. Jak i z przebudowanymi pomieszczeniami w budynku typu "1.". Nowo powstałe pomieszczenia można podzielić na funkcje socjalną, tj. szatnię czystą, brudna i jadalnię, WC, umywalnie i pomieszczenie dla lekarza [...], jak i funkcje związaną z technologia [...] i wytwarzania żywności. Do nowo rozbudowanej części przeniesiono zlokalizowane wcześniej w budynku typu "L" pomieszczenia wykrawania, rozbioru, [...] i chłodnię. Wykonano nowe instalacje elektryczne, sanitarne, wodno – kanalizacyjne, odgromowe i wentylacyjne. Nowo wzniesiony budynek funkcjonalnie, jak i konstrukcyjnie połączono z przebudowanym istniejącym budynkiem typu "L". Cala inwestycja została zrealizowana i zakończona w grudniu 2003 r. Roboty zostały zrealizowane zgodnie ze sztuką budowlaną i powszechną wiedzą techniczną. Równocześnie wskazał, że podczas przebudów i rozbudowy zakładu [...] wykonano przebudowę istniejącego budynku produkcyjnego oraz jego rozbudowę.

Przebudowywany budynek produkcyjny położony jest na granicy działki. Jest to obiekt parterowy, z poddaszem nieużytkowym bez podpiwniczenia. Dach budynku jednospadowy w kierunku działki inwestora. Część budynku, która uległa rozbudowie oddalona jest od granicy z działką sąsiednią nr d w odległości 3 m ściana bez okien oraz 8,10 m od granicy z działką nr e ścianą z otworami okiennymi oraz wejściem do budynku. Jest to część budynku parterowa, bez podpiwniczenia, z dachem dwuspadowym. Wskazał także, że w granicy z działką nr d i e zlokalizowany jest obiekt gospodarczy użytkowany przez inwestora.

Dalej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim podał, że szczegółowa przebudowa ustalona została na podstawie analizy istniejącego stanu faktycznego z inwentaryzacja starej części zakładu (budynku typu "L") wykonaną w lutym 2003 r. przez E. K., Ż. K. i M. W. obejmowała: 1) wykucie otworu drzwiowego w miejscu istniejącego okna w pomieszczeniu rozbioru, oznaczonego na rysunku inwentaryzacji nr 1;

1. 2) podział pomieszczenia rozbioru wraz ze zmianą funkcji za pomocą ścian działowych, wykonanie dodatkowego otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej;
2. 3) wydzielenie dodatkowych pomieszczeń wraz ze zmianą funkcji w pomieszczeniu wykrawania oznaczonego na rysunku inwentaryzacji nr 2;
3. 4) wykonanie dodatkowego otworu drzwiowego łączącego poniemczenie nr 2 z pomieszczeniem nr 6;
4. 5) przekształcenie i zmiana powierzchni pomieszczeń socjalnych nr 4, 5 i 6 na pomieszczenia związane z linią technologiczną produkcji żywności, poprzez częściowe wyburzenie ścian działowych i nośnych oraz wzniesienie nowych przegród;
5. 6) przekształcenie pomieszczenia nr 7- [...], na hale parzenia [...], oraz podział za pomocą ścian działowych pomieszczenia nr 8 – chłodni na dwie peklownie;
6. 7) likwidacja pomieszczenia nr 10 – chłodni wyrobów, wraz z powiększeniem pomieszczenia [...] nr 9;
7. 8) przebudowa pomieszczenia nr 11 i 12 na magazyn wyrobów gotowych, halę parzenia i studzenia [...], wykonanie nowych i przesunięcie istniejących otworów drzwiowych;
8. 9) przebudowa z rozbudowa istniejących instalacji elektrycznej, wentylacyjnej i wodnokanalizacyjnej w całym budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim wskazał na konieczność legalizacji inwestycji w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego w drodze projektu budowlanego zamiennego.

Pismem z 11 stycznia 2019 r., pełnomocnik R. B., wniósł o uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia o jednoznaczne określenie opracowania w stosunku do którego projekt zamienny winien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych oraz o ustalenie daty, która będzie wyznaczała obowiązujące przepisy prawa. Postanowieniem nr [...] z 17 stycznia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim odmówił uzupełnienia własnej decyzji.

Odwołanie od przytoczonej na wstępie decyzji z 8 stycznia 2019 r. nr [...] wnieśli m.in.: R. B., H. i P. G. oraz W. K. Organ odwoławczy uznając, że odwołania te nie mogą zostać uwzględnione przypomniał, że sprawa była wielokrotnie przedmiotem postępowania odwoławczego przed oraz przedmiotem postępowań sądowoadministracyjnych. Zaznaczył, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten oznacza, że rozpoznające sprawę organy nadzoru budowlanego są związane wyrażonym przez sądy administracyjne stanowiskiem co do przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, oceną stanu faktycznego, a także wydanymi zaleceniami do kwestii, jakie powinny zostać zbadane w toku postępowania. Z uwagi na znaczenie stanowiska Sądu dla oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie należy przywołać istotne dla sprawy zalecenia zawarte w wydanych wyrokach.

W ocenie organu odwoławczego fundamentalne znaczenie dla oceny postępowania przeprowadzonego przez organ powiatowy ma przede wszystkim wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 3 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Op 170/08 uchylający decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz poprzedzającą ją decyzję organu powiatowego z 29 stycznia 2008 r. nr [...] Zaznaczył, że Sąd stwierdził, iż mając na uwadze moc wiążącą własnego wyroku z 20 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Op 98/06, słusznie organ prowadził w niniejszej sprawie postępowanie w kierunku legalizacji.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że nie można zarzucić inwestorom działania w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie wykonane roboty należy zakwalifikować jako inny przypadek robót budowlanych przeprowadzanych bez wymaganego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Inwestorzy rozpoczęli inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a jej późniejsze – w trakcie budowy – stwierdzenie nieważności, nie może stawiać inwestorów na równi z innymi sprawcami samowoli budowlanej, bez wymaganego art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia.

Sąd wskazał zatem, że roboty budowlane dotyczące rozbudowy i modernizacji zakładu [...] wraz z przyłączami stanowią samowolę budowlaną określoną w art. 51 Prawa budowlanego. Przyjął jednocześnie, że inwestor zrealizował część robót w okresie ważności pozwolenia na budowę, a pozostałe roboty – po stwierdzeniu nieważności pozwolenia – zostały wykonane bez takiego pozwolenia. Okoliczność, że pozwolenie na budowę było ostateczne i że w dacie rozpoczęcia robót i w pewnym okresie również w trakcie wykonywania robót budowlanych było ono ważne, skutkuje tym. że wobec inwestorów może zostać wdrożone postępowanie legalizacyjne.

Sąd wskazał, że przedmiot sprawy dotyczy robót już wykonanych, stąd na zasadzie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odpowiednie zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tej ustawy. Podkreślono również, że organy nadzoru w toku postępowania nie sięgnęły do treści decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę z 18 stycznia 2002 r. Przyczyny stwierdzenia nieważności pozwolenia są istotne w zakresie wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Z treści ww. decyzji wynika, że wg stanu prawnego z daty wydania tej decyzji, sporna inwestycja należy do grupy przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska, a ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania dotyczyły terenu inwestycji nienależących do grupy mogących pogorszyć stan środowiska. Wojewoda uznał, że inwestycja ta jest niezgodna z planem, a ponadto wydana została z pominięciem przepisów z zakresu ochrony środowiska.

Dla tej rozbudowy nie została sporządzona ocena stanu technicznego konstrukcji z uwzględnieniem podłoża gruntowego, a więc także w tym zakresie naruszono przepisy prawa materialnego. Stąd, przystępując do legalizacji samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego zobowiązane są zbadać, czy dochowane zostały wymogi stawiane spornej inwestycji przez obowiązujący plan, a w przypadku braku planu w dacie podjęcia działań legalizacyjnych, czy te poprzednie plany – w trakcie realizacji robót – nie sprzeciwiały się tej inwestycji. Takie ustalenia powinny odnosić się do już sfinalizowanych robót.

Ponadto skoro proces legalizacji samowoli budowlanej zastępuje niejako proces pozwolenia na budowę, aby można było dokonać oceny samowolnie wykonanych robót, niezbędnym staje się dokonanie oceny zgodności tych robót z prawem, a zatem ich zgodności również z przepisami Prawa ochrony środowiska. Jeżeli roboty te dotyczą inwestycji znacząco oddziaływującej na środowisko, to wówczas wymagana będzie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska. Skoro przy samowoli budowlanej polegającej na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, poprzedzająca pozwolenie na wznowienie robót, to przy legalizacji samowoli budowlanej bez pozwolenia (z uwagi na stwierdzenie jego nieważności), nie może zostać pominięta także wspomniana decyzja środowiskowa.

Decyzja środowiskowa pozwoli organowi nadzoru budowlanego ocenić stan wykonanych samowolnie robót budowlanych pod względem zgodności z prawem. Skoro w sytuacji, gdy roboty są zakończone, do wydania pozwolenia na wznowienie robót nic dochodzi, stąd konieczne jest przeprowadzenie postępowania z art. 46 ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska już na etapie orzekania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Inwestorowi nie powinno się stawiać mniejszych wymogów niż w przypadku pozwolenia na budowę. Zaznaczył także, że Sąd wskazał również, iż organ nadzoru wydawał kolejne decyzje, które były uchylane, a zatem nie mogły one wywołać oczekiwanych skutków prawnych w zakresie tej inwestycji. Stąd brak podstaw do przyjęcia, że po stwierdzeniu nieważności pozwolenia inwestor prowadził dalsze roboty zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W sprawie inwestor dysponował zatwierdzonym projektem budowlanym, ale wyłącznie do momentu stwierdzenia nieważności pozwolenia.

Sąd zaakcentował, że inwestor nie dysponował wiążącym – na podstawie ważnej i ostatecznej decyzji – zatwierdzonym projektem budowlanym i zatwierdzonym projektem dokończenia budowy. Wspomniane projekty stanowiły integralną część decyzji, które nie obowiązują, gdyż zostały wzruszone. Skoro stwierdzono nieważność pozwolenia, to również projekt podzielił los pozwolenia budowlanego. Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku kolejno eliminowanych decyzji organu nadzoru budowlanego. Sąd podniósł, że w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ powinien nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, nie zaś do stanu zgodnego z projektem zamiennym. Stąd zakres możliwości skorzystania przez organ z przepisu art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, w tym ewentualnie nałożenia obowiązków na inwestora, wynikać będzie z ustaleń stanu faktycznego, przeprowadzonych zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej – art. 7 K.p.a., uwzględniając regulacje przywołanego przepisu prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie organy, podejmując czynności zmierzające do doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, powinny w sposób niebudzący wątpliwości ustalić stan faktyczny sprawy, a przede wszystkim skwalifikować wykonane roboty, wskazać obiekty objęte przebudową lub remontem czy też rozbudową. W zaskarżonej decyzji organ swoje ustalenia odnosi do budynku, bez jego bliższego określenia, co jest niewystarczające także w świetle zarzutów skarżącej o dokonanej samowoli i powstaniu "od fundamentów" nowego obiektu na terenie byłego ogrodu z grządkami. Ustalenia dotyczące stanu faktycznego nie mogą budzić wątpliwości, a w szczególności co do rodzaju i zakresu wykonanych robót, bowiem ustalenia te w oczywisty sposób wpływają na działania zmierzające do doprowadzenia spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też – na co zwrócił uwagę – wydanie zaskarżonych decyzji w oparciu o stan faktyczny przyjęty wg oświadczenia projektanta oraz inwestora (w przedmiocie kontynuacji [...] na spornej działce), a także wskazywanie na obowiązujący projekt zamienny nie jest wystarczającym materiałem dowodowym odzwierciedlającym stan faktyczny, jaki powinien ustalić organ, aby zastosować przepis w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W świetle powyższych rozważań, organ powinien jednoznacznie wskazać, czego dotyczy postępowanie legalizacyjne, a konkretnie do jakiego rodzaju robót budowlanych odnosi się podjęte działanie organu w zakresie legalizacji. Powyższe podyktowane jest również okolicznością, iż organ w sposób ogólny, a zatem nieprecyzyjny używa zamiennie określeń przedmiotu, wskazując na "zakład czy "budynek". Jeżeli samowola odnosi się do robót budowlanych przy więcej niż jednym budynku, to te okoliczności należy wskazać tak, aby w sposób rzeczywisty przedstawić ustalony stan faktyczny w zakresie dokonanej samowoli.

Jednocześnie organ odwoławczy za tut. Sądem zwrócił uwagę, że sporna inwestycja objęta była wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę, a ponadto roboty budowlane dotyczyły także obiektów usytuowanych w granicy. Brak sprecyzowanych ustaleń faktycznych w zakresie rodzaju samowolnie wykonanych robót budowlanych stanowi naruszenie zasady rzetelnej procedury (art. 7, 77 § I i art. 80 K.p.a.). Zauważył, że złożona czy też zgromadzona dokumentacja stanowi dla organu materiał dowodowy, który należy ocenić we własnym zakresie (art. 7 i 80 K.p.a.), a zatem organ powinien ocenić całokształt materiału dowodowego w sprawie i ustalić, czy dane zawarte w dokumentacji zgodne są z rzeczywistym stanem faktycznym.

W tych okolicznościach organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy ustalił zakres wykonanych robót jako przebudowę i rozbudowę [...] w [...] przy ul.[...]. Zaznaczył, że ustalono w toku postępowania, że w istniejącym dotychczas budynku o kształcie litery "L" inwestorzy przeprowadzili liczne roboty budowlane stanowiące jego przebudowę poprzez wstawianie nowych ścianek, wyburzanie starych, wstawienie nowych otworów drzwiowych oraz zmianę układu pomieszczeń. Dodatkowo inwestorzy zrealizowali budynek o kształcie litery "T", który fizycznie został połączony z istniejącym już budynkiem powodując, że doszło do jego rozbudowy. Okoliczności te wprost wynikają z protokołu oględzin z 29 października 2018 r., a także pozostają w zgodzie z założeniami projektu budowlanego sporządzonego w lutym 2001 r. przez zespól autorski, który został wzruszony poprzez stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę.

Projekt ten przewidywał przebudowę istniejących pomieszczeń produkcyjnych, dobudowę nowego obiektu powiązanego technologicznie z częścią istniejącą, wyburzenie wiaty i szopy gospodarczej z pozostawieniem ścian w granicy działki spełniających rolę ogrodzenia, wykonanie murowanej osłony na kubły śmietnikowe, przebudowę zewnętrznych przyłączy instalacyjnych i utwardzenie dodatkowego terenu. Z projektu wynikał zamiar przebudowy północnej części budynku obejmującej jedynie drobne przeróbki wewnątrz pomieszczeń oraz przebudowy wschodniej części, w której oprócz prac wewnątrz budynku projektowano całkowitą przebudowę dachu. Projekt zawierał konkretne ustalenia co do fundamentów, ścian fundamentowych, ścian nadziemia, dachu nad częścią dobudowywaną i przebudowywaną, okien, drzwi, parapetów, posadzek, wykładziny ścian, tynków, rynien, rur spustowych, obróbek B., izolacji: przeciwwilgociowych, cieplnych, antykorozyjnych.

Zakładał również wykonanie w dobudowanych pomieszczeniach instalacji elektrycznej, oświetleniowej, wody ciepłej i zimnej, kanalizacyjnej, wentylacji, c.o. – z własnej kotłowni opalanej olejem, chłodniczej z własnym zasilaniem. Projekt budowlany dokończenia zamierzenia inwestycyjnego (również wzruszony) wskazywał na zmiany od pierwotnego planu oraz określał zakres prac pozostałych do wykonania w części dobudowywanej oraz w części modernizowanej. W protokole oględzin z 29 października 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w opowiecie opolskim wskazał, że budynek 2 i 3 jest połączony z częścią handlowo – mieszkalną budynku mieszkalnego nr 1 z załącznika nr 1, i stanowi jedną bryłę. Budynki o konstrukcji murowanej, dach blaszany, w części nr 1 jednospadowy, w części nr 2 dwuspadowy. Analizując zebrane dokumenty oraz dokumentacje fotograficzną sporządzoną podczas oględzin organ odwoławczy doszedł do przekonania, że część pierwsza i druga, o której tam mowa stanowią de facto budynki wcześniej określone, jako 2 i 3.

Wbrew zarzutom odwołania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, co wykazano powyżej, ustalił stan faktyczny sprzed rozpoczęcia rozbudowy i przebudowy zakładu oraz jakie roboty budowlane rzeczywiście zostały wykonane.

Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w skutek rozbudowy dochodzi w istocie do lokalizacji nowej części obiektu budowlanego w wyniku powiększenia części już istniejącej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2492/13). Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Brak definicji ustawowej pojęcia rozbudowa zmusza do poszukiwania jego znaczenia w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pod pojęciem rozbudowy należy rozumieć powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów. Z rozbudową mamy do czynienia zatem w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość.

Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Rozbudowa obejmuje więc szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic obiektu. Pojęcie rozbudowy związane jest z czymś, co istnieje (powiększenie obiektu lub obszaru już zabudowanego), a budowa polega na zrealizowaniu obiektu budowlanego od nowa. Za rozbudowę istniejącego budynku nie można byłoby natomiast uznać znajdującego się w pewnej odległości od niego odrębnego budynku (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 464/17; Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 837/15 i z 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2484/14).

Z dotychczas zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby część rozbudowana miała zupełnie samodzielny charakter i stanowiła odrębny obiekt budowlany. Rozbudowa – jak zaznaczył – jest częścią obiektu istniejącego i nie ma tutaj mowy o odrębnym budynku. Legalizacji będą podlegać roboty budowlane polegające na przebudowie i rozbudowie jednego, już istniejącego obiektu.

Zaznaczył także, że w toku przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim nie stwierdził wobec dokonanej rozbudowy i przebudowy odstępstw od obowiązujących warunków technicznych, a tym samym nie znalazł podstaw do nakazania inwestorom wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Uznał jednocześnie, że do legalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia wystarczające jest przedstawienie określonej dokumentacji, która będzie następnie podlegała weryfikacji pod względem zgodności z prawem.

W ocenie organu odwoławczego uwzględniając ocenę prawną zawartą w wyroku tut. Sądu z 3 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Op 170/08 oraz mając na uwadze najnowsze orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ pierwszej instancji mógł wydać swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nałożyć na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podkreślił, że inwestor w chwili obecnej nie dysponuje żadną legalną dokumentacją projektową związaną z wykonanymi robotami budowlanymi.

W sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan. w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w zatwierdzonej, prawem przewidzianej formie, dokumentacji. Taka sytuacja oznacza, że w stosunku do obiektu budowlanego wykonanego w całości bądź w części na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, którą następnie wyeliminowano z obrotu prawnego, może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 5 I ust. 4 i 6 Prawa budowlanego. W tego typu sprawach nie można zatem rozumieć przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz. ust. 3 Prawa budowlanego.

Co za tym idzie, jak stwierdził, należy przyjąć, że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać również na tym. że po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, to sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny / uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 787/16 oraz z 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 306/16).

Podsumowując podał, że projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt "pierwotny". Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, znajdującego w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W niniejszej sprawie elementem projektu budowlanego zamiennego byłaby m.in. ekspertyza techniczna stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego, o której mowa w § 206 ust. 2 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także inwentaryzacja wykonanych robót oraz decyzja środowiskowa.

Ponadto także na etapie postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami techniczno-budowlanymi, a nie tylko jego kompletności (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Ld 776/17). Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3. i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W myśl ust. 5 ww. artykułu w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 3 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Op 170/08 nie przesądził, jakiego rodzaju rozstrzygnięcie winno zapaść w sprawie w sytuacji, kiedy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim nie dostrzeże nieprawidłowości wykonanych robót na gruncie warunków technicznych. W jego opinii uznać zatem należy, że kwestia ta, jako pozostająca poza zakresem rozstrzygnięcia nie mogła wiązać organów w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji wobec braku decyzji środowiskowej zauważył, że w toku postępowania odwoławczego pełnomocnik strony skarżacej przedłożył przed tut. organem decyzję Burmistrza [...] wydaną w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań z 5 lutego 2019 r. nr [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie budynków, w których zlokalizowany jest istniejący zakład zajmujący się [...], zlokalizowanych w miejscowości [...]. przy ul [...]. Decyzja ta nie stała się jednak ostateczna z uwagi na jej zaskarżenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu.

Tym samym wyjaśnił, że orzeka na podstawie całokształtu materiału dowodowego, dostępnego w dacie orzekania. Jak wynika z zapisów przedstawionego rozstrzygnięcia dotyczy ono inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynków, jest zatem tożsamy z. ustaleniami organu pierwszej instancji. Organ środowiskowy pozytywnie rozpatrzył wniosek Państwa R. i N. B. i wskazał, że przedsięwzięcie, polegające na rozbudowie zakładu zajmującego się [...] oraz [...], stanowi usankcjonowanie stanu obecnego, gdyż zostało już zrealizowane. Przedsięwzięcie obejmuje zakład zlokalizowany na działkach nr b oraz a w miejscowości [...]., w gminie [...], w powiecie [...], w województwie [...].

Tym samym uznał, ze na etapie eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia należy podjąć następujące działania: a) do ogrzewania wody wykorzystywać kocioł o mocy 8 kW opalany olejem opałowym, b) do [...] wykorzystywać dwa kotły warzelne o mocy 30 kW i 27,3 kW, opalane olejem opałowym, c) do procesu [...] wykorzystywać dwukomorową [...] opalaną drewnem, d) do ogrzewania pomieszczeń biurowych wykorzystywać kocioł o mocy 28 kW, opalany olejem opałowym, e) w porze nocnej eksploatować jeden agregat chłodniczy, f) ścieki przemysłowe przed odprowadzeniem do kanalizacji podczyszczać w separatorze tłuszczów. Dodał, że obiektu nie dotyczą wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji, a przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji.

Następnie – na zakończenie – wskazał, że jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 566/14 wnioski inwestorów z lat: 2009 i 2013 o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach różniły się od siebie merytorycznie i podmiotowo. Organy nadzoru budowlanego są związane przy tym ww. oceną prawną. Uznał także, że obecnie toczące się postępowanie środowiskowe nie dotyczy przedsięwzięcia, wobec którego toczy się niniejsze postępowanie.

Z kolei odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezastosowania przez organ art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego i nienakazania rozbiórki spornego zakładu, podał, że nakazy tam wymienione mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Jeśli doszło do wykonania robót budowlanych naruszających obowiązujący porządek prawny, to wówczas – mocą art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – organ może nakazać rozbiórkę bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wydanie decyzji na tej podstawie oznacza zakończenie postępowania naprawczego wynikiem negatywnym dla inwestora i, z uwagi na jej skutki, wymaga jednoznacznego i wyczerpującego wykazania przez organ stanu niezgodności z prawem wykonanych robót budowlanych przez wskazanie przepisów naruszonych.

Jeśli natomiast organ uznał, że w sprawie możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez przedstawienie odpowiedniej dokumentacji, która następnie będzie podlegać ocenie pod względem zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami, nie było podstaw do zastosowania nakazów z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Co do kwestii terminu zakończenia przedmiotowych robót budowlanych podnoszonej w odwołaniu zauważył, że z ostatniego zapisu w dzienniku budowy wynika zakończenie budowy w dniu 15 grudnia 2003 r., a kierownik budowy zgłosił zamiar przystąpienia do użytkowania obiektu (przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych). We wniosku o pozwolenie na użytkowanie z 5 marca 2004 r. R. B. oświadczyła, że wszystkie roboty budowlane zostały wykonane i na tej podstawie organ powiatowy wydał pozwolenie na użytkowanie (następnie wzruszone). W kwestii zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla spornego terenu, pozostającej na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zauważył, że organy nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności zobowiązane są zbadać, czy w przypadku sfinalizowanych robót budowlanych dochowane zostały wymogi stawiane spornej inwestycji przez plan obowiązujący w dacie podjęcia działań legalizacyjnych. Organy są zatem zobowiązane działać w oparciu o akt prawa miejscowego znajdujący się w obrocie prawnym.

W skargach na powyższą decyzję skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący zarówno R. B., jak i P. i H. G. oraz W. K. analogicznie jak w odwołaniu, wyrazili niezadowolenie z rozstrzygnięcia, a także sposobu procedowania orzekających w sprawie organów. Skargi zostały wywodzone w dwóch niezależnych od siebie pismach złożonych odrębnie przez R. B., a także wspólnie przez P. i H. G. oraz W. K..

W tym stanie faktycznym i prawnym, jak wskazano na wstępie, wypowiedziały się zarówno WSA w Opolu jak i NSA, sprawa bowiem była poddawana kontroli sądowo instancyjnej. I tak, WSA w Opolu wyrokiem z 12 września 2019 r. sygn. akt II SA/Op 184/19 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z 8 stycznia 2019 r. [...] zaś wskutek wywiedzionej przez organ odwoławczy skargi kasacyjnej od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 240/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.

W kolejnych pismach procesowych skarżący skierowanych odrębnie po wyroku NSA "nawiązując" – jak określiła to R. B. – do tego wyroku powtórzyli dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie, podtrzymując przy tym podnoszone argumenty na jego poparcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje

Na wstępie rozważań wskazania wymaga, że mocą art. 170 P.p.s.a. i 190 P.p.s.a. skład orzekający działa w warunkach związania wyrokiem NSA z 19 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 240/20. Zgodnie bowiem z art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Kwestię związania oceną prawną NSA zasadniczo reguluje art. 190 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjęty model postępowania w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że zawarty tam przepis art. 190 nie jest jedynym uregulowaniem, które wyraża kwestię związania przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną. W związku z odesłaniem zawartym w art. 193 P.p.s.a., który stanowi, że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, odpowiednie zastosowanie znajdzie art. 153 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. Co do zasady przepis ten będzie miał zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w razie orzekania reformatoryjnego na podstawie art. 188 P.p.s.a. (por. B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. VII, teza 5, LEX).

Ponadto – na podstawie art. 190 P.p.s.a. – sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Związanie oceną prawną sądu odwoławczego nie występuje tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 i art. 135 P.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznawał skargę kasacyjną Sąd II instancji i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy, por. wyrok NSA z 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl (CBOSA).

W wyroku stanowiącym związanie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie NSA na początku rozważań zaznaczył, że trwające od kilkunastu lat postępowanie administracyjne dotyczyło oceny możliwości zalegalizowania wykonanej przebudowy i rozbudowy budynków, w których zlokalizowany jest zakład zajmujący się [...]. Sprawa była wielokrotnie przedmiotem postępowania odwoławczego oraz kilku postępowań sądowo-administracyjnych.

Podniósł nadto, że kontrolowana przez tut. Sąd wyrokiem z 12 września 2019 r. sygn. akt II SA/Op 184/19 decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nakładała na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych wraz z niezbędnymi opiniami i uzgodnieniami, stosownie do art. 33 Prawa budowlanego.

W ocenie sądu kasatoryjnego uchylając wydane decyzje, tut. Sąd wskazał na brak przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego oraz brak materiału dowodowego wymaganego do prawidłowego rozstrzygnięcia, ale jednocześnie sam nie dokonał własnych ocen i ustaleń, mimo iż były do tego podstawy faktyczno-prawne. Sąd I instancji – jak orzekł – przywołał szereg ustaleń organu, wynikających z wielokrotnych oględzin, analizy dokumentów, zeznań świadków, przy czym nie dokonał ich oceny ani jednostkowo ani globalnie. Jedynie autorytatywnie stwierdził, że nie było przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to jest do nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Tymczasem w ocenie NSA, którą podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, organ szczegółowo opisał wykonane roboty budowlane oraz aktualny stan poszczególnych części obiektu. Wskazał, jakie roboty budowlane zostały wykonane w ramach rozbudowy, a jakie w ramach przebudowy zakładu, co notabene zostało obszernie zaprezentowane przy okazji prezentowania stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w objętej skargą decyzji. Ponieważ ustalenia te zostały obszernie przytoczone powyżej to brak jest podstaw do ich powtarzania w tej części uzasadnienia.

W ocenie składu orzekającego zasadnie wydające w tej sprawie decyzje organy pierwszej i drugiej instancji uznały, że rozbudowa przeprowadzona przez inwestorów jest częścią obiektu istniejącego zatem nie stanowi odrębnego budynku, a legalizacją objęte będą tylko te roboty budowlane polegające na przebudowie i rozbudowie jednego, już istniejącego obiektu. Istotnym dla sprawy jest, czego skutecznie nie podważyli inwestorzy, że w wyniku kilkukrotnie przeprowadzonych oględzinach oraz przesłuchaniu świadków, organ pierwszej instancji stwierdził, co zasadnie zaaprobował organ odwoławczy, że "Inwestor w chwili obecnej nie dysponuje legalną dokumentacją projektową związaną z wykonanymi robotami budowlanymi". Wszak, co także nie może nie zostać dostrzeżone, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, powstał stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w zatwierdzonej dokumentacji, co uzasadnia zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Brak było zatem podstaw do zakwestionowania działań organu. Zasadnie organy tak pierwszej jak i drugiej instancji odwołując się do wyroku tut. Sądu z 3 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Op 170/08, podniosły, że w wyroku tym Sąd stwierdził, że "w sytuacji, gdy organ ustali niezgodność z prawem wykonanych robót, ma obowiązek określić w jakiej części te niezgodne z prawem roboty są możliwe do doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego". Zatem słusznie uznały te organy, że Sąd pozostawił organowi luz decyzyjny gdyż nie przesądził, jakiego rodzaju rozstrzygnięcie winno zapaść, zwłaszcza gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzeże nieprawidłowości wykonanych robót w aspekcie warunków technicznych.

Przedstawiony powyżej szczegółowy przebieg następujących po sobie zdarzeń i ich ocena prawna dokonana przez organy budowlane obu instancji dowodzi, że w sprawie przeprowadziły one wnikliwą analizę materiału dowodowego, w związku z czym słusznie w ich rezultacie ukształtowano obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uznając ten sposób za właściwy w celu przywrócenia do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze rozmiar robót, ich charakter ale i przebieg, wskazany powyżej, zasadnym było działanie organu pierwszoinstancyjnego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych wraz z niezbędnymi opiniami i uzgodnieniami, stosownie do art. 33 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy aprobując to działanie zasadnie uwypuklił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim przeprowadził 29 października 2018 r. oględziny, podczas których opisał rodzaje pomieszczeń, które wchodzą w skład części dotyczącej rozbudowy zakładu, pomieszczeń, które w latach 1992 - 2001 wchodziły w skład zakładu produkcyjnego.

Stwierdzając, że w części rozbudowanej obiektu nr 3 z załącznika nr 1 do protokołu wykonano 100 % nowych robót budowlanych. Obiekt posiada własna konstrukcję i własny dach. W części przebudowanej obiektu nr 2 dokonano wyburzenia części ścian wewnętrznych, murowane nowych ścianek związanych z dostosowaniem do założonego układu funkcjonalnego, wykonanie nowego dachu po niewielkiej nadbudowie dostosowującej do wymogów wysokości, wykonano nowe wyposażenie technologiczne i instalacyjne. Obiekt nr 2 i 3 został połączony konstrukcyjnie i funkcjonalnie - stanowi obecnie jeden budynek. Budynek 2 i 3 jest połączony z częścią handlowo - mieszkalną budynku mieszkalnego nr 1 z załącznika nr 1. Stanowi jedną bryłę. Budynki o konstrukcji murowanej, dach blaszany, w części nr 1 jednospadowy, w części nr 2 dwuspadowy. Konstatując, że podczas przebudów i rozbudowy zakładu [...] wykonano przebudowę istniejącego budynku produkcyjnego oraz jego rozbudowę.

Okoliczności tych jakby nie chce dostrzec inwestorka, chociaż nie obala dokonanych ustaleń li tylko odmiennie je interpretuje. I o ile rozbudowa nie jest kontestowana o tyle jej charakter prawny już tak, tymczasem niesporne jest że nie została dla niej sporządzona chociażby ocena stanu technicznego konstrukcji z uwzględnieniem podłoża gruntowego. Stąd zasadnie organ odwoławczy uznał, że organ powiatowy prawidłowo ustalił zakres wykonanych robót jako przebudowę i rozbudowę zakładu [...] w [...] przy ul.[...]. Jednocześne wskazał, że w istniejącym dotychczas budynku o kształcie litery "L" inwestorzy przeprowadzili liczne roboty budowlane stanowiące jego przebudowę poprzez wstawianie nowych ścianek, wyburzanie starych, wstawienie nowych otworów drzwiowych oraz zmianę układu pomieszczeń.

Dodatkowo inwestorzy zrealizowali budynek o kształcę litery "T", który fizycznie został połączony z istniejącym już budynkiem powodując, że doszło do jego rozbudowy. Okoliczności te wprost wynikają z protokołu oględzin z 29 października 2018 r., a także pozostają w zgodzie z założeniami projektu budowlanego sporządzonego w lutym 2001 r. przez zespól autorski. Zasadnie także odwołując się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które podziela skład orzekający, organ drugoinstancyjny zaznaczył, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Brak definicji ustawowej pojęcia rozbudowa zmusza do poszukiwania jego znaczenia w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pod pojęciem rozbudowy należy rozumieć powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów.

Z rozbudową mamy do czynienia zatem w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Rozbudowa obejmuje więc szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic obiektu. Pojęcie rozbudowy związane jest z czymś, co istnieje (powiększenie obiektu lub obszaru już zabudowanego), a budowa polega na zrealizowaniu obiektu budowlanego od nowa. Za rozbudowę istniejącego budynku nie można byłoby natomiast uznać znajdującego się w pewnej odległości od niego odrębnego budynku. Tak też orzekły NSA w wyrokach: z 8 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2492/13; z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 837/15 i z 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2484/14 oraz WSA w Lublinie w wyroku z 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 464/17.

W tym stanie rzeczy nie sposób podzielić zarzutów obu skarg dotyczących naruszenia prawa materialnego. Nieuzasadnione są także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ stosownie do wymogów z art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 K.p.a., rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i dokonał jego oceny (art. 80 K.p.a.), której wyniki znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie składu orzekającego, argumentacja zawarta w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest wystarczająca, zawiera bowiem wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, zaś przedstawiona w nim argumentacja jest spójna, logiczna i pozbawiona sprzeczności oraz odnosi się do zasadniczych zarzutów odwołania. Organ wskazał zarówno na przesłanki faktyczne jak i prawne uzasadniające rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądy organom orzekającym tak w pierwszej jak i drugiej instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 P.p.s.a.).

Wyrazem należytej oceny dowodowej jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w pełni oddające rzeczywisty stan rzeczy i zawierające przekonywującą argumentację, w której organ prawidłowo umotywował wydane rozstrzygnięcie, przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz wyjaśnił na podstawie jakich dowodów zdecydował o nałożeniu na inwestora spornego obowiązku. Wbrew twierdzeniu stron skarżących, odniósł się również wyczerpująco do zarzutów podniesionych w odwołaniu, (które stanowiły de facto polemikę z ustaleniami organu I instancji), szczegółowo i logicznie uzasadniając tok rozumowania, który doprowadził do wyżej opisanych wniosków. Skarga zaś, poza ponownie zaprezentowaną w niej polemiką z ustaleniami dokonanymi przez organy administracji publicznej, nie zawiera żadnych przekonywujących argumentów, uzasadniających zaprezentowane w niej stanowisko.

Należy przy tym podkreślić, że ani niezgodny z oczekiwaniami strony skarżącej wynik przeprowadzonego postępowania administracyjnego, ani też subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji (co więcej nie poparte żadnymi logicznymi argumentami lub dowodami), nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.

W wyniku dokonanej kontroli, Sąd doszedł zatem do wniosku, że w zaistniałym stanie faktycznym nie nastąpiło naruszenie powołanych w skardze przepisów prawa, a zatem wszystkie podniesione w niej zarzuty, okazały się niezasadne. Sąd zaś nie dostrzegł innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Podkreślić trzeba także, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez ten organ materiałów dowodowych, mających wykazać okoliczności korzystne dla stron postępowania. Zasada ta nie zwalnia strony postępowania administracyjnego z obowiązku przedstawienia takich dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki. W niniejszej sprawie strona skarżąca, negując twierdzenia organów, dowodów takich nie przedstawiła.

Zdaniem Sądu przed wydaniem rozstrzygnięcia organy wyczerpująco zebrały, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosowały prawidłowe normy prawa materialnego celem podjęcia rozstrzygnięcia, przy czym swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Podkreślić trzeba, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez ten organ materiałów dowodowych, mających wykazać okoliczności korzystne dla stron postępowania. Zasada ta, jak wskazano także powyżej, nie zwalnia strony postępowania administracyjnego z obowiązku przedstawienia takich dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki. W niniejszej sprawie skarżący, negując twierdzenia organów, dowodów takich nie przedstawił. Natomiast sama argumentacja negująca niewadliwe ustalenia organów nie jest wystarczająca dla podważenia tych ustaleń wynikających ze zgromadzonych dowodów.

W ocenie Sądu postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było – wbrew zarzutom skarg – prawidłowo, z poszanowaniem reguł procesowych, a organ dostatecznie wyjaśnił i wykazał w uzasadnieniu co przesądziło o rozstrzygnięciu. Sąd nie znalazł zatem podstaw do kwestionowania prawidłowości przeprowadzonego przez organy postępowania i trafności jego oceny. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób budzący zaufanie do tych organów. Organ wyjaśnił też stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się w toku postępowania. Przeprowadzone postępowanie i podjęte rozstrzygnięcie w pełni odpowiadają przepisom postępowania oraz przepisom prawa materialnego, o czym szerzej powyżej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.