Uzasadnienie
Rada Powiatu w Kluczborku podjęła w dniu 11 lutego 2015 r., uchwałę Nr IV/36/2015 w sprawie ustalenia Regulaminu przyznawania nagród Starosty Kluczborskiego dla uczniów i absolwentów szkół i placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Powiat Kluczborski. Jako podstawę prawną tej uchwały Rada wskazała przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 12 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595, z późn. zm.), zwanej dalej u.s.p. W uchwalonym Regulaminie przyznawania nagród Starosty Kluczborskiego określono m.in. krąg osób uprawnionych do otrzymania nagrody, procedurę składania wniosków, kryteria, od spełnienia których uzależnione jest przyznanie nagrody. W § 11 Rada postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, nadając tym samym uchwale rangę aktu prawa miejscowego.
Na powyższą uchwałę Wojewoda Opolski wniósł skargę w trybie art. 81 ust. 1 u.s.p., w której domagał się stwierdzenia jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organu nadzoru, którym jest Wojewoda Opolski, podał, iż żaden ze wskazanych w podstawie prawnej uchwały przepisów u.s.p. nie zawiera upoważnienia dla rady powiatu do podjęcia uchwały regulującej zasady przyznawania nagród przez starostę. Przepis art. 4 ust. 1 u.s.p. wyznacza generalnie rodzaje zadań publicznych należących do powiatu, natomiast ich uszczegółowienie następuje w poszczególnych ustawach. Art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.p. stanowi, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej. Zdaniem organu nadzoru, przepis ten nie daje umocowania do podjęcia uchwały w sprawie regulaminu przyznawania nagród dla uczniów, bowiem w tej materii niezbędne jest ustawowe, szczegółowe upoważnienie.
Uchwała, która nie ma oparcia w przepisie ustawowym nie może stanowić źródła obowiązującego prawa. Ponadto, upoważnienia do podjęcia kwestionowanej uchwały nie zawiera również, przywołany przez Radę przepis art. 12 pkt 4 u.s.p., gdyż dotyczy on właściwości rady w zakresie stanowienia o kierunkach działania zarządu powiatu oraz rozpatrywania sprawozdań z działalności zarządu, w tym z działalności finansowej. W ocenie organu nadzoru, uchwala podjęta na podstawie ww. przepisu powinna określać cele i priorytety działalności zarządu powiatu, czyli dotyczy aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów powiatu, zawierających wytyczne dla organu wykonawczego, stąd nie może być zaliczona do kategorii aktów prawa miejscowego. Organ wyjaśnił, poszukując ewentualnej podstawy prawnej do podjęcia kwestionowanej uchwały, że zwrócił też uwagę na treść art. 12 pkt 10a u.s.p., jednakże - co należy podkreślić – wskazuje on kompetencję do podejmowania uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów.
Jednocześnie dostrzegł, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej kwestionowanej uchwały, bowiem na tej samej sesji w dniu 11 lutego 2015 r., Rada Powiatu w Kluczborku podjęła uchwałę Nr IV/37/2015 w sprawie przyznawania stypendiów Starosty Kluczborskiego dla uczniów i absolwentów szkół, dla których organem prowadzącym jest Powiat Kluczborski. Na wezwanie organu nadzoru, Przewodniczący Rady Powiatu w Kluczborku w piśmie nr OR-R.0004.9.2015.KH, z dnia 24 marca 2015 r., wyjaśnił, że podstawę podjęcia spornej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 12 pkt 4 u.s.p. Dodał, że uchwała ta - zgoda rady powiatu - jest niezbędna dla uruchomienia środków finansowych określonych w budżecie powiatu dla realizacji określonego zadania. Uwzględniając powyższe, organ nadzoru stwierdził, iż podjęcie uchwały bez wyraźnego umocowania w obowiązujących przepisach prawa stanowi przekroczenie kompetencji organu stanowiącego powiatu oraz naruszenie, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zasady legalności, dlatego wniósł o stwierdzenie jej nieważności.
W odpowiedzi na skargę Starosta Kluczborski wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, iż podjęła uchwała Nr IV/36/2015 w sprawie ustalenia Regulaminu przyznawania nagród Starosty, wynika z zadania powiatu w zakresie ponadgminnej edukacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1) oraz wyłącznej właściwości rady do stanowienia o kierunkach działania zarządu powiatu (art. 12 pkt 4), który - w myśl art. 32 ust. 1 u.s.p. - wykonuje uchwały rady powiatu, w tym również w zakresie edukacji publicznej. Ponieważ wymagane jest uruchomienie środków finansowych (określonych w budżecie powiatu) na realizacje zadania, dlatego zasady postępowania w sprawie przyznawania nagród Starosty, zostały określone dla Zarządu Powiatu w przedmiotowej uchwale.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a.") w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów powiatów, przepis ten pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz.1445), zwanej nadal w skrócie u.s.p., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem.
Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny, 2001, z.1-2, str. 101-102).
Zatem przyjąć należy, iż stwierdzenie nieważności uchwały, jako sprzecznej z prawem - o czym stanowi art. 79 ust. 1 u.s.p. - może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. W takim bowiem przypadku nie jest konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2709/13, LEX nr 1404621; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 października 2010 r., III SA/Gl 2083/10, LEX nr 756684).
Dodać jeszcze należy, iż o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 79 ust. 1 u.s.p. Natomiast organem nadzoru jest wojewoda, z mocy art. 76 ust. 1 u.s.g. Nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.). Stosownie do art. 81 u.s.p. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, po upływie ustawowego terminu 30 dni nie jest dopuszczalne. W takim bowiem przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, nie będąc związanym jakimkolwiek terminem. Sąd natomiast dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem.
W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie była objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez Wojewodę Opolskiego w trybie art. 81 ust. 1 u.s.p., z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną.
Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Nr IV/36/2015, Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 11 lutego 2015 r. w sprawie ustalenia Regulaminu przyznawania nagród Starosty Kluczborskiego dla uczniów i absolwentów szkół i placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Powiat Kluczborski, podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 12 pkt 4 u.s.p., jako akt prawa miejscowego (§ 11 tej uchwały).
W rozpoznawanej sprawie, uwzględniając powyższe, Sąd zobowiązany był do zbadania, czy zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej, bowiem zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być wydawane jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto, pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Dlatego kompetencji rady powiatu do stanowienia prawa miejscowego nigdy nie można domniemywać, a zatem konieczna jest każdorazowo wyraźna podstawa prawna do podjęcia aktu prawa miejscowego (uchwały). W hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.
Stąd też podkreślić przyjdzie, że ustanowiona w przepisie art. 7 Konstytucji RP zasada legalności oznacza, że każde działanie organu władzy publicznej musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Organy jednostek samorządu terytorialnego (zarówno gminy, powiatu, jak i województwa) muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym, wskazujący, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji.
Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K 25/99, OTK 2000/5/141).
W świetle dokonanych rozważań o charakterze ogólnym, w ocenie Sądu, podzielić należy pogląd organu nadzoru, że podstawą prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały nie jest powołany przez Radę Powiatu w Kluczborku art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 12 pkt 4 u.s.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.p., powiat wykonuje "określone ustawami" zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej. Przepis ten wprost odsyła do innych ustaw niż ustawa samorządowa, regulujących wykonywanie zadań w zakresie edukacji publicznej. Wprawdzie art. 12 pkt 10a u.s.p. jedynie wskazuje radę powiatu, jako organ właściwy, który winien załatwić sprawę, tj. podjąć uchwałę w przedmiocie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów, jednakże z brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 12 pkt 10a u.s.p. wynika jednoznacznie, że w celu realizacji przez powiat zadania publicznego o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej, niezbędna jest wyraźna i konkretna podstawa ustawowa.
Jednocześnie zaakcentować trzeba, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała - Rady Powiatu Nr IV/36/2015, z dnia 11 lutego 2015 r., która stanowi przedmiot kontroli sądowej - nie jest uchwałą podjętą w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów, bowiem taka uchwała została podjęta w dniu 11 lutego 2015 r., Nr IV/37/2015 w sprawie przyznania stypendiów Starosty Kluczborskiego dla uczniów i absolwentów szkół, dla których organem prowadzącym jest Powiat Kluczborski. Dlatego też, w niniejszej sprawie tym bardziej przepis art. 12 pkt 10a u.s.p. nie mógł stanowić podstawy prawnej podjęcia zaskarżonej uchwały, pomijając nawet kwestię, że przepis ten nie został powołany w podstawie prawnej tej uchwały.
Nie stanowi też wystarczającej podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały przywołany przez Radę art. 12 pkt 4 u.s.p. Przepis ten wskazuje jedynie radę powiatu, jako organ właściwy do stanowienia o kierunkach działania zarządu powiatu oraz rozpatrywania sprawozdań z działalności zarządu, w tym z działalności finansowej. Słusznie organ nadzoru zwrócił uwagę, kwestionując sporną uchwałę, że uchwała podjęta na podstawie ww. przepisu powinna określać cele i priorytety działalności zarządu powiatu, czyli dotyczy aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów powiatu, zawierających wytyczne dla organu wykonawczego, a zatem nie może być zaliczona do kategorii aktów prawa miejscowego. Z przepisu art. 12 pkt 4 u.s.p. w żadnym razie nie wynika upoważnienie do podejmowania uchwał w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania nagród starosty dla uczniów i absolwentów szkół i placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest powiat.
Do podjęcia takiej uchwały niezbędna jest materialnoprawna podstawa zawarta w obowiązujących przepisach ustaw, której nie może zastąpić "warunek" wymaganej zgody na uruchomienie środków finansowych określonych w budżecie powiatu dla realizacji określonego zadania. Jedynie ustanowiona expressis verbis w ustawie szczególnej norma kompetencyjna stwarza organowi stanowiącemu powiatu podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w sprawie realizacji zadania publicznego o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej - art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.p.
Ponadto, odnotować też można, że wykreowane zaskarżoną uchwałą zadanie - przyznawanie nagród starosty - nie staje się zadaniem publicznym o charakterze ponadgminnym, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.p., tylko dlatego, że "wymagane jest uruchomienie na zadanie środków finansowych określonych w budżecie powiatu, wyłącznie za zgodą rady powiatu." Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 12 pkt 4 u.s.p. nie upoważnił powiatu do tworzenia samodzielnie nagród starosty dla uczniów i absolwentów szkół i placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest powiat. Treść art. 12 pkt 4 u.s.p. nie stanowi samoistnej normy prawnej, podobnie jak i art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.p., dla wywodzenia upoważnienia dla rady powiatu do stanowienia aktu prawa miejscowego w przedmiocie przyznawania nagrody starosty, bowiem kompetencja w zakresie edukacji publicznej, czyli podstawa prawna do działania dla organu powiatu w tym zakresie występuje jedynie w związku z konkretnym przepisem aktu prawnego o randze ustawy.
Uwzględniając powyższe uwagi, stwierdzić należy, iż Rada Powiatu w Kluczborku, jako organ uchwałodawczy tego Powiatu, nie była władna do ustalenia regulaminu przyznawania nagród Starosty Kluczborskiego dla uczniów i absolwentów szkół i placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Powiat Kluczborski Żaden bowiem powszechnie obowiązujący akt prawny rangi ustawowej nie upoważnia Rady Powiatu do uregulowania kwestii objętej tą uchwałą.
Badając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że jest ona sprzeczna z prawem - została wydana bez podstawy prawnej - a więc zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.