Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga A. M. (dalej również jako skarżący), reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego W. P., oraz skarga A S.A. z siedzibą w [...] (dalej również jako inwestor lub Spółka), reprezentowaną przez pełnomocnika adwokat A. K., na decyzję Wojewody Opolskiego (dalej również organ odwoławczy) z dnia 23 grudnia 2019 r., nr [...], uchylającą decyzję Starosty Strzeleckiego (dalej również organ I instancji) z dnia 26 września 2019 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], działka nr a o pow. 75,1573 ha, stanowiącej własność A. M., poprzez udzielenie zezwolenia A S.A. z siedzibą w [...] na wykonanie inwestycji pod nazwą "Budowa dwutorowej linii 110 kV zasilającej projektowany GPZ 110/15 kV", w części dotyczącej nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i umarzającą postępowanie w tym zakresie (pkt 1) oraz utrzymującą w mocy wyżej wymienioną decyzję w pozostałym zakresie (pkt 2).
Niniejsza decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym oraz prawnym.
W dniu 26 sierpnia 2019 r. A S.A. w [...] wystąpiła do Starosty Strzeleckiego o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a o pow. 751.573 m2, stanowiącej własność A. M., wnosząc jednocześnie o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz o udzielenie, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przez wnioskodawcę przedmiotowej nieruchomości ze względu na uzasadniony, ważny interes gospodarczy oraz mając na uwadze fakt, że jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia.
Organ I instancji, decyzją z dnia 26 września 2019 r., ograniczył sposób korzystania z wyżej wymienionej nieruchomości, poprzez zezwolenie Spółce na realizację inwestycji polegającej na budowie odgałęźnej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV od istniejącej linii 110 kV relacji [...]-[...] do planowanej stacji elektroenergetycznej GPZ 110/15 kV [...] w celu realizacji zadania pod nazwą "Budowa dwutorowej linii 110 kV zasilającej projektowany GPZ 110/15 kV" i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W osnowie decyzji opisał sposób i zakres ograniczenia, a nadto w załączniku graficznym nr 1, stanowiącym integralną część decyzji, przedstawiono przebieg linii elektroenergetycznej.
Odrębnie decyzją z dnia 1 października 2019 r. Starosta Strzelecki zezwolił inwestorowi na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia 23 grudnia 2019 r., nr [...], uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja odwoławcza była przedmiotem sprzeciwu inwestora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (dalej również WSA), który wyrokiem z dnia 26 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 45/20, oddalił sprzeciw.
Od decyzji z dnia 26 września 2019 r. odwołanie wniósł A. M., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając:
- 1. naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 32 w zw. z art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2069 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), zwana dalej k.p.a., poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz brak umożliwienia skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, a to wskutek niezawiadomienia o tej sposobności prawidłowo ustanowionego w sprawie pełnomocnika skarżącego;
- 2. naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne i dowolne opatrzenie decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności, bez powołania się na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, względy zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony;
- 3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia dla nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz brak uzasadnienia dla dokonania analizy najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości;
- 4. naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 65 z późn. zm.) zwanej dalej u.g.n.
- 5. naruszenie art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, iż w realiach niniejszej sprawy wydanie decyzji poprzedzone było rokowaniami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac;
- 6. błąd w ustaleniach faktycznych sprawy, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na przyjęciu, iż w realiach niniejszej sprawy wydanie decyzji poprzedzone zostało rokowaniami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, podczas gdy działania wnioskodawcy w tym zakresie były pozorne.
Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez oddalenie wniosku inwestora, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji do czasu ukończenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 135 w zw. z art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski uchylił wyżej wymienioną decyzję Starosty Strzeleckiego w części dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał przebieg postępowania, podając podstawy prawne wydanego rozstrzygnięcia. Dalej wskazał, że budowa dwutorowej linii 110 kV zasilającej projektowany GPZ 110/15kV jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 u.g.n., bowiem w pkt 2 tego przepisu, jako cel publiczny wskazana jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a zatem analizowana przesłanka została spełniona.
Następnie wskazał, że Starosta Strzelecki określił w treści decyzji zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskazując, że ograniczenie to polega na: akceptowaniu przez jej właściciela urządzeń elektroenergetycznych, które zostaną posadowione na nieruchomości w ramach wyżej wymienionej inwestycji tj. przewodów i 4 słupów wysokiego napięcia oraz odcinka linii kablowej 15kV wraz z istniejącym słupem, a także zakazie wykonywania w pasie technologicznym linii 110 kV o szerokości równej rozpiętości skrajnych przewodów powiększonej o 2 m po każdej stronie linii, oznaczonym na załączniku nr 1 do niniejszej decyzji jako "obszar służebności", obejmującym grunt o powierzchni 14516 m2, przez okres wykonywania prac budowlano-montażowych, jak i przez cały okres eksploatacji linii, niżej wymienionych czynności:
- 1) wznoszenia budynków mieszkalnych, budowli i trwałych ogrodzeń bez stałych fundamentów, które mogłyby uniemożliwić swobodny dostęp inwestorowi do urządzeń linii,
- 2) sadzenia drzew i krzewów, których wysokość będzie przekraczać 3 metry,
- 3) powodowania istotnych zmian ukształtowania terenu.
W ocenie Wojewody Opolskiego organ I instancji określił precyzyjnie zakres dokonywanego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, a w dołączonym do decyzji załączniku graficznym nr 1 przedstawiony został przebieg inwestycji. Odnosząc się do kwestii spełnienia drugiej przesłanki, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. zgodności lokalizacji inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy wyjaśnił, że projektowany przebieg inwestycji przez nieruchomość stanowiącą własność A. M. jest uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części obszaru Strefy Aktywności Gospodarczej obejmującej część wsi [...], [...] i [...] przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 stycznia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Opolsk. z dnia [...] poz. [...]). Nieruchomość ta znajduje się na terenie oznaczonym następującymi symbolami: P/U2 - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług, R5 - tereny rolnicze, KDDtereny dróg publicznych klasy dojazdowej, KDR6 - tereny dróg wewnętrznych transportu rolnego i leśnego, KDW7 - tereny dróg wewnętrznych, z zaznaczonym przebiegiem istniejącej już oraz projektowanej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru nie wskazuje alternatywnych tras przebiegu przedmiotowej linii elektroenergetycznej, które omijałyby działkę nr a, a zatem inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Warunkiem wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest również wymóg przeprowadzenia rokowań, o których stanowi cytowany wyżej art. 124 ust. 3 u.g.n. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań, przez które należy rozumieć wszelkie legalne czynności i działania prowadzące do zawarcia umowy. Rokowania nie oznaczają jednak składania oświadczeń woli, a mają jedynie charakter przygotowawczy. Wojewoda Opolski zauważył, że przy orzekaniu na podstawie art. 124 ust. 3 u.g.n. nie jest przy tym istotna okoliczność, z jakiego powodu nie doszło do sfinalizowania rokowań, ale decyduje jedynie okoliczność, że nie zakończyły się one pozytywnie. Wystarczającym do uznania określonych czynności za "rokowania" jest zatem złożenie propozycji jednemu podmiotowi przez drugi oraz odpowiedź podmiotu, do którego skierowano zapytanie, że nie jest zainteresowany określoną propozycją.
Organ podkreślił, że art. 124 ust. 3 u.g.n. nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. W jego ocenie dokumentami mającymi potwierdzać przeprowadzenie rokowań pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości są: pismo z 23 lutego 2018 r. A. M., pismo A S.A. z 14 maja 2018 r. skierowane do właściciela oraz pismo z 30 maja 2019 r., w którym spółka A S.A. informuje A. M., że wobec niemożności osiągnięcia porozumienia zmuszony jest wystąpić do Starosty Strzeleckiego o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Wojewoda Opolski podkreślił, że kontroli organu nie podlega sposób (tryb) prowadzenia rokowań, jak również to, z jakiego powodu nie doszło do zawarcia porozumienia między stronami. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organy nie oceniają bowiem treści dokumentacji z przeprowadzonych rokowań i nie wyjaśniają przyczyn braku zgody stron, lecz wyłącznie dokonują ustalenia faktu przeprowadzenia rokowań i ich negatywnego wyniku.
Dalej organ odwoławczy przytoczył przepisy w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami, które regulują kwestie odszkodowawcze w sytuacji, gdy w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych, po uzyskaniu zgody z art. 124 u.g.n., dojdzie do powstania szkody. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 10 § 1 w związku z art. 40 § 2 k.p.a. organ odwoławczy zauważył, że pełnomocnik skarżącego został ustanowiony po doręczeniu zawiadomienia A. M. o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w związku z czym organ I instancji wydłużył termin na zapoznanie z materiałem zgromadzonym w sprawie o czym poinformował Kancelarię Prawną telefonicznie i drogą elektroniczną. W wyznaczonym w ten sposób terminie pełnomocnik A. M. nie zgłosił się celem zapoznania się z aktami sprawy.
W ocenie Wojewody Opolskiego, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 był zasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. organ odwoławczy zauważył, że przepisy u.g.n. wskazują wprost, jakiej decyzji wydanej w oparciu o art. 124 u.g.n. nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Tymczasem Starosta Strzelecki, nadając decyzji wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. rygor natychmiastowej wykonalności, nie wskazał podstawy prawnej nadania rygoru ani też nie wyjaśnił przesłanek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, który jest instytucją wyjątkową i winien być stosowany ze szczególną ostrożnością, wyłącznie w wypadkach ściśle przewidzianych ustawą. Okoliczności, które miałyby uzasadniać orzekanie o nadaniu takiego rygoru winny być przy tym bezsprzecznie wykazane. Zdaniem Wojewody Opolskiego całość zebranego materiału dowodowego potwierdza, iż dokonane przez organ I instancji ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność A. M. jest optymalne z punktu widzenia osiągnięcia celu, dla którego została wydana kwestionowana decyzja, w związku z tym organ odwoławczy uchylił w części zaskarżoną decyzję Starosty Strzeleckiego i umorzył postępowanie w zakresie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W pozostałej części utrzymał decyzję w mocy.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się A. M., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucił mu:
- 1. naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, iż przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości organ nie jest obowiązany dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości;
- 2. naruszenie art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, iż w realiach niniejszej sprawy wydanie decyzji poprzedzone zostało rokowaniami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac;
- 3. błąd w ustaleniach faktycznych sprawy, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na przyjęciu, iż w realiach niniejszej sprawy wydanie decyzji poprzedzone zostało rokowaniami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, podczas gdy działania wnioskodawcy w tym zakresie były jedynie pozorne.
Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 26 września 2019 r. tj. w zakresie pkt 2 oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a); wstrzymanie przez organ, który wydał decyzję, z urzędu, w drodze postanowienia wykonania decyzji, a to na podstawie art. 9 u.g.n.; z ostrożności wydanie przez Sąd na posiedzeniu niejawnym postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji w całości wobec niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków; zasądzenie od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do ziszczenia się jednej z przesłanek wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. tj. braku zgody właściciela nieruchomości, bowiem A. M. "dążył jedynie do tego, aby określone działania uwzględniały uzasadnione interesy obydwu stron". W ocenie skarżącego przeprowadzone przez A S.A. rokowania miały charakter pozorny. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne i zauważył, że w przypadku uwzględnienia jego wniosku skarżący nie będzie musiał angażować znacznych środków osobowych i finansowych na przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego oraz podjęcia na tejże nieruchomości na powrót działalności o charakterze rolniczym. Nie dojdzie również do żadnych strat majątkowych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że A. M. nie podniósł żadnej nowej okoliczności sprawy.
Wyżej wymieniona decyzja drugoinstancyjna została zaskarżona również przez A S.A. w [...], reprezentowanej przez pełnomocnika adw. A. K. w części dotyczącej uchylenia decyzji Starosty Strzeleckiego nadającej rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności i umarzającej postępowanie w tym zakresie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu inwestor zarzucił zaskarżonej decyzji
1. naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n.w związku z art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 108 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, zgodnie z którą brak jest podstaw prawnych do nadania decyzji wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy decyzja ta jest rozstrzygnięciem od której służy odwołanie, a tym samym zgodnie z treścią art. 108 § 1 k.p.a. możliwe jest nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności, co spowodowało bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności:
2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 108 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do nadania decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy występowanie w przedmiotowym postępowaniu wskazanych przesłanek wynika już z samego faktu realizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy dwutorowej linii 110 kV zasilającej GPZ 110/15 kV, a ponadto okoliczności wskazujące na nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wynikają ze złożonego w przedmiotowej sprawie wniosku oraz jego załączników, co spowodowało bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności;
3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1 k.p.a., polegające na braku wszechstronnego rozpoznania całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z jednoczesnym pominięciem okoliczności niniejszej sprawy w postaci charakteru inwestycji będącej przedmiotem postępowania tj. budowy linii elektroenergetycznej 110 kV będącej inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i przyjęcie, iż w toku postępowania nie wykazano występowania okoliczności uzasadniających opatrzenie decyzji organu I instancji rygorem natychmiastowej wykonalności z art. 108 § 1 k.p.a., podczas gdy występowanie w przedmiotowej sprawie niniejszych okoliczności wynika tak z charakteru realizowanej inwestycji jak i treści złożonego wniosku wraz z załącznikami, co spowodowało bezpodstawne uchylenie rozstrzygnięcia Starosty Strzeleckiego w zakresie nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności;
4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż w toku postępowania nie wykazano okoliczności uzasadniających opatrzenie decyzji organu I instancji rygorem natychmiastowej wykonalności, podczas gdy wskazane okoliczności wynikają tak z charakteru planowej inwestycji, jak i treści złożonego przez wnioskodawcę wniosku wraz z załącznikami, co spowodowało bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności;
5. naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym uchyleniu decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia 26 września 2019 r., w zakresie nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i umorzeniu we wskazanym zakresie postępowania organu I instancji, co spowodowało pozbawienie rozstrzygnięcia Starosty Strzeleckiego rygoru natychmiastowej wykonalności.
Pełnomocnik spółki wniosła o uchylenie w części decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 23 grudnia 2019 r., tj. w zakresie pkt. 1 jej sentencji, w jakim organ II instancji uchylił decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 26 września 2019 r., dotyczącą nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i umorzył postępowanie organu I instancji, o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik spółki wskazała, że wbrew ocenie dokonanej przez Wojewodę Opolskiego, okoliczności uzasadniające opatrzenie decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. rygor natychmiastowej wykonalności zostały w toku postępowania bezsprzecznie wykazane. W pierwszej kolejności wskazano, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie tylko możliwa ale i uzasadniona jest ocena ziszczenia się przesłanek do opatrzenia rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. w rygor natychmiastowej wykonalności. Z treści złożonego wniosku, a także prawidłowo dokonanych zarówno przez organ I jak i II instancji ustaleń faktycznych wynika, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wydanie decyzji w celu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, tj. budowy dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, zasilającej projektowany GPZ 110/15 kV.
W ocenie pełnomocnika z samego faktu realizacji inwestycji w postaci budowy (przebudowy) linii elektroenergetycznej zostaje spełniona przesłanka nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności określona w art. 108 § 1 k.p.a. w postaci chociażby występowania interesu społecznego, wyjątkowo ważnego interesu inwestora (właściciela urządzeń przesyłowych) zobowiązanego ustawowo do realizacji i modernizacji wskazanych inwestycji, a także uzasadnionego ważnego interesu gospodarczego państwa. Dalej podkreśliła, że inwestycja liniowa ma zwiększyć pewność i jakość zasilania w energię elektryczną, a gruntowna przebudowa infrastruktury ma zapewnić bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej, zaś wszelkie odstępstwa od terminów wyznaczonych w kontraktach spowodują ich zerwanie i niezrealizowanie celu publicznego, ale też i ważnego interesu wnioskodawcy, to nie można nie uznać, że przesłanki, o których mowa w art. 108 § 1 k.p.a., rzeczywiście nie wystąpiły.
Dodatkowo podkreślono, że realności zagrożenia dla interesu gospodarczego samej strony, jak i zagrożenia realizacji interesu społecznego, spowodowanego ewentualnym brakiem opatrzenia decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności z art. 108 § 1 k.p.a. wskazuje chociażby termin realizacji i finansowania inwestycji, przypadający do dnia 14 maja 2020 r., przy wartości inwestycji określonej na 20.000.000,00 zł. Brak wydania przedmiotowej decyzji może spowodować zagrożenie tak dla terminowości realizacji inwestycji, jak i utraty wskazanych środków finansowych.
Tym samym natychmiastowe wykonanie inwestycji, w ramach której koniecznym jest uzyskanie m.in. pozwolenia na budowę, wymaga wydania decyzji w trybie art. 108 § 1 k.p.a. W konsekwencji, w ocenie skarżącego w zakresie oceny występowania w niniejszej sprawie przesłanek wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. opatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności, Organ I jak i II instancji dysponował kompletnym materiałem dowodowym, nie wymagającym uzupełnienia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, wskazując, że inwestor nie podniósł w skardze żadnych nowych okoliczności, które przemawiałyby za jej uwzględnieniem.
W odpowiedzi na skargę A. M. A S.A. wniósł o jej oddalenie, w tym o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika postępowania kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojej odpowiedzi przedstawiciel inwestora wskazał, że w przedmiotowej sprawie w wyniku przeprowadzenia robót nie może być mowy o istnieniu niebezpieczeństwa powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, bowiem o powstaniu i przebiegu inwestycji przesądził już dawno miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Dalej podkreślił, że strony przeprowadziły rokowania, ale nie doszły do porozumienia, zatem została spełniona przesłanka z art. 124 ust. 1 u.g.n. Następnie zauważył, że nieosiągnięcie konsensusu między stronami nie może być traktowane jako pozorność rokowań. Dodatkowo wskazało, że inwestycja jest uwzględniona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak również, że nie ma alternatywnej trasy dla przebiegu tej linii.
Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wstrzymał wykonalność wyżej wymienionej decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 23 grudnia 2019 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 9 u.g.n. w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach, organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Przedmiotem kontroli była decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., a więc przepisu, który nie został wyłączony z działania art. 9 u.g.n.
Organ odwoławczy nie wydał postanowienia w trybie powołanego przepisu. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku, gdy wniosek nie zawiera uzasadnienia wskazującego na zaistnienie przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji opisanych w art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwana dalej p.p.s.a., a dotyczy decyzji do których zastosowanie ma wymóg wskazany w art. 9 u.g.n., to wówczas do zaskarżonej decyzji należy zastosować art. 61 § 3 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i okoliczności faktycznych wskazuje na niezasadność obu skarg.
Odnosząc się do przedmiotu kontroli przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiących własność skarżącego, poprzez udzielenie zezwolenia A S. A. z siedzibą w [...] na wejście na teren tej nieruchomości i dokonanie budowy linii elektroenergetycznej.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Przepis ten stanowi, że Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.
1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3). Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie powołanego przepisu kwalifikować należy jako jeden ze sposobów wywłaszczenia. Z tego też względu hipotezy powyższej normy nie można interpretować rozszerzająco, zwłaszcza że w przeciwieństwie do przymusowego ustanowienia służebności przesyłu w postępowaniu cywilnym, przepis ten nie przewiduje możności przyznania właścicielowi nieruchomości wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości. Świadczenia przysługujące właścicielowi nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 4 powołanej ustawy mają charakter ściśle odszkodowawczy, ograniczony do szkód powstałych na nieruchomości oraz zmniejszenia się wartości nieruchomości. Pamiętać również należy, że wszelkie ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych, w tym prawa własności, powinny być odczytywane ściśle. To oznacza, że niedopuszczalne jest rozszerzanie zakresu ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności. Zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. Przepis art. 124 ust. 3 powołanej ustawy nie określa bowiem ani formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2022/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3332/15,wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki warunkującej możliwość wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 powołanej ustawy, a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję.
W kwestii rokowań, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., podzielić należy stanowisko Wojewody Opolskiego wyrażone w zaskarżonej decyzji, że ustawodawca nie określił trybu ich prowadzenia i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie. Uwzględniając poglądy orzecznictwa sądowego, przyjąć trzeba, że zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa bowiem ani formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości. Nie nakłada też na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Fakt, że jednoznaczne stanowiska stron rokowań były tak odległe w swoich propozycjach mających na celu załatwienie sprawy, nie świadczy o braku przeprowadzenia rokowań, a jedynie o braku uzyskania skutku tej czynności, tj. braku uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie.
Rokowania polegają bowiem na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Nie oznaczają jednak konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji, gdy właściciel stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15; z 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17 i z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17 oraz wyrok WSA w Łodzi z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 540/18, CBOISA).
W kontrolowanym postępowaniu bezsporny jest charakter wskazanej inwestycji jako inwestycji celu publicznego, jak również okoliczność, że przebieg inwestycji jest uwzględniony w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Strefy Aktywności Gospodarczej obejmującej część wsi [...], [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z dnia [...], poz. [...]), zwana dalej m.p.z.p. Poza sporem jest również fakt, że wyżej wymieniona uchwała nie uwzględnia możliwości alternatywnego przebiegu projektowanej linii elektroenergetycznej.
Analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy uzasadnia przyjęcie, że inwestor i skarżący prowadzili rokowania, które nie doprowadziły do zawarcia porozumienia. Zgodzić się należy z Wojewodą Opolskim, że wymiana korespondencji pomiędzy stronami tj. pismo z 23 lutego 2018 r. A. M., pismo A S.A. z 14 maja 2018 r. skierowane do właściciela oraz pismo z 30 maja 2019 r., w którym spółka A S.A. informuje A. M., że wobec niemożności osiągnięcia porozumienia zmuszony jest wystąpić do Starosty Strzeleckiego o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, jest materiałem dowodowym, który w sposób dostateczny wykazuje, że przed wydaniem decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. przeprowadzono rokowania z właścicielem nieruchomości. Powołany przepis nie wymaga przy tym prowadzenia "długoterminowych rokowań".
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że niemożność uzyskania zgody właściciela zachodzi wówczas, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013 r. sygn. II SA/Bk 692/12, wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. II SA/Lu 301/11). Tym samym uznać należy, że w przedmiotowej sprawie niezasadne są zarzuty A. M. naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n., podważające przeprowadzenie rokowań oraz błędu w ustaleniach faktycznych poprzez przeprowadzenie ich przez A S.A. w sposób pozorny.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego niedokonania przez organy analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, tj. błędną wykładnię art. 124 ust. 1 u.g.n., wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie uwzględnia alternatywnego przebiegu linii elektroenergetycznej. Zgodzić się należy z organami obu instancji, że inwestycja jest zgodna z wyżej wymienioną uchwałą, a zakres ograniczeń nie wykracza poza regulacje wskazane w akcie prawa miejscowego. W związku z powyższym niezasadny jest zarzut niepodjęcia przez organy analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, bowiem w przedmiotowej sprawie taka kontrola obejmowała wyłącznie ustalenie czy inwestycja jest zgodna z zapisami uchwały czy nie. Uchwała nie dopuszcza możliwości rozważenia przez organy czy inny przebieg linii byłby korzystniejszy dla każdego właściciela gruntu w tym A. M., czy nie.
Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. Na marginesie zauważyć należy, że wniosek inwestora obejmuje wprowadzenie mniejszych ograniczeń na działce a, niż wyznaczają je zapisy miejscowego planu. Zgodnie z treścią § 16 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. ustala się strefę technologiczną od linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia 2x110 kV o szerokości 15 m, to jest po 7,5 m w każdą stronę licząc od osi projektowanej linii elektroenergetycznej. W strefie obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz zakaz sadzenia drzew (ust. 2). Jak wynika z treści decyzji organu I instancji zakres ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości obejmuje akceptowanie przez właściciela urządzeń elektroenergetycznych, które zostaną posadowione na nieruchomości w ramach przedmiotowej inwestycji tj. przewodów i 4 słupów wysokiego napięcia oraz odcinka linii kablowej 110 kV o szerokości równej rozpiętości skrajnych przewodów powiększonych o 2 m po każdej stronie linii. We wniosku doprecyzowano, że szerokość pasa technologicznego linii wzdłuż osi projektowanej linii dwutorowej wynosić będzie 11,1 m, a zatem będzie mniejsza, niż dopuszczają je zapisy planu.
Odnosząc się do zarzutów A S.A., związanych z uchyleniem przez Wojewodę Opolskiego decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia 26 września 2019 r. w części dotyczącej nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i umorzenia postępowania w tym zakresie, wskazać należy, że rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany po spełnieniu wymogów z art. 108 § 1 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że dopuszczalne jest jego zastosowanie, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Jak wynika z treści decyzji Starosty Strzeleckiego, nie zawiera ona w ogóle uzasadnienia do zastosowanej instytucji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nie podano ani podstawy prawnej uzasadniającej zastosowanie art. 108 § 1 k.p.a., ani przesłanki, która uzasadniałby nadanie waloru ostateczności decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.
Zgodzić się należy z Wojewodą Opolskim, że decyzja wydana na postawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma nadawany rygor natychmiastowej wykonalności poprzez wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. tj. o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję z dnia 26 września 2019 r. w części dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, bowiem organ I instancji nie wskazał podstawy prawnej jego nadania ani nie uzasadnił przesłanek jego zastosowania.
Rygor wykonalności jest instytucją wyjątkową i winien być stosowany ze szczególną ostrożnością, wyłącznie w przypadkach ściśle przewidzianych ustawą. Zasadnie również Wojewoda Opolski wskazał, że okoliczności te winny być bezsprzecznie wykazane. W konsekwencji nie można zgodzić się z pełnomocnikiem Spółki, że organy obu instancji posiadały komplet dokumentów, przedstawionych przez inwestora, i okoliczności z nich wynikające nie wymagały uzasadnienia.
Zastosowanie art. 108 § 1 k.p.a. możliwe jest tylko w ściśle określonych okolicznościach, a Starosta Strzelecki nie wskazał, która przesłanka z powołanego przepisu miała zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do argumentacji wskazane w skardze przez pełnomocnika Spółki zauważyć należy, że charakter inwestycji nie przesądza o konieczności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Nie jest zatem wystarczające ogólne powołanie się przez inwestora na ważny interes gospodarczy czy społeczny, ale konieczne jest podanie konkretnych przesłanek uzasadniających potrzebę nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.
W konsekwencji uznać również należy, że niezasadne są zarzuty naruszenia art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczące niewykazania przesłanek uzasadniających nadanie decyzji z dnia 26 września 2019 r. rygoru natychmiastowej wykonalności i niezasadność uchylenia decyzji w tej części w toku postępowania odwoławczego.
Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu obu skarg.