Uzasadnienie
Zaskarżoną przez K. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej także: strona, Spółka, przewoźnik) decyzją z 26 maja 2021 r., nr SKO.40.1309.2021.dr, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z 16 marca 2021 r., nr DIG-IL8070.1.70.2020.BŚ, odmawiającej odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu nr [...] z 22 września 2015 r., na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej nr [...] relacji O.-K. – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że Spółka zwróciła się do Marszałka Województwa Opolskiego o "odstępstwo zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym" na linii "O.-K. przez [...]" biegnącej przez przystanki "[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]". Spółka określiła "wnioskowany czas ważności zezwolenia" na 31 grudnia 2020 r. Z kolei 9 lipca 2020 r. wpłynęło do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego pismo, w którym Spółka, "w związku z ubieganiem się (...) o odstępstwo zezwolenia", poinformowała, że "zmian dokonano z powodu czasowego przeniesienia przystanku początkowego w O. przez Miejski Zarząd Dróg". Wezwaniem z 14 lipca 2020 r. Marszałek Województwa Opolskiego zobowiązał Spółkę do przedłożenia "uzgodnień dla przystanków komunikacyjnych (MZD [...]) oraz cennik".
Jednocześnie organ wskazał, że "przedłożony projekt rozkładu nie może być uwzględniony ze względu na przesłanki wskazane w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym". Podał bowiem, że proponowane odstępstwo prowadzi do "kolizji z kursami P., realizującego tą samą linię", tj. "prowadzi do poważnego zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym".
W piśmie z 27 lipca 2020 r. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, wyjaśniła, że podstawę prawną wniosku stanowi art. 20a ustawy o transporcie drogowym, a nie art. 22a ustawy o transporcie drogowym oraz że zmiana warunków zezwolenia ma charakter tymczasowy, "tj. w okresie przebudowy Centrum Przesiadkowego – O. (...). Nie jest możliwym również powrót do pierwotnego rozkładu jazdy z uwagi na zamknięcie przystanków oraz remonty dróg przy ul. [...]".
Jednocześnie strona wskazała, że brak jest kolizji kursów objętych odstępstwem z kursami P., ponieważ realizowane są one w innych godzinach.
Odpowiadając na powyższe Marszałek Województwa Opolskiego w piśmie z 28 sierpnia 2020 r. wskazał, że różnice czasowe między dwoma kursami realizowanymi przez Spółkę P. wynoszą mniej niż 10 min, tj. kurs Spółki relacji O.-K. o 12:55 rozpoczyna się 5 minut przed kursem P. relacji O.-U. o 13:00, a kurs Spółki relacji K.-O. o 14:10 rozpoczyna się 5 min przed kursem P. relacji K.-O. o 14:15.
W ocenie organu tak niewielkie odstępy czasowe między kursami powodowałyby zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym i zagrożenie finansowe.
W piśmie z 8 września 2020 r. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, wskazała, że przesłanki wskazane w art. 22a ustawy o transporcie drogowym ("zagrożenie dla już istniejących linii regularnych") nie mają zastosowania w sprawie prowadzonej na podstawie art. 20a ustawy o transporcie drogowym (tj. wydania decyzji "w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu").
Ponadto, zdaniem strony, cezura czasowa 10 min jest arbitralna i nie wynika z przepisów prawa, orzecznictwa i doktryny, a także nie została w żaden sposób umotywowana przez organ. Spółka zauważyła również, że w innej sprawie (załatwionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z 28 lipca 2020 r., nr [...]) odstąpiono od warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozów osób, a rozpatrując niniejszą sprawę organ powinien kierować się tymi samymi przesłankami, co powinno skutkować wydaniem pozytywnego rozstrzygnięcia.
Decyzją z 20 października 2020 r., nr DIG-II.8070.1.70.2020.BŚ, wydaną na podstawie art. 20a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, Marszałek Województwa Opolskiego odmówił Spółce odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu z 22 września 2015 r., nr [...], na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej nr [...] relacji O.-K. Organ stwierdził bowiem, że wnioskowane odstępstwo naruszałoby art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym.
Odwołaniem z 2 listopada 2020 r. Spółka, zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie:
- 1) art. 22a ustawy o transporcie drogowym przez jego zastosowanie, podczas gdy wniosek Spółki dotyczył odstępstwa od zezwolenia, a nie jego zmiany;
- 2) art. 20a ustawy o transporcie drogowym przez błędną wykładnię i uznanie, że art. 22a tej ustawy stosuje się odpowiednio do postępowania w sprawie odstępstwa od zezwolenia, podczas gdy odpowiednio stosuje się wyłącznie art. 20 i 22 tej ustawy.
Mając na uwadze te zarzuty wniosła Spółka o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzją z 20 listopada 2020 r., nr SKO.40.2528.2020.dr, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że pozytywne rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji w oparciu o art. 20a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym uzależnione jest wyłącznie od wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, które trwają dłużej niż 14 dni, a nie od okoliczności określonych w art. 22a ustawy o transporcie drogowym, w związku z czym organ pierwszej instancji powinien był ocenić sprawę przez pryzmat przesłanek zawartych jedynie w pierwszym z ww. przepisów.
Mając to na względzie Marszałek Województwa Opolskiego, ponownie rozpoznając sprawę, wezwaniem z 28 grudnia 2020 r. zobowiązał Spółkę do przesłania "dokumentacji, pisma od zarządcy przystanku, z której wynikałoby, że Spółce K. wypowiedziano korzystanie z przystanku [...]-[...]-[...] i w jakim terminie. W przedłożonym, do wyjaśnień z dnia 27 lipca 2020 r., piśmie MZD z dnia 23 lipca 2020 r. napisane jest o wyrażeniu zgody na korzystanie z przystanków autobusowych, w odpowiedzi na wniosek przewoźnika – K. Sp. z o.o., zgodnie z załączonymi projektami rozkładów jazdy".
W odpowiedzi na powyższe Spółka w piśmie z 11 stycznia 2021 r. wskazała, że "wniosek podyktowany jest okolicznościami uniemożliwiającymi wykonywanie przewozów zgodnie z zezwoleniem, tj. robotami drogowymi związanymi z budową centrum przesiadkowego oraz przebudową ul. [...]. Fakt wystąpienia tych okoliczności jest bezsporny i dotychczas niekwestionowany przez organ. W uprzednio wydanej decyzji z dnia 20 października 2020 r. organ odmówił wydania odstępstwa powołując się na okoliczności wskazane w art. 22a ustawy o transporcie drogowym, tj. okoliczności związane z rozkładem jazdy i wynikającym z niego rzekomym zagrożeniem dla istniejących linii regularnych".
Spółka nadto wskazała, że organ powinien ocenić sprawę jedynie przez pryzmat przesłanek określonych w art. 20a ustawy o transporcie drogowym, w związku z czym żądanie zawarte w wezwaniu z 28 grudnia 2020 r. jest nieuprawnione.
Prezentując następujący ciąg zdarzeń podało Kolegium, że pismem z 25 stycznia 2021 r. pracownik Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego zwrócił się do Miejskiego Zarządu Dróg w [...] o "przekazanie kopii dokumentacji dotyczącej uzgodnienia korzystania z przystanków na terenie miasta O." i "wyjaśnienie kwestii, kiedy i na jakiej podstawie przewoźnik wystąpił do MZD o uzgodnienie zmiany przystanku początkowego na ul. [...], czy podstawą uzgodnienia była decyzja organów zarządzających przystankiem dot. tymczasowego wyłączenia tego przystanku spowodowana przebudową dworca oraz kiedy ustaną okoliczności które uniemożliwiają wykonywanie przewozów zgodnie z posiadanym zezwoleniem tj. kiedy przewoźnik będzie mógł wrócić na pierwotną trasę linii i korzystać ponownie z pierwotnego przystanku O. ul. [...]".
Jednocześnie zwrócono się o "przekazanie wyjaśnień dotyczących budowy centrum przesiadkowego - dworca P.1 oraz przystanku na ul. [...]. Mianowicie czy uniemożliwienie korzystania z powyższego przystanku przez przewoźników autobusowych jest spowodowane przebudową dworca-centrum przesiadkowego oraz czy te okoliczności są tymczasowe. Dodatkowo czy i kiedy MZD w [...] wypowiadało umowę przewoźnikom na korzystanie z przystanku na ul. [...] czy informowało o konieczności zmiany tymczasowej przystanku".
W odpowiedzi na powyższe, na co także zwrócił uwagę organ odwoławczy, Miejski Zarząd Dróg w [...] w piśmie z 18 lutego 2021 r. wyjaśnił, że "wysłał w styczniu 2020 r. wszystkim przewoźnikom (m.in. przewoźnikowi K. Sp. z o.o.) korzystającym z przystanków na ul. [...] oraz [...] wycofanie zgody na korzystanie z tych przystanków (zał. 1). W ślad za tym przewoźnik K. Sp. z o.o. złożył wniosek o zgodę na zatrzymywanie się na tymczasowym przystanku na ul. [...] (zał. 2). W związku z licznymi interwencjami mieszkańców kamienic znajdujących się przy ul. [...], skarżących się na postoje autokarów pod oknami ich mieszkań, podjęto decyzję o przeniesieniu części stanowisk z przystanku O., [...] na przystanek O., ul. [...]-[...].
Wobec tego w lipcu 2020 r. przewoźnik K. Sp. z o.o. złożył ponownie wniosek o wyrażenie zgody na zatrzymywanie się na przystankach na terenie miasta O. (zał. 3). Na dzień dzisiejszy nie są znane działania jakie zostaną podjęte w przedmiotowej sprawie, po wybudowaniu centrum przesiadkowego O. W chwili obecnej MZD w [...] nie jest w stanie określić czy przewoźnik K. Sp. z o.o. ponownie uzyska zgodę na korzystanie z przystanków na ul. [...]".
W tych okolicznościach przytoczoną na wstępie decyzją z 16 marca 2021 r., nr DIG-H.8070.1.70.2020.BŚ, Marszałek Województwa Opolskiego odmówił odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu nr [...] z 22 września 2015 r., na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej nr [...] relacji O.-K.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia – na co zwrócił uwagę organ odwoławczy – organ pierwszej instancji opisał przebieg postępowania i wskazał, że "przeszkody w wykonywaniu warunków określonych w zezwoleniu (wykonywaniu rozkładu jazdy) nie są związane z tymczasową organizacją ruchu w okolicach dworca lub samą przebudową dworca autobusowego w O., lecz wypowiedzeniem umowy przewoźnikowi. Jeżeli przewoźnik nie posiada aktualnych uzgodnień na przystanki komunikacyjne zawarte w rozkładzie jazdy linii komunikacyjnej, narusza warunki zezwolenia. Brak zgody lub wypowiedzenie umowy na korzystanie z przystanków powinno skutkować wnioskiem do właściwego organu o zmianę zezwolenia, a nie o odstępstwo".
Dalej zaznaczył organ pierwszoinstancyjny, że "zmiany w organizacji przystanków na terenie Miasta O., w tym przystanku początkowego linii są podyktowane wykreśleniem przystanku na ul. [...] z przystanków udostępnionych przewoźnikom autobusowym innym niż MZK w [...]. To znaczy, że przewoźnik nie będzie miał możliwości wrócić na pierwotną trasę linii. W związku z tym – co wyeksponował – zmiany w rozkładzie jazdy nie są tymczasowe lecz stałe. Dodatkowo przewoźnik nie posiada ważnego uzgodnienia na przystanek na ul. [...] w związku z czym nie ma możliwości wrócić na pierwotną trasę linii nawet po powrocie do pierwotnej organizacji ruchu w okolicach dworca autobusowego". Decyzję doręczono pełnomocnikowi Spółki 18 marca 2021 r.
Odwołaniem z 1 kwietnia 2021 r. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 20a ustawy o transporcie drogowym przez błędną wykładnię i uznanie, że wniosek o odstępstwo nie spełnia przesłanek ustawowych przez to, że przewoźnik nie będzie miał możliwości wrócenia na pierwotną trasę linii, a zatem zmiany w rozkładzie jazdy nie są tymczasowe, ale stałe, a ponadto przewoźnik nie posiada ważnego uzgodnienia na przystanek na ul. [...] w związku z czym nie ma możliwości wrócić na pierwotną trasę linii nawet po powrocie do pierwotnej organizacji ruchu w okolicach dworca.
W związku z tym odwołująca wniosła o zmianę decyzji organu pierwszej instancji i udzielenie odstępstwa, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Marszałkowi Województwa Opolskiego. Jednocześnie Spółka wniosła o przeprowadzenie licznych dowodów: z decyzji Prezydenta Miasta [...] z 28 lipca 2020 r., nr [...], a także z akt wszystkich spraw administracyjnych dotyczących udzielonych Spółce oraz wszelkim innym podmiotom decyzji o odstępstwach od zezwoleń, wydanych w roku 2020. Wniosła także o przesłuchanie dwóch pracowników Miejskiego Zarządu Dróg w [...]. Wskazała, że wszystkie te dowody miałyby zostać przeprowadzone na okoliczność "niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów na trasach obejmujących przystanek na ul. [...]". Marszałek Województwa Opolskiego nie uwzględnił odwołania w trybie art. 132 § 1 Kpa, w związku z czym przekazał je wraz z aktami sprawy do Kolegium przy piśmie z 9 kwietnia 2021 r.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnym Kolegium stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśniło przy tym, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 919), dalej: ustawa lub "u.t.d.", wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia: w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez: marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa. Z art. 20a ust. 1 u.t.d. wynika, że warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych.
W dalszych motywach wyjaśniło Kolegium, że art. 20a ust. 2 u.t.d. stanowi, iż w przypadku gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu. Zgodnie z art. 20a ust. 3 u.t.d. decyzja, o której mowa w ust. 2, nie może być wydana na okres dłuższy niż okres ważności zezwolenia. Na podstawie art. 20a ust. 4 u.t.d. przepisy art. 20 i 22 stosuje się odpowiednio. Z powyższego wynika, że pozytywne rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji w oparciu o art. 20a ust. 2 w zw. z art. 20a ust. 1 u.t.d. uzależnione jest wyłącznie od wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, które trwają dłużej niż 14 dni.
W art. 20a ust. 1 u.t.d. ustawodawca zawarł otwarty katalog takich okoliczności: awarie sieci, roboty drogowe, blokady drogowe. Charakter tych przykładowych okoliczności jednoznacznie wskazuje, że prawodawca uwarunkował udzielenie przedmiotowego odstępstwa od wystąpienia zdarzeń tymczasowych, tzn. takich, które - po ustaniu danej "awarii", "robót" czy "blokady" – znikną w efekcie czego możliwe będzie dalsze wykonywanie przejazdów w sposób określony w pierwotnym zezwoleniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1991/11, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przytaczane w uzasadnieniu dostępne są na ogólnodostępnej stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Również, jak zaznaczyło Kolegium, literalna wykładnia samego pojęcia "odstępstwo" świadczy, o czymś jednostkowym (wyjątkowym, przemijalnym), a nie stałym (niezmiennym). Na "czasowość" instytucji odstąpienia od zezwolenia, o której mowa w art. 20a u.t.d., wskazuje również wynik wykładni systemowej tego przepisu - przeprowadzonej w konfrontacji z treścią art. 24 u.t.d. Zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 1 u.t.d. zezwolenie może być zmienione na wniosek jego posiadacza w razie zmiany przebiegu linii regularnej, rozkładu jazdy, zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania lub zmian godzin odjazdów z poszczególnych przystanków. Z przepisu tego wynika, że zmiana przebiegu linii, czy rozkładu jazdy jest podstawą do zmiany zezwolenia (mającej ze swej istoty charakter stały), a nie odstępstwa od warunków tego zezwolenia.
W ocenie Kolegium, co też organ odwoławczy wyeksponował, w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, że Miejski Zarząd Dróg w [...] pismem z 9 stycznia 2020 r. wycofał wobec Spółki (i innych przewoźników komercyjnych) wszystkie wydane zgody na korzystanie z przystanków o nazwach: [...] – [...] – [...], [...] – [...] – [...] i [...]. Wskazał, że od 22 stycznia 2020 r. przystanki te będą udostępniane wyłącznie operatorowi publicznego transportu drogowego – M. sp. z o.o. w O. W piśmie z 18 lutego 2021 r. podał, że "na dzień dzisiejszy nie są znane działania jakie zostaną podjęte w przedmiotowej sprawie, po wybudowaniu centrum przesiadkowego O. W chwili obecnej MZD w [...] nie jest w stanie określić czy przewoźnik K. Sp. z o.o. ponownie uzyska zgodę na korzystanie z przystanków na ul. [...]".
Z powyższego jednoznacznie wynika, że przystanki te nie zostały czasowo przeniesione w inne miejsce, ale wypowiedziana została Spółce w ogóle możliwość korzystania z nich. Tym samym – w ocenie Kolegium – nieuzasadnione jest stanowisko Spółki, wyrażone w piśmie, które 9 lipca 2020 r. wpłynęło do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego w związku z ubieganiem się o odstępstwo zezwolenia, że "zmian dokonano z powodu czasowego przeniesienia przystanku początkowego w O. przez Miejski Zarząd Dróg". Zdaniem organu odwoławczego tym samym nie sposób uznać, aby wypowiedzenie to, a co za tym idzie - zmiana rozkładu jazdy przez Spółkę miała charakter tymczasowy i aby mogło to stanowić podstawę do udzielenia odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu.
Nie negując przy tym okoliczności, że wypowiedzenie to miało miejsce w związku z budową centrum przesiadkowego, to jednakże w ocenie Kolegium istotne jest, że wypowiedzenie to nie ma charakteru czasowego, innymi słowy nie "zawiesza" możliwości korzystania z przedmiotowych przystanków na pewien okres, ale sprowadza się do tego, że Spółka utraciła możliwość korzystania z nich.
Powyższe jak podniosło oznacza, że w sprawie nie wystąpiły niezależne od przedsiębiorcy okoliczności, mające charakter tymczasowy, uniemożliwiające wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów. Tym samym stwierdziło Kolegium, że nie zostały spełnione przesłanki do uwzględnienia wniosku Spółki i wydania decyzji na podstawie art. 20a ust. 2 w zw. z art. 20a ust. 1 u.t.d. Zaakcentowało ponownie, że nie ma przy tym znaczenia podnoszona w odwołaniu okoliczność, iż w innej sprawie inny organ (Prezydent Miasta [...]) udzielił określonemu przewoźnikowi odstępstw od warunków określonych w wydanym przez ten organ zezwoleniu. Kolegium, na co także zwróciło uwagę, nie jest uprawnione do oceny prawidłowości innych decyzji, wydanych w odrębnych sprawach administracyjnych, przez inne organy. Przedmiotem badania Kolegium jest bowiem jedynie niniejsza sprawa, której analiza wykazała, że zaskarżona decyzja Marszałka Województwa Opolskiego z 16 marca 2021 r., nr DIG-IL8070.1.70.2020.BŚ, jest zgodna z prawem.
W związku z tym nie zostały uwzględnione wnioski dowodowe dotyczące tych odrębnych (wydanych w innych sprawach) rozstrzygnięć administracyjnych. Również wnioski o przesłuchanie świadków, tj. pracowników Miejskiego Zarządu Dróg w [...], nie zostały uwzględnione - z tej przyczyny, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, przez co przeprowadzenie wnioskowanych dowodów byłoby zbędne. Ponadto podkreśliło Kolegium, iż organy dysponują już dowodem z oświadczenia innego pracownika Miejskiego Zarządu Dróg w [...] - dyrektora tej jednostki (pismo z 18 lutego 2021 r.), który wyjaśnił, że przeszkody uniemożliwiające wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów nie mają charakteru tymczasowego, ale spowodowane są wypowiedzeniem zgody na korzystanie z przystanków (a nie czasowym ograniczeniem korzystania z tych przystanków).
Tym samym dalsze prowadzenie postępowania dowodowego w tym kierunku - w celu uzyskania wyjaśnień pracowników podległych dyrektorowi wspomnianej jednostki - byłoby nieuzasadnione i powodowałoby jedynie przedłużenie postępowania.
Podsumowując, zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa Opolskiego i zawartą tam ocenę stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy oceniło Kolegium jako prawidłowe w kontekście przesłanek wymienionych w art. 20a ust. 2 w zw. z art. 20a ust. 1 u.t.d. (tj. ich niespełnienia). W tej sytuacji Kolegium było obowiązane utrzymać w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Spółka. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła decyzję odwoławczą w całości, zarzucając jej naruszenie:
art. 20a ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym przez jego błędną wykładnię i uznanie, że wniosek o odstępstwo z 20 lipca 2020 r. nie spełniał przesłanek tam określonych, a w szczególności uznanie przez Organ, że Skarżąca nie będzie miała możliwości wrócenia na pierwotną trasę linii, a w związku z tym zmiany w rozkładzie jazdy nie są tymczasowe, lecz stałe; dodatkowo uznanie, że Spółka nie posiada ważnego uzgodnienia na przystanek na ul. [...] w związku z czym nie ma możliwości wrócić na pierwotną trasę linii nawet po powrocie do pierwotnej organizacji ruchu w okolicach dworca, tym samym kierując się błędnym założeniem organ bezpodstawnie uznaje, że ograniczenie ruchu na ul. [...] spowodowane budową centrum przesiadkowego jest stałe, a Skarżąca nie będzie miała możliwości wrócić na pierwotną linię, podczas gdy nie udowodnił takich okoliczności;
art. 7 i 77 § 1 Kpa przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że ograniczenie ruchu na ul. [...] spowodowane budową centrum przesiadkowego jest stałe, a Spółka nie będzie miała możliwości wrócić na pierwotną linię, podczas gdy nie udowodnił tychże okoliczności.
Podnosząc te zarzuty wniósł autor skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
W jej uzasadnianiu zaznaczył, że roboty drogowe związane z przebudową centrum przesiadkowego - dworca P.1 w O. stanowią okoliczność bezsporną niezależną od Spółki, co potwierdził m.in. Prezydent Miasta [...] wydając 28 lipca 2020 r. stosowane odstępstwo m.in. na trasę, która obejmuje sporny w sprawie przystanek na ul. [...] ([...] i [...]). Fakt spełnienia ww. przesłanek potwierdził wielokrotnie w roku 2020 również sam organ, który – jak zaznaczył autor skargi – "nie wiedząc czemu dokonuje w niniejszej sprawie odmiennej niż dotychczas" oceny okoliczności, które są mu znane z urzędu od 9 stycznia 2020 r. W jego ocenie pismo z 9 stycznia 2020 r. nie dowodzi faktów, które wysnuwa organ, "kierując się z błędnym założeniem, że ograniczenie ruchu na ul. [...] spowodowane budową centrum przesiadkowe jest stałe, a skarżący nie będzie miał możliwości wrócić na pierwotną linię". W jego opinii organ "nie dostrzega oczywistego faktu, że ruch w obrębie przystanków na ul. [...] odbywa się, acz jest ograniczony wyłącznie do transportu miejskiego.
Z tego faktu nie wynika brak możliwości powrotu do pierwotnej linii, a co najwyżej logicznie myśląc ograniczenie natężenia ruchu na okres remontu". Co więcej – jak podkreślił – "Organ wskazał w decyzji, że nie neguje okoliczności, że wypowiedzenie miało miejsce w związku z budowa centrum przesiadkowego. Jeżeli organ miał wiedzę, że przystanek na ul. [...] będzie zlikwidowany lub trasy przez niego przebiegające nie będą przywrócone po zakończeniu remontu, koniecznym było wykazanie tychże okoliczności. W obecnym stanie są to jedynie dowolne twierdzenia Organu, nie znajdujące pokrycia w zgromadzonym materiale dowodowym".
Równocześnie wskazał autor skargi, że według wiedzy Spółki Miasto O. nie wyklucza przywrócenia przystanków w okresie remontu mając na uwadze określony harmonogram prac. Podniósł, że strona skarżąca chciała udowodnić zgłoszonymi wnioskami dowodowymi z zeznań świadków, że "Miasto O. nie wyklucza przywrócenia przystanków w okresie remontu mając na uwadze określony harmonogram prac".
Nadto zaznaczyła Spółka, poddając w wątpliwość twierdzenia organu, że skoro co najmniej do dnia 31 grudnia 2020 r. posiadała zezwolenie Prezydenta Miasta [...] na wykonywanie przewozów regularnych obejmujących ww. przystanek, a przedmiotowe zezwolenie nie było uchylone, to – jak podała – "na jakiej podstawie organ twierdzi, że wykreślenie spornego przystanku nie stanowi niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów".
W dalszych argumentach autor skargi zaznaczył, że realizowany przez Miasto O. remont i następcze decyzje Miasta O. uniemożliwiły skarżącemu wykonywanie zezwolenia nie tylko Prezydenta Miasta [...], ale i Marszałka Województwa. Decyzja Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z 9 stycznia 2020 r. dowodzi (tylko i aż) niezależności okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów przez skarżącego, a nie braku spełnienia przesłanek z art. 20a ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym. Przywołany przepis nie warunkuje zgody od trwałości przeszkody (trwałości). Wynika to z oczywistego faktu, że zezwolenie na przewóz regularny jest zezwoleniem czasowym. Dlatego też, w oceni autora skargi, odstępstwo zawsze jest odstępstwem czasowym, a organ ma obowiązek oceny tylko tego, czy okoliczności są "niezależne" od przewoźnika i jaki jest "okres trwania przeszkody".
Kontynuując podkreślił autor skargi, że organ nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń w zakresie wykraczającym poza przesłanki wydania decyzji o odstępstwie. Jego zdaniem poczynione przez organ ustalenia w sprawie nie mają znaczenia w zakresie w jakim organ uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego odstępstwa. Natomiast w zakresie ww. przesłanek materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza ich niezależność od skarżącego. Zastrzegł przy tym autor skargi, że wnioskowane w sprawie dowody potwierdzą obowiązującą do 20 października 2020 r. ocenę prawną organów publicznych przeszkód jakie doznał skarżący przy realizacji obowiązujących zezwoleń (tj. do dni 31 grudnia 2021 r.). Z powyższego, w jego ocenie, wynika niewątpliwie, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 20a ustawy o transporcie drogowym.
Ponadto zdaniem skarżącego organ bezpodstawnie przyjął, że ograniczenie ruchu na ul. [...] spowodowane budową centrum przesiadkowego jest stałe, a Skarżąca nie będzie miała możliwości wrócić na pierwotną linię, podczas gdy w postępowaniu nie przedstawił dowodów wykazujących takie okoliczności. Organ nie ma takiej wiedzy, że ograniczenie ruchu jest stałe oraz że Spółka nie będzie miała możliwości powrotu do pierwotnej linii kursu, przez co uchybił przepisom art. 7 i 77 § 1 Kpa przez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, także przez nieuwzględnienie wniosków dowodowych Spółki, powołanych na sporne okoliczności sprawy. Zaakcentował autor skargi, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Jeżeli strona nie może ograniczać się do formułowania twierdzeń co do okoliczności faktycznych oczekując, że to organ ma w takim wypadku obowiązek poszukiwania dowodów, by te twierdzenia wykazać, to tym bardziej Organ nie może postępować w analogiczny, bierny dla postępowania sposób.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponownie opisał przebieg postępowania, powielając kwestie prawne, które legły u podstaw wydania objętego skargą rozstrzygnięcia. Zaznaczył przy tym, że w sprawie kluczowe znaczenie ma wycofanie wobec Spółki (i innych przewoźników komercyjnych) wszystkich zgód na korzystanie z przystanków o nazwach: [...] – [...] – [...], [...] – [...] – [...] i [...]. Wskazał organ, że od 22 stycznia 2020 r. przystanki te będą udostępniane wyłącznie operatorowi publicznego transportu drogowego – M. sp. z o.o. w O. W piśmie z 18 lutego 2021 r. podał, że "na dzień dzisiejszy nie są znane działania jakie zostaną podjęte w przedmiotowej sprawie, po wybudowaniu centrum przesiadkowego O. W chwili obecnej MZD w [...]. nie jest w stanie określić czy przewoźnik K. Sp. z o.o. ponownie uzyska zgodę na korzystanie z przystanków na ul. [...]".
Z powyższego – zdaniem organu odwoławczego – jednoznacznie wynika, że ww. przystanki nie zostały czasowo przeniesione w inne miejsce, ale wypowiedziana została Spółce w ogóle możliwość korzystania z tych przystanków. Tym samym nieuzasadnione jest stanowisko Spółki, wyrażone w piśmie, które 27 lipca 2020 r. wpłynęło do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego "w związku z ubieganiem się (...) o odstępstwo zezwolenia", w którym strona wskazała, że "zmian dokonano z powodu czasowego przeniesienia przystanku początkowego w O. przez Miejski Zarząd Dróg." Tym samym w ocenie Kolegium nie sposób uznać, aby wypowiedzenie to, a co za tym idzie - zmiana rozkładu jazdy przez Spółkę miała charakter tymczasowy i aby mogło to stanowić podstawę do udzielenia odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu.
W ocenie organu drugoinstancyjnego nie budzi przy tym wątpliwości, że sformułowanie "okoliczności tymczasowe" należy rozumieć jako takie, które z racji swojego charakteru można zamknąć w pewnym przedziale czasowym (można określić ich początek i - przynajmniej szacunkowo - koniec), a z kolei "okoliczności stałe" to - wbrew zarzutom skargi - nie okoliczności, które nigdy nie mogą ulec zmianie, ale takie, przy których brak jest podstaw, aby zakładać czy (a jeśli tak, to kiedy) ulegną zmianie. W tym kontekście nie sposób uznać, jak sugeruje skarżąca, że wycofanie zgody jest okolicznością tymczasową (niezasadne byłoby przyjęcie, że Miejski Zarząd Dróg "cofnie" wypowiedzenie po budowie centrum przesiadkowego), ale z pewnością jest okolicznością na tyle jednoznaczną i kategoryczną (tym bardziej w kontekście cytowanego fragmentu pisma Miejskiego Zarządu Dróg z 18 lutego 2021 r.), że nie pozostawia wątpliwości, że nie jest to okoliczność, o którą chodzi w art. 20a ustawy o transporcie drogowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa.
Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a.
W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej.
Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.
W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej.
W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.
Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).
W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej).
Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, jak uznaje strona skarżąca.
Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Sąd za zasługujące na akceptacje uznaje, co do zasady, stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji przytoczone powyżej.
Sądowej kontroli poddana została przytoczona na wstępie decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa Opolskiego z 16 marca 2021 r., mocą której odmówiono Spółce odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu nr [...] z 22 września 2015 r., na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej nr [...] relacji O.-K. Zdaniem organów tak pierwszej jak i drugiej instancji kluczowe znaczenie ma fakt, że Miejski Zarząd Dróg w [...] pismem z 9 stycznia 2020 r. wycofał wobec Spółki (i innych przewoźników komercyjnych) wszystkie wydane zgody na korzystanie z przystanków o nazwach: [...] – [...] – [...], [...] – [...] – [...] i [...]. Okoliczność ta jest przy tym bezsporna odmiennie jednak oceniana w aspekcie badanych przesłanek przez organy orzekające w sprawie i Spółkę. Poza sporem jest także, że od 22 stycznia 2020 r. przystanki te będą udostępniane wyłącznie operatorowi publicznego transportu drogowego – M. sp. z o.o. w O. Okoliczność ta jest istotna albowiem nie mogła nie zostać wzięta pod uwagę przez orzekające w sprawie organy.
Rację ma Kolegium akcentując, że przystanki te nie zostały czasowo przeniesione w inne miejsce, ale wypowiedziana została Spółce w ogóle możliwość korzystania z nich. Tym samym zasadnie stwierdziło, że nieuzasadnione jest stanowisko Spółki, że "zmian dokonano z powodu czasowego przeniesienia przystanku początkowego w O. przez Miejski Zarząd Dróg". Nie sposób bowiem w okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać, aby wypowiedzenie to, a co za tym idzie - zmiana rozkładu jazdy przez Spółkę miała charakter tymczasowy i aby mogło to stanowić podstawę do udzielenia odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu. Prawnie obojętna jest przy tym przyczyna wypowiedzenia, np. budowa centrum przesiadkowego, prawne istotny dla sprawy ma bowiem jego skutek, czyli konsekwencje prawne wypowiedzenia. W tym kontekście nie sposób uznać, jak oczekuje tego Spółka, że wycofanie zgody jest okolicznością tymczasową, wszak nie wynika to z treści wypowiedzenia.
Tym samym rację należy przyznać organom, że wypowiedzenie umowy nie stanowi okoliczności unormowanych art. 20a ustawy o transporcie drogowym. Z art. 20a ust. 1 u.t.d. wynika, że warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. Przepis art. 20a ust. 2 u.t.d. stanowi jednozncznie, co właściwie odkodowały orzekajace w sprawie organy, że w przypadku gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu. Zgodnie z art. 20a ust. 3 u.t.d. decyzja, o której mowa w ust. 2, nie może być wydana na okres dłuższy niż okres ważności zezwolenia. Na podstawie art. 20a ust. 4 u.t.d. przepisy art. 20 i 22 stosuje się odpowiednio.
Z powyższego, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, wynika, że pozytywne rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji na podstawie art. 20a ust. 2 w zw. z art. 20a ust. 1 u.t.d. uzależnione jest wyłącznie od wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, które trwają dłużej niż 14 dni. O ile w przytoczonym powyżej art. 20a ust. 1 u.t.d. ustawodawca zawarł otwarty katalog takich okoliczności: awarie sieci, roboty drogowe, blokady drogowe, o tyle charakter tych przykładowych okoliczności jednoznacznie wskazuje, że prawodawca uwarunkował udzielenie przedmiotowego odstępstwa od wystąpienia zdarzeń tymczasowych, losowych, czyli takich, które – po ich ustaniu – znikną, w efekcie czego możliwe będzie dalsze wykonywanie przejazdów w sposób określony w pierwotnym zezwoleniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1991/11).
Również, co także zasadnie uwypuklił organ odwoławczy, literalna wykładnia samego pojęcia "odstępstwo" świadczy, o czymś jednostkowym (wyjątkowym, przemijalnym), a nie stałym (niezmiennym). Na "czasowość" instytucji odstąpienia od zezwolenia, o której mowa w art. 20a u.t.d., wskazuje również wynik wykładni systemowej tego przepisu - przeprowadzonej w konfrontacji z treścią art. 24 u.t.d. Zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 1 u.t.d. zezwolenie może być zmienione na wniosek jego posiadacza w razie zmiany przebiegu linii regularnej, rozkładu jazdy, zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania lub zmian godzin odjazdów z poszczególnych przystanków. Z przepisu tego wynika, że zmiana przebiegu linii, czy rozkładu jazdy jest podstawą do zmiany zezwolenia (mającej ze swej istoty charakter stały), a nie odstępstwa od warunków tego zezwolenia.
Mając powyższe na uwadze zasadnie orzekające w sprawie organy stwierdziły, że w sprawie nie wystąpiły niezależne od przedsiębiorcy okoliczności, mające charakter tymczasowy, uniemożliwiające wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki do uwzględnienia wniosku Spółki i wydania decyzji na podstawie art. 20a ust. 2 w zw. z art. 20a ust. 1 u.t.d.
Dostrzec przy tym należy, że odmienna interpretacja ustanowionych norm określających istnienie przesłanek do odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu mogłaby prowadzić do obejścia prawa, zwłaszcza w przypadku spraw z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, o którym stanowi art. 22a ust. 1 u.t.d., określający obligatoryjne i fakultatywne przesłanki odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów. Przesłanki te zostały enumeratywnie określone w tym przepisie.
Podkreślenia wymaga, czego nie dostrzega Spółka, że przystanki, które zadecydowały o ukształtowanym zaskarżoną decyzją stosunku prawnym strony nie zostały czasowo przeniesione w inne miejsce, ale wypowiedziana została Spółce w ogóle możliwość korzystania z nich. Tym samym nie sposób uznać, aby wypowiedzenie to, a co za tym idzie - zmiana rozkładu jazdy przez Spółkę miała charakter tymczasowy i aby mogło to stanowić podstawę do udzielenia odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu.
Sąd równocześnie uznał, że w uzasadnieniu objętej skargą decyzji, w sposób wystarczający przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, których – co do meritum – strona nie dowodzi przeciwnie, wskazano okoliczności, które stały się podstawą rozstrzygnięcia, dokonując prawidłowej interpretacji ich treści. Organ drugoinstancyjny odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację. Ponadto dokonał powtórnej, wnikliwej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 i art. 108 Kpa przedstawił okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, właściwie umotywował zajęte w sprawie stanowisko. Podobnież jako niezasadne ocenić należy inne zarzuty procesowe stawiane przez stronę skarżącą dotyczące naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego.
Podkreślenia wymaga, że w toku postępowania organ wskazał przesłanki i motywy, którymi się kierował, uznał zasadnie sprawę za udokumentowaną i dającą podstawy do zakończenia na materiale znanym stronie, co potwierdza dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy.
Podsumowując Sąd stwierdza, że organy tak pierwszej, jak i drugiej instancji w sposób przekonywujący i w zgodzie z zasadami prowadzenia postępowania odniosły się w uzasadnieniach swoich decyzji do stanowiska procesowego skarżącego. Zwłaszcza organ odwoławczy, oprócz kontroli instancyjnej co do prawidłowości wskazanej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, dodatkowo wyjaśnił stronie skarżącej wszystkie aspekty prawne związane z istotą wypowiedzenia.
Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podnoszone w skardze. Sam fakt przyjęcia przez organ odmiennej wykładni dotyczącej zastosowania przepisów prawa materialnego niż tego oczekiwała Spółka nie może być uznany za niewyczerpujące zebranie i ustalenie stanu faktycznego w sprawie, prowadzące do naruszenia zasady zaufania do organów prowadzących postępowanie.
Zdaniem Sądu podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy.
Sąd nie dopatrzył się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.